多源流框架下我國校外培訓(xùn)政策制定過程的研究
——以“雙減”政策為例

李英健

一、引言

近年來，校外培訓(xùn)行業(yè)迅猛發(fā)展，在教育市場繁榮的同時，也產(chǎn)生了學(xué)生負(fù)擔(dān)沉重、辦學(xué)不規(guī)范等諸多問題。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”）[1]，對學(xué)校教育和課外培訓(xùn)行業(yè)進行改革與整頓。這是我國當(dāng)前教育領(lǐng)域的一項重大舉措。近年來，校外培訓(xùn)作為學(xué)校教育的補充，其導(dǎo)致的學(xué)生負(fù)擔(dān)沉重和教育不公問題被人們廣泛討論，引發(fā)了政府和社會各界的特別關(guān)注。多年以來，從中央到地方，各級政府曾多次出臺多項文件，試圖解決學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)重和校外培訓(xùn)不規(guī)范的問題，但成效有限。相比之下，“雙減”政策發(fā)布主體規(guī)格之高、執(zhí)行之迅速嚴(yán)格、效果之顯著，都是前所未有的。這一重要政策是如何進入政策議程的？在這一過程中又有哪些政策推動力？政策備選方案從何而來？又有哪些政策角色參與其中？

本文嘗試在約翰·金登（John W. Kingdon）的多源流理論基礎(chǔ)上，厘清政策產(chǎn)生過程，以幫助我們更清楚地了解“雙減”政策背后的政策邏輯，并在此基礎(chǔ)上為解決其他還處于政策議程中，甚至尚未進入政策議程的教育問題，提供經(jīng)驗和參考。

二、多源流理論的適用性分析

1984年，美國學(xué)者約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出多源流理論，以對復(fù)雜的政策形成過程進行分析。在多源流理論中，從一個待解決的問題到正式出臺的政策，這一過程涉及三大源流與政策之窗。首先是問題源流。它關(guān)心的是在紛繁復(fù)雜且數(shù)量眾多的社會問題中，決策者是如何對某一問題產(chǎn)生關(guān)注的。各種系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)指標(biāo)、現(xiàn)有項目運行情況的反饋、危機事件的發(fā)生都可能引發(fā)決策者對某一社會問題的關(guān)注[2]。其次是政策源流。在多源流模型中，政策源流產(chǎn)生于政策共同體——一個包含官僚、國會委員會成員、學(xué)者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問題[3]并提出自己的解決之道。這是一個共同形成政策建議和政策方案的過程。再次是政治源流。政治源流獨立于問題源流和政策源流，它主要由諸如公眾情緒、壓力集團之間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成[4]。最后是政策之窗。在多源流理論中，上述三條源流在大多數(shù)情況下是獨立運行的，但是在某些特殊的時間節(jié)點，三條源流會產(chǎn)生重合，這一節(jié)點被稱為政策之窗。政策之窗的打開標(biāo)志著問題被決策者注意到，標(biāo)志著政策建議被選擇并采納，標(biāo)志著政策的產(chǎn)生議程開始步入正軌。

金登的多源流理論傳入我國后，迅速被學(xué)術(shù)界采納并運用到我國的政策過程分析當(dāng)中。在關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)治理政策出臺過程的研究中，也有學(xué)者嘗試用多源流理論進行分析。薛金銘等研究者運用該理論對《上海市培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》的出臺過程進行解釋，分析了推動政策進入政策議程的力量與政策方案脫穎而出背后的動力[5]。薛海平、刁龍對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》的出臺進行了多源流分析，發(fā)現(xiàn)不同階段課外補習(xí)治理政策因不同源流主導(dǎo)作用的發(fā)揮而呈現(xiàn)不同的階段特征[6]。此外，刁龍、趙陽等研究者在多源流理論的基礎(chǔ)上，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，研究了國家輿情、社會輿情與專家輿情三者間互動過程對課外補習(xí)治理政策制定的影響[7]。這些研究在多源流理論的框架內(nèi)，立足我國國情，采用新的研究方法，對我國教育政策議程設(shè)置過程進行了詳盡的分析，證明了多源流理論在我國政策議程設(shè)置中的解釋力。然而，“雙減”政策中的校外培訓(xùn)機構(gòu)治理規(guī)定產(chǎn)生于新的問題源流、政策源流和政治源流，其政策之窗也在更為特殊的時期開啟。因此，本研究將繼續(xù)使用多源流理論分析“雙減”政策中校外培訓(xùn)機構(gòu)治理政策的出臺過程。

三、我國校外培訓(xùn)治理的政策演變

關(guān)于對校外培訓(xùn)的治理，不論是“雙減”政策還是此前出臺的多種文件，其針對的主要是有償性質(zhì)的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)。因此，我們采用影子教育的定義，在本文中把校外培訓(xùn)定義為旨在提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績的校外補習(xí)教育[8]。校外培訓(xùn)早已有之，從計劃經(jīng)濟時期的少年宮到今天的互聯(lián)網(wǎng)教輔產(chǎn)業(yè)，21世紀(jì)以來的校外培訓(xùn)不論在組織形式還是產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，都發(fā)生了巨大的變化，因此我國的治理政策也需隨之轉(zhuǎn)變。總體而言，21世紀(jì)我國校外培訓(xùn)政策的發(fā)展大致分為三個階段。

第一階段是規(guī)范起步階段（2000—2007年）。這一階段的代表性文件是《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強青少年學(xué)生活動場所建設(shè)和管理工作的通知》（2000年）、《教育部辦公廳關(guān)于做好2007年暑期未成年人校外活動場所工作的通知》（2007年）等。此時的校外培訓(xùn)市場仍處于萌芽時期。因此，這一階段的政策對象主要是校外活動場所而非校外培訓(xùn)機構(gòu)，但仍強調(diào)在校外活動場所進行教育活動時不得開展與學(xué)校教學(xué)活動一致的學(xué)科教學(xué)。

第二階段是規(guī)范預(yù)備階段（2008—2013年）。這一階段的代表性文件是教育部等七部門印發(fā)的《關(guān)于2008年規(guī)范教育收費進一步治理教育亂收費工作的實施意見》（2008年）、《教育部等五部門關(guān)于2013年規(guī)范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》（2013年）等。在這一階段，眾多以營利為目的的輔導(dǎo)機構(gòu)開始出現(xiàn)，這些機構(gòu)大量聘用公立學(xué)校教師，并采取有償?shù)男问竭M行培訓(xùn)，其培訓(xùn)內(nèi)容以學(xué)校教學(xué)內(nèi)容為主，逐漸偏離了教育的公益屬性。另外，校外培訓(xùn)開始進入政策視野，“補習(xí)班”這一概念也開始在政策內(nèi)容中出現(xiàn)。但此時的規(guī)范政策缺乏具體內(nèi)容，針對性不強，在實踐中多依靠培訓(xùn)機構(gòu)的自我管理，例如，2013年發(fā)布的《中小學(xué)生校外培訓(xùn)機構(gòu)自律公約》就體現(xiàn)了這一特點。

第三階段是全面治理階段（2014年至今）。課外培訓(xùn)市場的擴大和問題的涌現(xiàn)使得時代呼喚有關(guān)部門出臺具體的、具有針對性的規(guī)范政策。于是，《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補課的規(guī)定》（2015年）、《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》（2018年）等政策相繼出臺，這標(biāo)志著中國校外培訓(xùn)市場進入全面深化改革時期[9]。

通過回顧我國校外培訓(xùn)治理的政策演變過程可以發(fā)現(xiàn)，這是一個重視程度不斷提高、制度不斷完善、影響規(guī)模不斷擴大的過程。直至“雙減”政策出臺，標(biāo)志著這一過程達到頂峰。

四、基于多源流理論的政策分析

（一）問題源流：校外培訓(xùn)引發(fā)教育市場亂象與教育不公

金登認(rèn)為，社會問題往往是通過各種系統(tǒng)性的指標(biāo)、現(xiàn)有情況的反饋、焦點事件等方式來引起決策者的注意的，這些使得社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的內(nèi)容被稱為問題源流[10]。首先，作為學(xué)校教育的有益補充，校外培訓(xùn)本應(yīng)立足于滿足多樣化的教育需求，在素質(zhì)教育和特長輔導(dǎo)上下功夫，不應(yīng)機械地過多涉及學(xué)校教育內(nèi)容，但是在實際操作中，校外培訓(xùn)市場出現(xiàn)了同步教學(xué)甚至超前輔導(dǎo)的現(xiàn)象。特別是在幼小銜接與小升初等義務(wù)教育過渡階段，課外輔導(dǎo)機構(gòu)推出了專門的銜接班進行提前授課，導(dǎo)致嚴(yán)重的劇場效應(yīng)，產(chǎn)生學(xué)校年年減負(fù)而學(xué)生依舊喊累的怪現(xiàn)象，使國家實施素質(zhì)教育、為中小學(xué)生減負(fù)的教育政策在效果上大打折扣。其次，校外輔導(dǎo)機構(gòu)在短時間內(nèi)迅速擴充，師資質(zhì)量良莠不齊。有的大型機構(gòu)高薪挖走公立學(xué)校教師，既干擾了正常的教學(xué)秩序，又不利于我國高水平教師隊伍的建設(shè)[11]；有的機構(gòu)缺乏資源，招聘毫無授課經(jīng)驗的兼職大學(xué)生輔導(dǎo)學(xué)生，教學(xué)質(zhì)量得不到保證[12]。與此同時，在激烈的市場競爭中，小微型培訓(xùn)機構(gòu)缺乏生存穩(wěn)定性。2020年2月1日至6月16日，全國線下培訓(xùn)機構(gòu)注銷企業(yè)數(shù)量為18885家，產(chǎn)生了大量的輔導(dǎo)機構(gòu)卷錢跑路的事件，增加了社會主義和諧社會的建設(shè)成本[13]。

不論是校外培訓(xùn)對學(xué)校教育的“僭越”，還是其種種違法違規(guī)亂象，最終將引發(fā)人們對教育公平乃至社會公平的擔(dān)憂。中國源遠(yuǎn)流長的儒家思想一直十分重視教育在人的發(fā)展中的作用，再加上“朝為田舍郎，暮登天子堂”的科舉制的影響，中國社會對教育問題，特別是教育公平問題十分敏感，往往把教育看作社會階層流動的主要途徑。學(xué)者李佳麗的研究顯示，校外培訓(xùn)的確影響了學(xué)業(yè)成績，補習(xí)機會不同的學(xué)生群體之間出現(xiàn)學(xué)業(yè)成績的差距[14]。因此，校外培訓(xùn)對部分家庭教育資源匱乏學(xué)生的教育存在“替代效應(yīng)”[15]。然而，在市場經(jīng)濟條件下，參加校外培訓(xùn)的最高門檻便是經(jīng)濟因素。陸顯慧、陳瑤欣等學(xué)者在對廣州市參與課外培訓(xùn)家庭的家長進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有33.8%的家庭平均每年在補習(xí)班上的花費為5000～10000元，27.8%的家庭花費為5000元以下，24.7%的家庭花費為10000～30000元，8.7%的家庭花費為30000～50000元[16]；而2019年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為42359元[17]。由此可見，高昂的補習(xí)費用筑起了校外培訓(xùn)的壁壘。來自擁有豐厚經(jīng)濟資本家庭的學(xué)生，通過校外培訓(xùn)，在正式教育中獲得成績的提高，不斷拉開與來自缺乏經(jīng)濟資本家庭的學(xué)生的學(xué)業(yè)差距，極大地影響了我國的教育公平。盡管國家各個層面紛紛出臺各種政策和措施，試圖糾正這種不公平的教育現(xiàn)象，但收效甚微，依舊有問題遲遲得不到改善。2019年6月至9月，華東師范大學(xué)國家教育宏觀政策研究院對上海市35162名家長調(diào)查的結(jié)果顯示，僅有2.18%和15.86%的家長對影子教育機構(gòu)治理的效果表示“非常滿意”和“比較滿意”[18]。因此，校外培訓(xùn)帶來的教育市場的混亂和教育不公問題并沒有因為已有政策而得到改善，反而愈演愈烈，從單一領(lǐng)域問題演變?yōu)樯鐣栴}，帶有牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜性，由此引發(fā)了決策者的注意并受到重視。

（二）政策源流：學(xué)者、企業(yè)家、人大代表和政協(xié)委員在互動交流中達成共識

金登認(rèn)為，政策問題被決策者識別前后，不同的利益主體會發(fā)布各自的政策主張，他們可能來自各個行業(yè)或領(lǐng)域，比如專家學(xué)者、企業(yè)家、政府官員等。政策的提出者都希望自己的政策建議得到?jīng)Q策者的采納，他們極力推銷自己的政策主張，這些主張如同懸浮在湯液中，相互交鋒、交流、融合并不斷改進，這些思想成果的集合被稱作政策原始湯，也就是政策流[19]。

首先，在專家學(xué)者看來，學(xué)界已普遍達成共識，校外培訓(xùn)在迅速發(fā)展的同時伴隨著諸多不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象。因此，亟須針對行業(yè)進行分類管理，建立起教育培訓(xùn)機構(gòu)的評價體系，借助第三方力量進行監(jiān)督，促進校外培訓(xùn)機構(gòu)健康發(fā)展[20]；或?qū)⑿Ｍ馀嘤?xùn)定位為私人物品性質(zhì)的公益事業(yè)，通過建立監(jiān)管的國家標(biāo)準(zhǔn)、工商部門和第三方機構(gòu)積極履職、積極參與，以及建立校外培訓(xùn)機構(gòu)的信用信息系統(tǒng)等方式，促進校外培訓(xùn)機構(gòu)健康發(fā)展[21]。

其次，校外培訓(xùn)行業(yè)的企業(yè)家也會利用其社會角色和地位在不同平臺發(fā)聲。他們的政策建議相較于專家學(xué)者而言缺乏理論性，其出發(fā)點在于維護企業(yè)自身利益乃至行業(yè)整體利益，訴求主要集中在兩方面：一是呼吁規(guī)范混亂的校外培訓(xùn)市場，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，取締缺乏資質(zhì)和實力的小型培訓(xùn)企業(yè)，進一步鞏固乃至擴大自身的市場占有率；二是呼吁加強資本與校外培訓(xùn)行業(yè)的深度結(jié)合，利用頭部企業(yè)的優(yōu)勢吸引更多資本入場，為行業(yè)競爭與企業(yè)發(fā)展提供資金支持。在第四屆全國青年企業(yè)家峰會上，新東方集團董事長俞敏洪提出，在過去幾年，資本的入場導(dǎo)致教輔行業(yè)規(guī)模飛速擴大，但是行業(yè)也因此變得混亂，校外培訓(xùn)行業(yè)亟須規(guī)范；但是教輔行業(yè)不排斥資本，資本可以增進科技與教育的結(jié)合、教育領(lǐng)域內(nèi)容的研發(fā)、教育新模式的探索，推動教育均衡發(fā)展[22]。2019年，在第八屆全國培訓(xùn)教育發(fā)展大會上，巨人教育董事長張熙表示，在面對消費、資本、政策等多方位的變化與挑戰(zhàn)下，預(yù)計未來整個教育行業(yè)將迎來一次“大考”。當(dāng)前，教育市場監(jiān)管力度加大，進一步提高行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，有利于教育機構(gòu)規(guī)范化和教育事業(yè)深入發(fā)展[23]。由此可見，具有發(fā)聲能力的校外培訓(xùn)行業(yè)巨頭支持國家對本行業(yè)的規(guī)范與監(jiān)管，但由于其自身的利益糾葛存在局限性，這種支持的本質(zhì)是試圖借助政策的力量擴張自身市場占有量，乃至最終實現(xiàn)行業(yè)壟斷。校外培訓(xùn)監(jiān)管缺位帶來的混亂確實亟須整頓，但校外培訓(xùn)治理政策的目的在于促進我國教育事業(yè)的健康良性發(fā)展，而非成為某些企業(yè)實現(xiàn)壟斷的政策工具。因此，“雙減”政策的治理范圍包含整個校外培訓(xùn)行業(yè)，不論企業(yè)規(guī)模大小，一視同仁，沒有達成企業(yè)家們預(yù)先設(shè)想的政策效果。

最后，除了突發(fā)的社會熱點事件，人大代表和政協(xié)委員通過我國的人民代表大會制度與政治協(xié)商制度建言獻策，這也是一種政策建議進入政府官員視野的主要方式。人大代表和政協(xié)委員通過提案的形式向政府反映社會輿論反響強烈且長期未得到解決的問題，使其政策建議在政策流中脫穎而出。2021年全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員、民進上海市委專職副主委胡衛(wèi)建議，教育部門可通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)培訓(xùn)機構(gòu)為全日制學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范的教育資源，在學(xué)校，特別是薄弱學(xué)校的教學(xué)革新、課程研發(fā)、管理優(yōu)化和課后服務(wù)等方面，以不直接面對學(xué)生的形式進行專業(yè)服務(wù)。全國人大代表、浙江省鎮(zhèn)海中學(xué)黨委書記張詠梅表示，近年來的減負(fù)改革頗有成效，在學(xué)校對國家政策的嚴(yán)格執(zhí)行下，當(dāng)前學(xué)校的課業(yè)負(fù)擔(dān)本應(yīng)大大減輕，但校外輔導(dǎo)的大規(guī)模發(fā)展導(dǎo)致減負(fù)改革難以為繼，學(xué)生在學(xué)校解放的時間被校外輔導(dǎo)占用，減負(fù)并沒有減出實效[24]。人大代表和政協(xié)委員對于校外培訓(xùn)行業(yè)問題的反映與相關(guān)政策建議得到了政府官員的關(guān)注，他們將這一社會問題納入政策議程中，并積極推動政策的制定與執(zhí)行，實現(xiàn)“雙減”政策的出臺和落地。

綜合專家學(xué)者、企業(yè)家、人大代表和政協(xié)委員的政策建議，我們可以看出，規(guī)范校外培訓(xùn)行業(yè)已經(jīng)成為各方的共識，差別主要體現(xiàn)在具體的政策建議上。這是因為，一方面我國當(dāng)前校外輔導(dǎo)問題比較明晰，校外培訓(xùn)作為一個每年迅速增長的新興市場，受到政府的嚴(yán)格規(guī)范與社會監(jiān)督本是應(yīng)有之策；另一方面，以專家學(xué)者、企業(yè)家、人大代表和政協(xié)委員為代表的政策流主體，在身份與角色上多有重合與聯(lián)系，一部分企業(yè)家、人大代表和政協(xié)委員本身就是相關(guān)領(lǐng)域的專家，這使得他們的政策建議往往具有很強的專業(yè)性和針對性，提高了政策落地的可能性。綜上所述，在治理校外培訓(xùn)機構(gòu)的政策“原始湯”中，代表著多方立場與利益的政策建議經(jīng)過爭鋒、交流最終走向融合，推動“雙減”這一政策的最終出臺。我們可以看出，不論是學(xué)校繼續(xù)減負(fù)、全面規(guī)范校外培訓(xùn)，還是強化配套治理、提升支撐保障能力，種種細(xì)節(jié)舉措都能在政策流中找到原始的政策痕跡，政策流的確為政策的決策者和制定者提供了豐富的政策啟發(fā)和政策參考，是“雙減”政策正式出臺的可靠保證。

（三）政治源流：社會輿論與意識形態(tài)

多源流理論中的第三種源流是政治源流。與問題源流和政策源流相比，政治源流具有一定的獨立性，具備更多的政治背景與政治因素，包括公眾情緒變化、壓力集團的活動、行政或立法機構(gòu)的換屆以及執(zhí)政黨的意識形態(tài)等[25]。人民的期待、感受和評價是社會輿論的主要內(nèi)容[26]。在互聯(lián)網(wǎng)時代，社會輿論有了新的特點。借助迅捷的信息傳遞速度，再依托互聯(lián)網(wǎng)平臺人人可以發(fā)聲的優(yōu)勢，社會輿論比以往興起得更加迅速。新的技術(shù)手段和技術(shù)工具，如大數(shù)據(jù)分析，可以讓我們對社會輿論有一個及時的、全方位的觀察視角。教育作為事關(guān)人民群眾切身利益的問題，其社會輿論熱度一直不減，特別是有關(guān)校外培訓(xùn)行業(yè)的輿論。關(guān)于“校外培訓(xùn)亂象”輿情話題，網(wǎng)民討論熱烈。對網(wǎng)民觀點進行匯總后發(fā)現(xiàn)，30%的網(wǎng)民希望相關(guān)部門盡快整治校外培訓(xùn)亂象；16.67%的網(wǎng)民希望相關(guān)部門從源頭入手，真正解決校外培訓(xùn)亂象問題[27]。此外，除了希望規(guī)范校外培訓(xùn)外，社會輿論還希望對原有的學(xué)校教育進行改革，改善教學(xué)方法、提高教學(xué)質(zhì)量，使學(xué)校在與校外培訓(xùn)的競爭中具有更多優(yōu)勢，也給予家長更多選擇。面對社會輿論，教育主管部門只有發(fā)揚人民民主，傾聽公眾的心聲，吸納民間智慧，才能為教育改革和發(fā)展尋求動力，分散政府教育決策的風(fēng)險[28]。在“雙減”政策出臺后，我們也確實能夠看到政策對社會輿論的回應(yīng)。這不僅包含規(guī)范校外培訓(xùn)市場的種種舉措，還包含繼續(xù)加大對學(xué)校教育改革的力度，在課業(yè)負(fù)擔(dān)、學(xué)生托管、家校協(xié)同、教師待遇、課堂質(zhì)量、招生改革等多方面都有了新要求和新變化，體現(xiàn)了社會輿論對政策制定的影響力。

中國是一個社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心。在中國語境下，社會主義意識形態(tài)和中國共產(chǎn)黨是政治源流分析的關(guān)鍵要素。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教育工作，指出教育事關(guān)國家和民族的未來，而教育強國更是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，要堅持立德樹人的根本任務(wù)，把立德樹人的成效作為檢驗學(xué)校一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，全力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人[29]。由此可見，首先，黨和國家把教育看作一項重要事業(yè)。在社會主義中國，教育具有強烈的公益屬性，應(yīng)該是一項人人享有的社會福利，給予每個人平等的受教育權(quán)利。失控的校外培訓(xùn)通過對學(xué)校教育領(lǐng)域的“侵犯”，擾亂了學(xué)校正常的教學(xué)安排，隨著資本入局校外培訓(xùn)行業(yè)，其逐利屬性日漸強化，校外培訓(xùn)開始以教育之名行斂財之實。其次，黨和國家設(shè)定的培養(yǎng)目標(biāo)是科學(xué)且完善的。在學(xué)校進行素質(zhì)教育改革的關(guān)鍵期，校外培訓(xùn)接過了應(yīng)試教育的接力棒，各種唯分?jǐn)?shù)論、唯升學(xué)論開始出現(xiàn)，某些機構(gòu)甚至把提高分?jǐn)?shù)和升學(xué)率作為自家的賣點進行大肆宣傳，學(xué)生的應(yīng)試壓力相比之前不減反增，與我國的教育培養(yǎng)方針背道而馳[30]。針對這些與我國意識形態(tài)和黨的教育政策方針相左的亂象，社會輿論會自發(fā)地表達其不滿，引起黨和政府的關(guān)注，深刻影響著“雙減”政策的制定。

（四）政策之窗的開啟：第七次全國人口普查

在金登的多源流理論中，問題、政策、政治三條源流雖有一定程度的接觸，但總體上保持著各自的獨立性，直到政策之窗——這一匯集三條源流的結(jié)合點打開。政策之窗是政策建議倡導(dǎo)者提出其最得意的解決方案的機會，抑或是讓他們所關(guān)注的特殊社會問題受到政策制定者關(guān)注的機會[4]。政策之窗開啟后，問題開始進入決策者視野，并與一定的政治因素聯(lián)系起來，政策“原始湯”中的政策建議得到審視與采納，最終形成政策文本，新的政策產(chǎn)生并得以落實。“雙減”政策之窗的開啟與人口問題有關(guān)。

人口問題是關(guān)乎國家和民族命運的戰(zhàn)略性問題。我國于2016年1月1日開始實施全面二孩政策，但是政策實施五年來，2021年5月第七次全國人口普查所公布的數(shù)據(jù)顯示，與2010年的133972萬人相比（第六次全國人口普查數(shù)據(jù)），我國人口的年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率0.57%下降0.04個百分點。這表明，全面放開二孩政策并沒有實現(xiàn)原有的政策構(gòu)想，我國的人口問題愈發(fā)嚴(yán)峻。在教育領(lǐng)域，校外培訓(xùn)機構(gòu)通過營造焦慮氛圍和劇場效應(yīng)，使得家長在課外輔導(dǎo)上每年花費大量的時間、精力和金錢。在不斷增加的兒童教育成本，以及不想孩子“輸在起跑線上”的心理壓力的雙重作用下，適齡人口的生育意愿逐年下降，人口危機加劇，政策之窗開啟的機會來臨。這給了政策相關(guān)各方以機會，讓他們推銷自己的政策建議，使決策者認(rèn)識到問題的緊迫性。再加上人口問題本身具有一定的政治屬性，在嚴(yán)峻的人口形勢下，問題、政策、政治三大源流產(chǎn)生交匯，政策之窗開啟。2021年6月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，正式實施三孩政策，明確提出要降低教育成本，改進校內(nèi)教學(xué)質(zhì)量和教育評價，將學(xué)生參加課外培訓(xùn)頻次、費用等情況納入教育督導(dǎo)體系，與此同時，要平衡家庭和學(xué)校教育負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格規(guī)范校外培訓(xùn)[31]。因此，“雙減”政策作為三孩政策在教育領(lǐng)域的配套措施，既包含對校外培訓(xùn)的規(guī)范和整治，又給予學(xué)校新的功能定位。學(xué)校將承擔(dān)一部分校外培訓(xùn)的角色，利用自身優(yōu)勢開展課后服務(wù)，既包括課堂內(nèi)容的輔導(dǎo)，也包含興趣活動和學(xué)生托管服務(wù)。政策還具體規(guī)定“課后服務(wù)結(jié)束時間原則上不早于當(dāng)?shù)卣Ｏ掳鄷r間”，這在先前政策中前所未見，足見本次“雙減”政策減輕教育負(fù)擔(dān)、釋放人口潛力的政策用意，同時促使校外培訓(xùn)行業(yè)回歸其豐富學(xué)生生活、培養(yǎng)學(xué)生興趣的最初定位。

五、結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

首先，本文利用約翰·金登的多源流理論，對我國“雙減”政策的出臺進行了政策分析，將我國治理校外培訓(xùn)政策分為規(guī)范起步、規(guī)范預(yù)備和全面治理三大階段，并梳理出每個階段的政策特點。本文著重分析了“雙減”政策背后三大源流的發(fā)生機制：校外培訓(xùn)導(dǎo)致的市場亂象與教育不公引發(fā)的問題源流；專家學(xué)者、企業(yè)家、人大代表和政協(xié)委員在互動交流中達成共識的政策源流；難以忽視的社會輿論與中國特色社會主義意識形態(tài)所組成的政治源流。這三大源流在第七次全國人口普查這一事件發(fā)生后交匯，促成政策之窗的開啟，使改革學(xué)校教育、整治校外培訓(xùn)市場的政策意圖從幕后走到臺前，最終形成“雙減”政策。這充分證明多源流理論對分析我國政策進程具有較強的解釋力和適用性。

其次，“雙減”政策的出臺過程證明，中國國情下的多源流理論仍存在優(yōu)化余地。問題、政策和政治三大源流并不是完全獨立的，而是存在相互嵌套現(xiàn)象，并在政策之窗的催化下實現(xiàn)耦合[32]。第一，校外培訓(xùn)的諸多亂象和教育不公平問題，通過社會現(xiàn)象與輿論，引起專家學(xué)者、企業(yè)家、人大代表和政協(xié)委員的關(guān)注。不同的政策主體基于各自立場，在多個政策場域提出政策建議，最終形成政策“原始湯”，這是問題源流與政策源流的嵌套過程。第二，面對由校外培訓(xùn)引發(fā)的日益尖銳的社會問題，執(zhí)政黨出于對自身意識形態(tài)與執(zhí)政理念的堅守，必須對公共社會輿論做出回應(yīng)。校外培訓(xùn)能夠從諸多社會輿論反應(yīng)強烈的問題中脫穎而出，體現(xiàn)了政治主體在問題選擇中的偏好，反映出中國國情下政治源流在問題識別上的權(quán)力，這是問題源流與政治源流的嵌套過程。第三，成熟的政策源流為政策的規(guī)劃與設(shè)計提供豐富的意見與參考，其功能發(fā)揮與否，主要取決于政治源流的態(tài)度。政治主體通過舉行全國“兩會”、政策試點等多種形式，廣泛聽取多元政策主體的政策建議，提高政策科學(xué)性，降低“雙減”政策的實施阻力，這體現(xiàn)出政策源流與政治源流的嵌套過程?？偠灾笤戳鲀蓛汕短?，在政治源流的主導(dǎo)下，多方政策主體積極互動，通過政策之窗的成功開啟，實現(xiàn)問題、政策和政治三大源流的順利耦合，促成“雙減”政策的最終出臺。

（二）政策建議

政策的初衷在于解決現(xiàn)實問題，政策的科學(xué)研究與發(fā)展，最終都將落實到優(yōu)化政策過程與完善已有政策上。根據(jù)對“雙減”政策制定過程的多源流分析，本文提出以下政策建議。

首先，發(fā)揮政治源流在教育政策制定過程中的主導(dǎo)作用，堅持義務(wù)教育的公益屬性。不同于金登的多方政策主體地位平等的觀點，在我國的特殊國情下，政治力量，特別是執(zhí)政黨，在整個政策制定過程中起到舉足輕重的作用，這既是我國政策的現(xiàn)實特點，也是我國政策的優(yōu)勢。義務(wù)教育作為整個教育體系的基礎(chǔ)階段，具有公益屬性，要保障教育資源和機會面向全體成員同等開放和共享，實現(xiàn)個體與社會發(fā)展的同步受益[32]；而校外培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)龐雜，涉及諸多利益與多方群體，規(guī)范性政策的出臺將承受巨大的壓力。因此，在關(guān)乎國計民生與人民利益的政策領(lǐng)域，需要黨和政府發(fā)揮強有力的政策手段，代表最廣大人民群眾的根本利益，依法出臺相應(yīng)的政策措施，規(guī)范校外培訓(xùn)市場，建立有利于我國教育健康發(fā)展的新秩序。

其次，重視政策源流在政策制定過程中的作用，優(yōu)化政策路徑，提升政策科學(xué)性。政府部門應(yīng)積極主動做好政務(wù)輿情回應(yīng)，并通過互聯(lián)網(wǎng)渠道為公民參與公共政策決策提供更為穩(wěn)定的、規(guī)范的、有序的參與平臺[33]；建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控和反應(yīng)系統(tǒng)，及時發(fā)覺社會民眾關(guān)心的熱點事件并妥善處理，處理結(jié)果通過信息公開平臺或新聞發(fā)布會制度適時向公眾公開。暢通問題反饋渠道，廣泛開展專家座談會，聽取專業(yè)人士的意見，傾聽相關(guān)行業(yè)從業(yè)者的聲音，保障政策的科學(xué)性。繼續(xù)堅持我國人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，貫徹黨的群眾路線，使黨和國家的政策真正代表人民利益，降低政策實施阻力，提高政策民主性，依法保障人民的合法權(quán)益。

最后，多源流理論表明政策制定過程是一項由各方利益群體參與的全方面、多維度的立體工程。因此，學(xué)生減負(fù)目標(biāo)的實現(xiàn)，需要重構(gòu)我國基礎(chǔ)教育公共服務(wù)體系，建立健全義務(wù)教育階段學(xué)生減負(fù)綜合治理體系，增強政策有效性。在“雙減”政策的大背景下，應(yīng)不斷出臺多種措施，頒布更為細(xì)化的實施方案，如校外培訓(xùn)監(jiān)管機制、義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展體制、課后服務(wù)制度、學(xué)校多元籌資體制、教師管理制度、教育公平機制等[33]，充分發(fā)揮校外培訓(xùn)主體、學(xué)校、學(xué)生、教師、家長等多方參與者各自的優(yōu)勢，為“雙減”政策的順利實施提供制度保障，提高政策的可行性，使學(xué)生減負(fù)最終落到實處，切實有效，并借此機遇，提升我國公共教育服務(wù)供給水平，滿足新時代人民群眾對于更高質(zhì)量教育的需要。