水利項(xiàng)目PPP模式實(shí)施現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策建議

徐 全

(南昌市防洪排澇工程事務(wù)中心，南昌，330038)

水利工程是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，具有比較強(qiáng)的公益性，可以為廣大的人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但是，水利項(xiàng)目投資規(guī)模一般都比較大，建設(shè)周期比較長(zhǎng)，獲取的資金收益也不是很高。現(xiàn)階段的水利項(xiàng)目一般是政府投資為主，缺少社會(huì)資本的參與。PPP模式可以減輕政府在初期建設(shè)過(guò)程承擔(dān)的投資負(fù)擔(dān)，為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，此外，PPP模式還能有效健全水利多渠道融資模式，并不斷完善和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，從而有效提升效率，降低水利項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，有效提升水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，幫助政府得到最多的投資回報(bào)。

1 PPP模式及現(xiàn)狀

PPP是Public-Private Partnership的首字母縮寫(xiě)，指的是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府結(jié)合市場(chǎng)情況采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資收益能力的社會(huì)資本，政府和社會(huì)資本之間按照平等協(xié)商的原則訂立合同，之后再由社會(huì)資本提供公共服務(wù)的一種模式。PPP模式具有比較大的規(guī)模效益，并且需要穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這就需要政府和社會(huì)資本建立起長(zhǎng)期的合同關(guān)系[1]。

結(jié)合財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心傳遞出來(lái)的數(shù)據(jù)，截至2020年12月底，我國(guó)已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的PPP項(xiàng)目達(dá)到了7000多個(gè)，總投資約為15萬(wàn)億元。其中，已經(jīng)落地的項(xiàng)目為3000多個(gè)，投資額約為6.1萬(wàn)億元。現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)成為了全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)，針對(duì)水利項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，盡管數(shù)量并不是很多但是地區(qū)集中度比較高。

2 PPP模式在水利工程中的實(shí)施方式

PPP模式主要分為兩種，一種是政府付費(fèi)，一種是使用者付費(fèi)。政府付費(fèi)具體指的是政府直接購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)為社會(huì)公眾提供相關(guān)的服務(wù)；使用者付費(fèi)具體指的是企業(yè)或者是私人直接購(gòu)買(mǎi)基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)。政府通過(guò)引導(dǎo)投資、合理定價(jià)以及進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼等措施，進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資本參與到我國(guó)的水利項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，這樣才能有效減輕當(dāng)?shù)卣谒?xiàng)目上投資的壓力，優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的資源配置，從而減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)[2]。在PPP模式中，水利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)資本和政府共同來(lái)負(fù)擔(dān)的，這樣可以進(jìn)一步降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)，從而有效緩解以往政府融資過(guò)程中存在的效率低下、債務(wù)升高以及企業(yè)資本難以進(jìn)入的情況。結(jié)合實(shí)際情況建立健全PPP機(jī)制可以鼓勵(lì)市場(chǎng)上的社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目，社會(huì)資本可以通過(guò)參股、特許經(jīng)營(yíng)以及控股等方式參與到水利項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)過(guò)程中。在水利項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)往往是社會(huì)資本來(lái)負(fù)擔(dān)；政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)是由政府來(lái)負(fù)擔(dān)的；社會(huì)資本和政府共同負(fù)擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。此外，水利項(xiàng)目屬于社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般來(lái)說(shuō)缺少相關(guān)的使用者付費(fèi)，投資收益回報(bào)期限往往比較長(zhǎng)。因此，水利項(xiàng)目一般是依靠政府付費(fèi)來(lái)獲取投資收益[3]。

3 PPP模式在水利工程運(yùn)用中存在的問(wèn)題

(1)政府資金一般是通過(guò)投資補(bǔ)助的形式來(lái)進(jìn)一步緩解外來(lái)投資者的資金壓力，這樣可以有效降低社會(huì)資本投資的成本，從而有效提升水利項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益。但是，現(xiàn)階段存在的問(wèn)題是，政府在水利項(xiàng)目中對(duì)預(yù)算管理工作越來(lái)越強(qiáng)化，每一筆資金都需要依靠上一年度的預(yù)算作為基礎(chǔ)依據(jù)。此外，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)來(lái)說(shuō)，存在著財(cái)政支出不足的情況，這樣是無(wú)法為水利項(xiàng)目提供必要的資金支持的[4]。

(2)在PPP項(xiàng)目中還存在著經(jīng)營(yíng)收益不足的情況，政府在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要適當(dāng)給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)貼，這樣才能有效改善水利項(xiàng)目的財(cái)務(wù)情況。但是，在國(guó)務(wù)院2014年底下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào))中，國(guó)家需對(duì)各地制定的稅收、非稅收以及財(cái)政支出等進(jìn)行清理，這就造成了政府對(duì)社會(huì)資本的財(cái)政補(bǔ)貼出現(xiàn)了各種各樣的障礙。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件比較落后的區(qū)域來(lái)說(shuō)，往往無(wú)法給予PPP項(xiàng)目充足的補(bǔ)貼，導(dǎo)致水利項(xiàng)目無(wú)法順利開(kāi)展下去。

(3)政府需要結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)的政策文件，并不斷完善相關(guān)的價(jià)格機(jī)制。但是，需要注意的是，價(jià)格機(jī)制的完善往往會(huì)受到政府相關(guān)部門(mén)的影響，這是因?yàn)樗?、氣、電等公共服?wù)的產(chǎn)品價(jià)格定價(jià)權(quán)是掌握在政府手中的，如果需要調(diào)價(jià)就需要進(jìn)行聽(tīng)證，還要考慮到CPI，這就造成調(diào)價(jià)工作是難以落實(shí)的，有很多的供水企業(yè)在實(shí)際的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在著虧損的情況，這樣反而無(wú)法給廣大的人民群眾提供高質(zhì)量的飲水[5]。

(4)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào))中提出了對(duì)水利PPP項(xiàng)目給予相對(duì)應(yīng)的金融支持。但是，需要注意的是，金融支持的主體是銀行?，F(xiàn)階段，不管是股份制銀行還是國(guó)有銀行，都具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并且政府的政策慣性是比較大的，這就導(dǎo)致銀行無(wú)法有效適應(yīng)現(xiàn)階段政府對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步引導(dǎo)。國(guó)有銀行以及商業(yè)銀行往往會(huì)認(rèn)為水利PPP項(xiàng)目的還款方式是比較單一的，并且缺乏一定的變現(xiàn)抵押物，這就導(dǎo)致無(wú)法為水利PPP項(xiàng)目提供充足的貸款。

4 PPP模式在水利工程應(yīng)用中的對(duì)策

水利項(xiàng)目具備的最明顯的特質(zhì)就是公益性，導(dǎo)致水利項(xiàng)目的回報(bào)收益周期比較長(zhǎng)，此外，政府部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)政策文件，導(dǎo)致實(shí)際的投資補(bǔ)助、價(jià)格機(jī)制以及政府補(bǔ)貼等相關(guān)配套內(nèi)容并不具體，使得在實(shí)際操作過(guò)程中，水利PPP項(xiàng)目沒(méi)有明確的收益，比較難以吸引社會(huì)資本的加入。

為了進(jìn)一步盤(pán)活水利工程存量資產(chǎn)，并進(jìn)一步降低項(xiàng)目融資過(guò)程中產(chǎn)生的成本，減輕政府在水利PPP項(xiàng)目的投資壓力，提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)收益，就需要保證社會(huì)資本在水利PPP項(xiàng)目中可以獲取經(jīng)濟(jì)收益，對(duì)于無(wú)利可圖的項(xiàng)目，政府需要給予社會(huì)資本一定的政策扶持或者是財(cái)政補(bǔ)貼作為補(bǔ)償，這樣才能引導(dǎo)社會(huì)資本參與到水利PPP項(xiàng)目中，其中的風(fēng)險(xiǎn)是由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)的。政府和社會(huì)資本在PPP模式中形成了互利的長(zhǎng)期性目標(biāo)，所以為了給社會(huì)提供更多的服務(wù)，就需要從以下幾個(gè)方面來(lái)開(kāi)展：

(1)充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。水利工程的實(shí)際建設(shè)，需要按照效益、功能做進(jìn)一步的籌措和分?jǐn)?，?duì)于公益性質(zhì)的部分主要是政府來(lái)進(jìn)行建設(shè)和投資，這一部分所形成的資產(chǎn)就全歸政府所有，政府可以在這一過(guò)程中約定不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益的分配，這樣可以有效吸引社會(huì)資本以及市場(chǎng)上的其他企業(yè)和個(gè)人參與到水利PPP項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)中來(lái)[6]。

(2)不斷完善水利PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理工作。由于水利項(xiàng)目具有比較強(qiáng)的公益性質(zhì)，導(dǎo)致實(shí)際的建設(shè)項(xiàng)目資本回收存在著各種各樣的問(wèn)題，無(wú)法彌補(bǔ)項(xiàng)目在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中的成本。但是，這些水利項(xiàng)目往往具有比較好的社會(huì)效益，防災(zāi)、防洪效果明顯，所以政府就需要提供一定的資金來(lái)對(duì)水利項(xiàng)目工程的維護(hù)和管理進(jìn)行補(bǔ)貼。

(3)不斷完善相關(guān)的價(jià)格機(jī)制。現(xiàn)階段，在水利工程中，農(nóng)村飲水、農(nóng)業(yè)灌溉用水以及發(fā)電等價(jià)格水平是比較低的，資金回收難度一般比較大，并且回收回來(lái)的金額往往無(wú)法彌補(bǔ)所產(chǎn)生的成本和費(fèi)用，這樣是無(wú)法體現(xiàn)出市場(chǎng)供求關(guān)系的。用戶需要和項(xiàng)目投資者協(xié)商來(lái)定價(jià)，并不斷完善相關(guān)的市場(chǎng)機(jī)制，既需要考慮到資本的回報(bào)率又需要考慮到社會(huì)公眾所得到的利益。如果價(jià)格調(diào)整不到位，這就需要政府結(jié)合實(shí)際情況對(duì)社會(huì)資本和運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行補(bǔ)貼。

(4)對(duì)于水利PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，需要結(jié)合實(shí)際情況拓寬貸款來(lái)源，降低成本。水利PPP項(xiàng)目一般周期性比較長(zhǎng)。需要為水利PPP項(xiàng)目提供較低的資金支持、更多的融資渠道；需要允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目借款人以及項(xiàng)目未來(lái)收益作為還款來(lái)源，并允許水利項(xiàng)目在銀行以水電、水利等資產(chǎn)作為銀行抵押物[7]。

(5)政府需要考慮為水利項(xiàng)目建設(shè)在稅收以及建設(shè)用地等方面給予一定程度的優(yōu)惠支持，這樣可以吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入到PPP項(xiàng)目中，并有效提升社會(huì)資本在水利PPP項(xiàng)目建設(shè)中的積極性。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為了有效保證水利工程項(xiàng)目的順利實(shí)施，需要政府不斷地規(guī)范社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程，結(jié)合水利項(xiàng)目公益性的特點(diǎn)，給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，還需要進(jìn)一步完善和健全社會(huì)資本運(yùn)行管理和財(cái)務(wù)、用工等管理制度，這樣才能有效提升整體經(jīng)營(yíng)管理水平，保證公共服務(wù)的質(zhì)量，從而為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。