“縣管校聘”背景下鄉(xiāng)村教師隊伍建設的困境與對策
——來自S市“校聘”負責人的質(zhì)性研究

柳鎂琴，廖 益，鐘景迅

（1.深圳市龍華區(qū)教育局，廣東 深圳 518110；2.韶關學院 校長辦公室，廣東 韶關 512005；3.華南師范大學 教育科學學院，廣東 廣州 510631）

深入推進義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，教師資源配置是關鍵。為全面落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》，按照推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展的要求，2014年8月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出“加強縣（區(qū)）域內(nèi)義務教育教師的統(tǒng)籌管理，推進‘縣管校聘’管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙”［1］。2018年1月，中共中央、國務院發(fā)布《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出“大力提升鄉(xiāng)村教師待遇。深入實施鄉(xiāng)村教師支持計劃，關心鄉(xiāng)村教師生活。認真落實艱苦邊遠地區(qū)津貼等政策”［2］。2020年2月，中共中央、國務院發(fā)布《關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，明確提出“加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，全面推行義務教育階段教師‘縣管校聘’，有計劃安排縣城學校教師到鄉(xiāng)村支教……教師職稱評聘向鄉(xiāng)村學校教師傾斜”［3］。2020年7月，教育部等六部門《關于加強新時代鄉(xiāng)村教師隊伍建設的意見》明確提出“創(chuàng)新挖潛編制管理，提高鄉(xiāng)村學校教師編制的使用效益”［4］。2021年3月，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中再次強調(diào)加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的重要性［5］。

鄉(xiāng)村教師隊伍是提高農(nóng)村教育質(zhì)量的主體，是我國實施鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化的重要智力支撐，也是我國開啟全面建設高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊伍新征程的主角。近年來，我國學者對鄉(xiāng)村教師隊伍建設的研究主要有：鄉(xiāng)村教師生活補助政策實施困境分析［6］；我國鄉(xiāng)村教師隊伍建設的實踐困境與對策研究［7］；聲望危機隱憂下的鄉(xiāng)村教師榮譽制度建設研究［8］；鄉(xiāng)村教師生命質(zhì)量的現(xiàn)實樣態(tài)與人文關懷［9］；新中國鄉(xiāng)村教師隊伍建設政策演進的歷史邏輯與優(yōu)化策略［10］等等，學界從不同的視角分析了各種激勵政策對鄉(xiāng)村教師隊伍建設的成效情況?？梢哉f，近年來出臺的相關政策在不斷加大力度加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設。從2014年首次提出“縣管校聘”管理改革至今已有近8年的時間，在“縣管校聘”實施過程中，鄉(xiāng)村教師隊伍建設在地方尤其是國家推行的試點示范區(qū)還面臨哪些困境，應該如何化解，都有必要進行深入的調(diào)查研究。

一、研究設計

（一）研究對象

本研究選取S市為調(diào)查對象，主要是因為S市的情況具有典型性。S市作為第二批義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革示范區(qū)，在改革中通過先行先試來糾偏勘誤、查缺補漏、以點帶面，為全市推廣實施打下堅實基礎。2018年，S市4個縣（區(qū)）開始實行“縣管校聘”管理改革。至2019年8月底，10個縣（區(qū)）均進行了“縣管校聘”管理改革。S市在國家和省的政策文件指導下出臺了相應的實施細則，如表1所示。S市是經(jīng)濟欠發(fā)達的山區(qū)城市，地方政府財政能力有限，其10個縣（區(qū)）農(nóng)村學校整體上“學科結構性缺編”。以S市作為研究對象，可以為其他具有相似特征的地區(qū)在“縣管校聘”管理改革中提供借鑒。

表1 S市出臺的政策文件（部分）① 表1根據(jù)S市各縣（區(qū)）政策文件整理而成。

（二）研究方法

對于“縣管校聘”實施過程中鄉(xiāng)村教師隊伍建設的具體情況，“校聘”負責人在一線實施政策，在信息源提供上是最適合的取樣對象。本研究對S市10個縣（區(qū)）的10位“校聘”負責人開展了深入、細致的訪談。本研究對接受訪談的對象均采用匿名方式，對受訪者的個人資料按照拼音與數(shù)字編碼呈現(xiàn)，“XP”代表“校聘”負責人。

訪談是質(zhì)性研究中最常用的搜集資料的方式。訪談提綱主要作為一種提示，訪談者在提問的同時鼓勵受訪者提出自己的問題，并且根據(jù)訪談的具體情況對訪談的程序和內(nèi)容進行靈活的調(diào)整［11］171。本研究采用半結構性訪談，不囿于訪談提綱的問題，受訪者有機會分享更多的觀點和案例故事。在質(zhì)性研究中，研究者本人也是一個研究工具［11］118，研究者的個人身份和傾向都會對研究結果產(chǎn)生影響。因此，研究者在整個研究過程中對自身的特征和思維保持足夠的認知，并且服務自己的研究。

二、“縣管校聘”背景下鄉(xiāng)村教師隊伍建設的困境分析

本研究所訪談的部分“校聘”負責人反映，自S市2018年實行“縣管校聘”管理改革以來，該政策的實施確實在某種程度上激發(fā)了鄉(xiāng)村教師的活力，賦予了校長管理的抓手，形成了要加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的政策導向。但是，更多的“校聘”負責人反映，實施了幾年的“縣管校聘”管理改革，在加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的成效上與該政策的初衷還存在差距。根據(jù)“校聘”負責人的反映，該政策在實施中所面臨的困境主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）偏低的山區(qū)補貼額度對吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學校任教效果有限

受訪者普遍反映，S市的山區(qū)補貼政策并沒有緩解該市鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教師偏少的困境，導致這一現(xiàn)象的重要原因是S市目前的山區(qū)補貼金額較低，山區(qū)條件太艱苦?！耙驗槲覀兡莾簵l件非常艱苦，山區(qū)補助也沒有吸引力。舉個例子，我們一個月1250元的補助①此處提到的1250元山區(qū)補貼是指S市對最偏遠山村教師的最高補助金額，并非平均值。，但是年輕老師們不看那個錢了，實在是太艱苦了，我們是打開門請他們來，他們都不來?！保╔P2） 因此，當前山區(qū)補貼很難成為良性的激勵政策。愿意到偏遠鄉(xiāng)村學校任教的教師一般有如下兩種情況：一是因為家庭原因，比如夫妻一方在鄉(xiāng)村學校的——“一般來說，愿意留在鄉(xiāng)村學校的教師是因為夫妻一方已經(jīng)在鄉(xiāng)村學校，為了家庭團聚?！保╔P4） 二是部分老教師帶著“養(yǎng)老”的心態(tài)流向鄉(xiāng)村學校，鄉(xiāng)村學校比城區(qū)學校工作要輕松，同時還能申請山區(qū)補貼，兩全其美。這讓鄉(xiāng)村教師隊伍建設身處第一重困境。“申請去偏遠地區(qū)的教師一般都是年齡偏大的教師，因為鄉(xiāng)村學校工作比較輕松，還可以申請山區(qū)補貼，很適合‘養(yǎng)老’?！保╔P3）

從訪談結果可以看出，S市鄉(xiāng)村教師山區(qū)津貼的政策對吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學校任教效果有限。正如“校聘”負責人XP2指出的：對于偏遠艱苦的鄉(xiāng)村學校，現(xiàn)行的山區(qū)補貼額度對年輕的優(yōu)秀教師來說是沒有吸引力的。不少“校聘”負責人都認為，導致這一現(xiàn)象的重要原因是S市目前山區(qū)補貼金額偏低，沒有起到吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村偏遠艱苦地區(qū)任教的激勵作用，倒是吸引了愿意去鄉(xiāng)村學校“養(yǎng)老”的部分年齡偏大的教師。有實證研究顯示，在不少地區(qū)發(fā)放的各種針對鄉(xiāng)村教師的補貼，相關金額較少，大多得不到基層教師的認可［12］。

（二）鄉(xiāng)村教師到縣城“不回頭”與縣城教師去鄉(xiāng)村“撈資本”的反差

在本研究中，許多“校聘”負責人都反映：在實際的教師交流輪崗中，主要是鄉(xiāng)村優(yōu)秀骨干教師交流到城區(qū)學校，很少有城區(qū)學校優(yōu)秀教師流向鄉(xiāng)村學校。一般從城區(qū)到鄉(xiāng)村學校的教師多是如下兩種情況：一是部分年輕教師到鄉(xiāng)村學校支教1-2年，主要是出于評職稱的需要——“部分城區(qū)年輕教師去鄉(xiāng)村學校支教1-2年主要是因為評職稱需要有支教經(jīng)歷才去的。”（XP10） 二是出現(xiàn)了部分職業(yè)倦怠的老教師申請山區(qū)補貼，帶著“養(yǎng)老”的打算交流到鄉(xiāng)村學?！吧暾埲テh地區(qū)的教師一般都是年齡偏大的教師。對年輕教師而言更看重個人在城區(qū)學校的發(fā)展機會，而不是補貼?！保╔P3） 這是該政策實施中面臨的主要矛盾點，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村學校優(yōu)秀教師到城區(qū)學?！安换仡^”和城區(qū)學校教師去鄉(xiāng)村學校“撈資本”的反差現(xiàn)象。這讓鄉(xiāng)村教師隊伍建設身處第二重困境?！拔覀冟l(xiāng)村學校外出交流的機會都是給了優(yōu)秀教師和年富力強的中層，因為他們個人希望去城區(qū)學校發(fā)展，我們學校一直都是以情留人，但是留不住，沒辦法，所以用我的話來說，我們（學校）現(xiàn)在就是個‘非常專業(yè)的培訓機構’，優(yōu)秀骨干老師全部走掉了，因此也造成中層非常不穩(wěn)定。”（XP2）

其實，在本研究中，許多“校聘”負責人對S市“縣管校聘”管理改革中鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師有機會流向城區(qū)學校整體上大多持贊賞態(tài)度。如“校聘”負責人XP2所說，他們學校成了“專業(yè)培訓機構”。他認為這是激發(fā)了教師活力的重要表現(xiàn)，但是這些鄉(xiāng)村學校教師努力讓自己變得更優(yōu)秀是因為要去城區(qū)學校實現(xiàn)個人發(fā)展，而城區(qū)學校教師到鄉(xiāng)村學校也是“另有目的”。有“校聘”負責人在談及該政策實施中存在的矛盾時指出，S市推行該政策顧此失彼。教師各自滿足的個體發(fā)展需求與加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的目標呈負相關。

（三）現(xiàn)行編制配置沒有解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學校學科結構性失衡的問題

在訪談中，多數(shù)“校聘”負責人都提到了鄉(xiāng)村學校學科結構性失衡的問題，主要有以下兩種情況：一是鄉(xiāng)村學校一般處于滿編狀態(tài)，沒有編制名額招聘緊缺學科教師，也就沒有機會為鄉(xiāng)村學校教師隊伍建設注入“新鮮血液”?！拔覀儗W校是滿編的，沒有機會去聘想要的學科教師，導致學科結構性失衡問題得不到解決?！保╔P7）二是隨著城鎮(zhèn)化、外出務工等因素影響，鄉(xiāng)村學校出現(xiàn)空心化，使得學校規(guī)模變小，盡管按照班師比與生師比相結合的方式核定教師編制，也還有一位教師擔任多門學科教學的情況，學科結構性失衡仍然存在。這讓鄉(xiāng)村教師隊伍建設身處第三重困境?！拔覀儗W校（學生）人數(shù)比較少，79人，其中有1人是需要送教上門的（因疾病不能來學校上課），在校（學生）就78人。我們沒有六年級，只有五個年級共5個班，按照班師比配置共需要13位老師。實際上只配了12位老師，因此我既是主科老師（第13位教師）又是學校負責人。現(xiàn)在學校又要退休1位，調(diào)走2位，總共缺4位老師。我們學校現(xiàn)在的圖音體（美術、音樂以及體育）老師沒有一個是專業(yè)的?！保╔P4）

鄉(xiāng)村學校的“校聘”負責人認為，按照班師比與生師比相結合的方式來核定鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師的編制沒有解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學校學科結構性失衡的問題。由此可知，按照班師比與生師比相結合的方式來核定鄉(xiāng)村小規(guī)模學校教師的編制還是很難保障有專業(yè)教師來開齊開足國家規(guī)定課程。這種忽視了偏遠鄉(xiāng)村學校的特殊情況，使偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村學校的教師隊伍建設面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、針對鄉(xiāng)村學校教師隊伍建設困境的對策

本研究從“縣管校聘”實施過程中鄉(xiāng)村教師隊伍建設存在的山區(qū)補貼成效、交流輪崗現(xiàn)狀和現(xiàn)行編制配置三個方面，分析了S市在“縣管校聘”管理改革中鄉(xiāng)村教師隊伍建設所面臨的主要困境。目前，各地建設高素質(zhì)的鄉(xiāng)村教師隊伍仍困難重重，各級教育行政部門要多措并舉，在以下方面繼續(xù)加大政策調(diào)整力度，著力推動義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程。

（一）提高山區(qū)補貼額度

各級政府應進一步加大對鄉(xiāng)村教師山區(qū)補貼的支持力度，提高山區(qū)補貼金額，使之成為加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的良性激勵措施。首先，山區(qū)補貼政策要突出重點，對鄉(xiāng)村學校尤其是農(nóng)村偏遠艱苦地區(qū)加大補貼額度，盡力解決偏遠艱苦地區(qū)留不住優(yōu)秀教師的難題。其次，實施差別化補助，調(diào)整山區(qū)和農(nóng)村邊遠地區(qū)教師生活補助政策的實施細則：一是鼓勵愿意留在鄉(xiāng)村學校任教的教師，提高這類教師的補貼標準，并給予堅守在鄉(xiāng)村學校的教師更多人文關懷，盡最大努力保障其安心從教；二是改善山區(qū)補貼實施的方法、細化補貼發(fā)放規(guī)則以調(diào)動從城區(qū)流向鄉(xiāng)村學校教師的工作積極性，減少部分出現(xiàn)職業(yè)倦怠的教師帶著“養(yǎng)老的心態(tài)”流向鄉(xiāng)村學校的現(xiàn)象。最后，教育部門應繼續(xù)對山區(qū)補貼政策的實施現(xiàn)狀進行研究，根據(jù)政策實施的相關數(shù)據(jù)分析與效果反饋，因地制宜調(diào)整和完善山區(qū)補貼政策。提高山區(qū)補貼額度是加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的關鍵環(huán)節(jié)。

（二）完善交流輪崗制度

各級政府要高度重視當前縣城學校教師到鄉(xiāng)村學校支教與鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師流向縣城學校所存在的現(xiàn)實反差，要摸清鄉(xiāng)村學校教師的處境和實際需求，調(diào)整與制定有益于鄉(xiāng)村學校教師發(fā)展的交流輪崗制度。首先，政府部門應加大對鄉(xiāng)村學校的資源投入，增設更多吸引優(yōu)秀教師留在鄉(xiāng)村學校的制度保障。例如，年輕教師認為只有城區(qū)學校才能實現(xiàn)個人發(fā)展，那么就要大力改善鄉(xiāng)村學校教師發(fā)展的基礎條件；有部分年輕教師去城區(qū)學校是為了給孩子提供更好的教育環(huán)境，那么政府就要加大投入保障鄉(xiāng)村學校學生的學習條件，促進優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。其次，應明確職稱評定與聘用的導向，盡量避免部分城區(qū)年輕教師為了職稱的目的不得已去鄉(xiāng)村學校支教1-2年的現(xiàn)象。最后，政府部門應落實其他相應的政策激勵措施，建立吸引縣城優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村學校任教的機制，鼓勵優(yōu)秀教師主動到鄉(xiāng)村學校進行支教，大力夯實鄉(xiāng)村教師隊伍［13］。完善交流輪崗政策是補充和優(yōu)化鄉(xiāng)村教師隊伍的關鍵因素。

（三）創(chuàng)新編制配置方式

編制配置方式需要進一步改革創(chuàng)新。鄉(xiāng)村學校能否科學合理地實現(xiàn)學科結構性均衡，是判斷編制配置方式日后能否實施的首要標準。第一，要因地制宜確定編制配置方式，人社部門、編辦、財政及教育行政部門等及時調(diào)整鄉(xiāng)村學校編制配置方式是解決鄉(xiāng)村學校學科結構性失衡的關鍵。第二，政府要加大財力落實統(tǒng)一的義務教育學校教職工編制標準，尤其要注意向鄉(xiāng)村地區(qū)的小規(guī)模學校傾斜相應崗位的編制比例。如參照法國政府對“優(yōu)先教育區(qū)”的師資配置給予特別支持的做法，要求為其配置高質(zhì)量的、合適的教師隊伍，增加“優(yōu)先教育區(qū)”的教師數(shù)量配置，以便加強對處境不利和學習困難的兒童進行個別輔導，同時提高“優(yōu)先教育區(qū)”任教教師的工資待遇［14］。這一做法有助于解決我國鄉(xiāng)村小規(guī)模學校學科結構性失衡的問題。創(chuàng)新編制配置方式是加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的重要保障。