黨建引領(lǐng)小區(qū)業(yè)主自治的實踐與經(jīng)驗

李文君

（福州大學(xué)）

一、黨建引領(lǐng)小區(qū)業(yè)主自治的背景

2017年6月12日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》發(fā)布。在該意見中，明確了城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。這一規(guī)定為實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅實依據(jù)。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。該決定明確指出，健全充滿活力的基層群眾自治制度。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化。關(guān)于我國政策制定和執(zhí)行過程，中央政府只提出宏觀層面的戰(zhàn)略方針，把具體的細化責(zé)任和權(quán)力交由省市等中間政府執(zhí)行，而把貫徹實施的靈活性交給了基層。在市場經(jīng)濟時代，基于財產(chǎn)所有權(quán)的業(yè)主自治是市場經(jīng)濟發(fā)展下的必然結(jié)果。

二、黨建引領(lǐng)小區(qū)業(yè)主自治的實踐

（一）問題與現(xiàn)狀

西湖社區(qū)位于福州西湖畔，轄區(qū)面積0.616平方公里，戶籍?dāng)?shù)約為14418人。該社區(qū)內(nèi)有聯(lián)合黨建聯(lián)盟單位36家，在全市首創(chuàng)設(shè)立國山黨建工作室，先后獲得省級文明單位等稱號。MF小區(qū)便是西湖社區(qū)下轄31個小區(qū)之一，位于湖濱路78號，由福州閩發(fā)房地產(chǎn)公司開發(fā)。建成于2000年，共有三棟高層大樓，總面積75323平方米，住有453戶業(yè)主，1800多人，業(yè)主身份多樣，層次較高，屬于高檔小區(qū)。小區(qū)建成后，由建設(shè)單位下屬的大地物業(yè)公司入駐管理，實行委托代理制的物業(yè)管理模式。小區(qū)內(nèi)有25間店面和25家商業(yè)公司，店面皆轉(zhuǎn)賣給業(yè)主，物業(yè)定期收取物業(yè)管理費用。小區(qū)在物業(yè)公司的管理下，出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重問題并被頻繁報道于報端，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1.業(yè)主委員會職能發(fā)揮缺失

閩發(fā)小區(qū)的業(yè)委會成立較晚，其成立原因是想以業(yè)委會的名義彈劾前物業(yè)公司并實行業(yè)主自治。在前物業(yè)公司進行管理期間，小區(qū)中業(yè)委會沒有成立，職能缺失，造成物業(yè)處于無人監(jiān)督的狀態(tài)，導(dǎo)致物業(yè)公司在小區(qū)中的權(quán)力過大。在業(yè)委會成立后，也沒有以合法渠道維護小區(qū)業(yè)主的權(quán)益。

2.物業(yè)公司長期管理缺位

該小區(qū)的停車場被外人長期非法侵占，侵吞了小區(qū)一百多萬元的停車收入，而且物業(yè)將小區(qū)內(nèi)外3處公共用地改成停車場有償外租，業(yè)主只能將車停在綠化帶上。由于外來車輛大量涌入，閩發(fā)小區(qū)治安陷入極其混亂的狀態(tài)。小區(qū)雖然有物業(yè)在進行管理，但長期管理缺位，小區(qū)大門和單元門任由人隨意進出，偷盜事件頻頻發(fā)生；衛(wèi)生保潔不及時，垃圾成堆，臭氣熏天，物業(yè)維修拖拖拉拉，電梯頻繁出現(xiàn)集體罷工現(xiàn)象；小區(qū)的水費及公攤水、電費從不公示，收多少錢由物業(yè)說了算；小區(qū)內(nèi)及戶外廣告費收入未按規(guī)定用于小區(qū)建設(shè)，業(yè)主們苦不堪言、怨聲載道，不斷向各種媒體投訴，也使得該小區(qū)各方面的負面信息頻頻被新聞媒體曝光，對業(yè)主以及整個小區(qū)的形象造成了嚴(yán)重的負面影響。

3.業(yè)委會與物業(yè)之間矛盾頻發(fā)

該小區(qū)自建成后，便由物業(yè)公司進行管理，業(yè)委會也隨之成立，但在關(guān)于該物業(yè)公司是否繼續(xù)留任的問題上二者產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突分歧：在《物權(quán)法》未被廢止之前，該法律賦予業(yè)主們可以決定物業(yè)公司的去留，業(yè)委會自成立后，多次要求物業(yè)進行整改。同時，業(yè)委會以該物業(yè)公司沒有和業(yè)委會簽訂合同為由，要求物業(yè)公司在規(guī)定日期之前辦理移交手續(xù)，撤離小區(qū)，而物業(yè)公司則認(rèn)為存在少數(shù)業(yè)委會成員操縱業(yè)委會，在業(yè)主沒有投票通過的情況下將他們解聘。最終雙方僵持不下，業(yè)委會自行聘請了管理人員，在工作交接之際，物業(yè)公司指使打手對業(yè)委會聘請的物業(yè)人員進行毆打，對自治管理辦公室進行了破壞，嚴(yán)重威脅業(yè)主的人身安全和小區(qū)的治安狀況。

4.小區(qū)無人出頭改變現(xiàn)狀

由于業(yè)委會、物業(yè)公司長期管理的缺位，導(dǎo)致小區(qū)的物業(yè)環(huán)境極度糟糕，業(yè)主的人身安全也受到嚴(yán)重的威脅。小區(qū)成立業(yè)委會實行物業(yè)自治，自聘的物業(yè)人員被前物業(yè)公司毆打，管委會自治辦公室遭到搶砸。業(yè)委會主任提到，他曾經(jīng)不斷接到各種各樣的威脅和恐嚇電話，小區(qū)無人再敢出頭來改變現(xiàn)狀。

（二）具體做法

1.社工尋找黨員帶頭人，成立小區(qū)黨員骨干小組

西湖社區(qū)的黨支部書記，也有另一個重要的身份，即中級社會工作師。在小區(qū)陷入混亂之際，她用敏銳的社工思維來挖掘小區(qū)行動的帶頭人。韋伯的三位一體分層理論認(rèn)為，聲譽地位是影響社會分層的因素之一。聲譽地位是由社會評價體系確定的，社會的評價從肯定到否定構(gòu)成了高低有序的階梯，聲譽地位即指人們在這一階梯中所處的位置。由此可見，具有較高聲譽地位的人，同樣也能得到社會較高的評價，也可以得到所在小區(qū)居民的信任。他們的出頭對于小區(qū)實行自治具有很大的優(yōu)勢：第一，他們具有權(quán)威性，能輕易取得居民的信任，有良好的群眾基礎(chǔ)，為達成集體行動中信任機制的建立打下基礎(chǔ)；第二，聲譽地位受出身門第、儀表風(fēng)度、知識教養(yǎng)等因素的影響，因此身份地位較高的人，一般具有較高的知識素養(yǎng)，能夠在集體行動的過程中提供較為科學(xué)化和專業(yè)化的知識、方法和技能；第三，聲譽地位較高的人處于社會上層，其具有較多的社會資本可以進行交換，可以為行動過程鏈結(jié)相關(guān)資源；第四，聲譽地位較高的人參與社區(qū)事務(wù)，能為其他人樹立榜樣，起到模范作用，帶動居民共同參與集體行動。除此之外，社會責(zé)任感是必不可少的，有了公心，可以將個人優(yōu)勢發(fā)揮成為公共優(yōu)勢，從而成為集體行動中的優(yōu)勢。因此，社工找到了社區(qū)中具有較高社會地位的兩位黨員骨干，并賦予他們一定的權(quán)能來帶頭進行小區(qū)自治。

2.社區(qū)居委會引導(dǎo)成立業(yè)主委員會，為業(yè)主維權(quán)

在社會工作者找到小區(qū)黨員骨干之后，他們便開始了浩浩蕩蕩的維權(quán)行動。小區(qū)維護無資金，小區(qū)安全無保障，都是由于停車場被侵占導(dǎo)致的。兩位黨員在采取溝通協(xié)商等方法失敗后，轉(zhuǎn)向使用法律手段來維權(quán)。社區(qū)居委會意識到，沒有獨立的法人資格，他們無法合法維權(quán)。居委會組織舉行了業(yè)委會選舉大會。業(yè)委會選舉由業(yè)主自愿報名，453戶業(yè)主投票，由社區(qū)居委會組織進行，并在選舉現(xiàn)場進行監(jiān)督。報名業(yè)委會一共有11名業(yè)主，其中4名為前管委會成員。最終，兩位帶頭共產(chǎn)黨員以高票當(dāng)選，擔(dān)任了業(yè)委會主任以及副主任一職。在業(yè)委會7位成員中，有4位是黨員。閩發(fā)小區(qū)業(yè)主委員會成立后，在居委會和街道的協(xié)助下，到房管局進行了注冊登記。有了獨立的法人資格，社區(qū)居委會同業(yè)委會成員，向福州市法院對“黑幫”物業(yè)提起了訴訟，最終勝訴拿回了停車場的合法經(jīng)營權(quán)。有了停車場的收入，為小區(qū)物業(yè)建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金來源。

3.業(yè)委會組建物業(yè)管理會，實行物業(yè)自治

業(yè)委會成立后，他們決定首創(chuàng)在福州嘗試實行物業(yè)自治的道路。隨即，業(yè)委會自行聘請物業(yè)人員32人，其中物業(yè)主任1人（薪資7000元左右，是專業(yè)物業(yè)經(jīng)理），保安人員19人（底薪為3100元，另有工齡、獎金和超產(chǎn)獎，大多為退役軍人），樓管2人，其余的為工程部人員和內(nèi)勤人員物業(yè)，管理會組建完成，隸屬于業(yè)主委員會，下設(shè)保安部、工程部、行政部、財務(wù)部等部門。物業(yè)人員都是長期全職工作，與業(yè)委會簽訂勞動合同，無五險一金，都購買有人身意外保險。

4.黨支部與業(yè)委會交叉任職，重構(gòu)小區(qū)權(quán)力

在組建業(yè)委會和成立物業(yè)管理處后，小區(qū)成立了黨支部，一共18位成員，業(yè)委會副主任同時擔(dān)任支部書記，其上級黨組織為西湖社區(qū)黨委。小區(qū)黨支部成員簽訂了閩發(fā)小區(qū)紅色業(yè)委會承諾書，建立了“黨員議事制度”“小區(qū)黨員志愿者服務(wù)制度”“兩評、兩議、兩公開制度”，推進紅色業(yè)委會工作開展，發(fā)展黨員的先鋒模范作用。MF小區(qū)黨組織與社區(qū)黨組織長期保持著緊密的聯(lián)系，形式為定期開展黨課教育活動、定期向社區(qū)黨組織匯報工作、定期舉行宣傳黨中央政策決策相關(guān)會議，具體表現(xiàn)為小區(qū)黨組織宣傳貫徹黨的理論路線方針政策，把社區(qū)黨組織的決定決議和工作部署落實到物業(yè)管理領(lǐng)域；社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)小區(qū)黨支部，支持和保證業(yè)務(wù)會依法行使職權(quán)，積極推動業(yè)委會黨員和小區(qū)業(yè)主參與社區(qū)治理。

5.建立健全規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)主自治

建立完整的組織結(jié)構(gòu)后，業(yè)委會也開始制定小區(qū)自治的規(guī)章制度，使得業(yè)委會和物業(yè)的管理運行有制度的保障。該小區(qū)物業(yè)采取的是“自治模式”，提出“以制度管人管事”的理念。在該理念下，業(yè)委會和物業(yè)管理委員會陸續(xù)制定出臺了“停車場對內(nèi)（業(yè)主）與對外（外來車輛）收費標(biāo)準(zhǔn)”“物業(yè)管理制度”“電梯故障應(yīng)急管理辦法”“物業(yè)人員年終獎金考核辦法”“保安月度獎金和超產(chǎn)獎考核辦法”等一系列規(guī)章制度；同時，該小區(qū)還推行重大決策公開透明制度，停車場回收以后，每年停車費的收入在百萬元以上。該費用由業(yè)委會進行管理。為了保證信息公開、透明，取信于業(yè)主，業(yè)委會每個月都會公布小區(qū)的收入與支出的明細，每年對財務(wù)進行審計公示。小區(qū)每一個建設(shè)項目都在進行公示、征求業(yè)主意見后公開招標(biāo)。

三、閩發(fā)小區(qū)業(yè)主自治存在的問題

（一）小區(qū)業(yè)主參與度不高

小區(qū)在實行業(yè)主自主管理的過程中，在業(yè)主參與度方面，仍然存在積極性不高、參與度不足的問題。前期，黨員骨干在小區(qū)內(nèi)籌集資款修繕電梯，過程十分艱難，主要原因是未取得居民的信任，一些居民拒絕繳納錢款；中期，在進行居委會的選舉過程中，有居民受到“黑幫”利益的誘惑，企圖在選票當(dāng)天破壞選舉，阻礙居委會的成立；后期，小區(qū)成立業(yè)委會實行自治后，仍有業(yè)主占用小區(qū)公共資源，在小區(qū)內(nèi)高空拋物。且小區(qū)實行自治的全過程，主要是由黨員骨干成員進行帶領(lǐng)，而業(yè)主的參與度相對較低。

（二）物業(yè)權(quán)責(zé)不清晰

該小區(qū)實行自治后，小區(qū)存在著權(quán)責(zé)不清晰的現(xiàn)象。業(yè)主遇到問題后，分不清楚應(yīng)該去找物業(yè)還是居委會，長此以往，容易讓小區(qū)物業(yè)和居委會背上“不負責(zé)任”的鍋，易激發(fā)三者之間的矛盾，從而導(dǎo)致信任危機，影響小區(qū)的自治進程。

四、閩發(fā)小區(qū)業(yè)主自治的啟示

（一）黨建引領(lǐng)業(yè)主自治

許多小區(qū)曾嘗試過物業(yè)自主管理制度，但是都卡在了組建業(yè)主委員會這一關(guān)，其主要原因就是并未找到社區(qū)公共事務(wù)的帶頭人。因此，這需要街道辦事處以及社區(qū)居委會發(fā)揮作用，尋找社區(qū)有權(quán)威的、有能力的、有知識、有時間的、有奉獻精神的人，充分挖掘利用社區(qū)帶頭人的作用，充分發(fā)揮社區(qū)黨員的先鋒模范作用，讓他們來帶動居民參與社區(qū)事務(wù)，激發(fā)社區(qū)自治的活力，借助黨建主題教育來弘揚社會主流文化價值觀，利用主流文化的價值內(nèi)核來更新鞏固社區(qū)現(xiàn)有的制度。

（二）黨建引領(lǐng)多元主體參與社區(qū)共建

黨建引領(lǐng)小區(qū)業(yè)主自治，需要多元主體共同參與其中，因此優(yōu)化和理順各個主體之間的關(guān)系，使每個主體有清晰的定位，才能多方鏈接各種資源，提高自治效能。

1.堅持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位

要引領(lǐng)小區(qū)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，為業(yè)主樹立日常行為規(guī)范和參與社區(qū)治理的榜樣，帶動居民群眾共同參與社區(qū)事務(wù)要堅持基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保黨和國家路線方針政策和決策部署落實到基層；只有堅持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，才能在處理社會矛盾的時候，可以維持正確的基本政治立場；三是中國共產(chǎn)黨自身的性質(zhì)，是中國工人階級的先鋒隊,為人民服務(wù)，在利益方面，中共黨員具有公信力，具有一定的權(quán)威性；四是當(dāng)前居民對于社區(qū)公共事務(wù)活動參與程度較低，依靠黨建工作可以在一定程度上吸納社會力量參與，激發(fā)小區(qū)自治的活力。黨組織通過協(xié)調(diào)行政資源，開發(fā)社會資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，從而調(diào)動社會和社區(qū)力量共同參與治理，為社區(qū)治理提供支持和保障。

2.堅持社區(qū)居委會的引導(dǎo)監(jiān)督地位

社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是城市居民實現(xiàn)民主權(quán)利的重要形式，同時也是連接基層政府和居民的橋梁，因此社區(qū)治理中要扮演好引導(dǎo)和組織居民參與社區(qū)治理、居民糾紛調(diào)解、居民需求調(diào)查、居民利益的代表者以及所有治理主體開展活動的監(jiān)督者。

3.堅持業(yè)委會自治的主體地位

業(yè)主委員會是城市小區(qū)自治的組織，是小區(qū)自治的主體。因此業(yè)委會不僅要將小區(qū)治理中的權(quán)責(zé)進行劃分，做好分內(nèi)工作，對自身行為進行規(guī)范，同時也要對小區(qū)內(nèi)其他自治主體進行相關(guān)的權(quán)責(zé)劃分，政府也應(yīng)該為其提供一定的資金、技術(shù)、場地支持，為業(yè)委會進行自治搭建平臺載體。

4.堅持業(yè)主參與的中心地位

堅持業(yè)主參與的中心地位，既包括參與主體的中心地位，即一切以業(yè)主的實際需求為出發(fā)點，以業(yè)主的實際利益為出發(fā)點，設(shè)立相應(yīng)的激勵機制，激發(fā)社區(qū)參與活力。同時也要制定居民公約來調(diào)節(jié)和規(guī)范業(yè)主的日常行為，也可以為黨組織、居委會和業(yè)委會進行治理提供依據(jù)；包括需要賦予業(yè)主一定的權(quán)能，激發(fā)小區(qū)自治內(nèi)生活力，業(yè)主參與社區(qū)治理不足，那么社區(qū)治理成效將無從保障。通過各種方式培養(yǎng)業(yè)主參與的主體意識。

（三）黨建引領(lǐng)小區(qū)活動多樣化

業(yè)委會黨組織可以探索多種形式的、針對不同受眾群體的黨建活動，例如品讀紅色經(jīng)典、外出參觀學(xué)習(xí)、唱響紅色歌曲、宣講黨的知識和解讀家風(fēng)家訓(xùn)等等。通過舉辦黨建活動，擴大黨組織在居民中的影響力，也增強了業(yè)委會的知曉度和公信力。針對不同群體的黨建活動，吸引居民參與，更多居民感受到了業(yè)委會為居民服務(wù)的精神，更多居民在黨組織的帶動下產(chǎn)生了“共同體”意識。業(yè)委會黨員以身作則，在居民中培養(yǎng)信任和合作互利的關(guān)系，豐富了業(yè)主自治社會資本的存量。同時也可以通過讓社區(qū)帶頭的骨干黨員推廣業(yè)委會的成功經(jīng)驗，從而促進其他地區(qū)的探索，使社區(qū)自治形成規(guī)模效應(yīng)。

（四）黨建保證共建共治結(jié)果居民共享

1.堅持以人民為中心

要始終把人民的利益放在首位，堅持以人民為中心，推進社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理。在社區(qū)治理中，黨建引領(lǐng)能確保始終以人民為中心的發(fā)展理念，讓治理成果惠及每個人。把社區(qū)事務(wù)重大決定權(quán)交給居民，凡涉及社區(qū)公共利益的重大決策事項，要由社區(qū)黨組織和自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決。

2.堅持提高服務(wù)質(zhì)量

黨建引領(lǐng)業(yè)主自治需要提高服務(wù)效率，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)整合各類資源，建立一個強大的資源適配庫，實行資源利用最大化。要建立健全意見反饋機制，搭建平臺吸納業(yè)主參與社區(qū)治理，在社區(qū)形成需求導(dǎo)向型的服務(wù)機制；黨建引領(lǐng)業(yè)主自治需要提高服務(wù)質(zhì)量，小區(qū)黨員要定期采用線上線下的方式對業(yè)主的需求與問題進行收集采納，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的供給與業(yè)主的需求相平衡。