處罰類行政非訴案件的實(shí)踐檢視與優(yōu)化

● 陳 飛 程 潔/文

一、處罰類行政非訴案件基本情況及存在的主要問題——以Q市為例

從Q市市縣兩級(jí)145家具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)反饋的2017年至2019年間數(shù)據(jù)看，共有49家未作出過行政處罰，40家作出過行政處罰但當(dāng)事人均在法定履行期內(nèi)自覺履行完畢，56家存在行政處罰作出后當(dāng)事人未在法定履行期內(nèi)自覺履行的情況，上述未履行的案件共計(jì)743件（不含交警處罰案件［1］交警部門行政處罰案件量巨大，法院客觀上無力執(zhí)行，此類案件主要由交警部門自行催繳方式執(zhí)行。為保證其他行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)樣本分析的準(zhǔn)確性，故未將交警的處罰案件納入統(tǒng)計(jì)分析。），涉及罰款金額3590余萬元，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其中復(fù)議訴訟期滿后當(dāng)事人仍不履行的437件案件向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，涉及金額2370余萬元，目前實(shí)際執(zhí)行到位780萬元。

（一）行政機(jī)關(guān)怠于申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行

沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行是確保其行政處罰執(zhí)行到位的保障，一旦超過法定期限將無法得到國(guó)家強(qiáng)制力的保證。但自2012年《行政強(qiáng)制法》實(shí)施以來，仍有少數(shù)行政機(jī)關(guān)怠于向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。從Q市調(diào)研數(shù)據(jù)來看，743件逾期未履行的案件中共有45件未在規(guī)定期限內(nèi)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，使其喪失國(guó)家強(qiáng)制力保障。如B區(qū)人社局共作出8起行政處罰，當(dāng)事人均未在規(guī)定期限內(nèi)履行，其中7起該局以行政相對(duì)人下落不明催告書無法送達(dá)為由未向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，現(xiàn)已超出法定申請(qǐng)期限。依法按期申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，是行政強(qiáng)制法賦予行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)怠于申請(qǐng)將嚴(yán)重影響行政處罰的執(zhí)行，客觀上縱容了行政相對(duì)人的違法行為，同時(shí)其損害的社會(huì)公共利益也難以得到法律救濟(jì)。

（二）行政機(jī)關(guān)“加處罰款”條款適用不統(tǒng)一且實(shí)施率低

《行政處罰法》賦予行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人不按期履行行政處罰決定時(shí)進(jìn)行“加處罰款”的權(quán)利，意在督促當(dāng)事人積極履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的目的。但從調(diào)研數(shù)據(jù)以及與有關(guān)行政機(jī)關(guān)座談交流情況看，Q市行政機(jī)關(guān)“加處罰款”條款適用存在不統(tǒng)一且執(zhí)行率低。如，多數(shù)行政機(jī)關(guān)采用確定性表述在《行政處罰決定書》中載明“自收到本決定書之日起15日內(nèi)繳至……。逾期不繳納的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”。部分行政機(jī)關(guān)采用裁量性表述在行政處罰決定書載明“將”或者“可以”每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。而生態(tài)環(huán)境部門、應(yīng)急管理部門因加處罰款難以執(zhí)行、更新處罰文書模板等原因，從2019年始未在《行政處罰決定書》中載明“加處罰款”。同時(shí)，從“加處罰款”的實(shí)施情況看，全市僅有1起案件是由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)作出的加處罰款決定書，占比0.13%。有80起案件就“加處罰款”申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，占全部逾期案件的10.8%。當(dāng)事人超過規(guī)定期限（一般為15天）但在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前繳納罰款的，全部未收繳“加處罰款”?？梢?，《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》授予行政機(jī)關(guān)加處罰款的權(quán)利未得到有效行使，一定程度上助長(zhǎng)了當(dāng)事人“早繳晚繳一個(gè)樣”的心態(tài)，不利于誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)。

（三）人民法院對(duì)“加處罰款”是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行不一致

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《行政處罰決定書》中附加“加處罰款”條款，催告中亦有“加處罰款”的內(nèi)容，當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款本金及加處罰款，該市6個(gè)縣（市、區(qū)）法院對(duì)該類案件是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定不一致，實(shí)際執(zhí)行中做法不一。如J市法院對(duì)罰款本金及加處罰款一并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行；A區(qū)、B區(qū)法院認(rèn)為，《行政處罰決定書》中“加處罰款”條款系一種警示或提醒，不屬于“加處罰款”決定，故對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行“加處罰款”的請(qǐng)求不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。L縣法院認(rèn)為，上述“加處罰款”不屬于發(fā)生法律效力處罰決定的具體內(nèi)容，只是對(duì)被處罰人不履行發(fā)生法律效力的處罰決定的一種制裁措施，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行只能是執(zhí)行行政處罰有具體內(nèi)容的行政行為，故對(duì)“加處罰款”不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行；C縣、K縣法院在該類案件的裁定中，對(duì)“加處罰款”沒有明確闡述，僅裁定“準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定書”。執(zhí)行過程中，C縣法院執(zhí)行局在執(zhí)行通知書中部分案件載明執(zhí)行加處罰款，部分案件僅載明執(zhí)行罰款本金。K縣法院執(zhí)行過程中則不執(zhí)行“加處罰款”。法院對(duì)此類案件“類案不同裁”，一定程度上導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人“類案不同罰”，影響法律適用的統(tǒng)一性。

（四）強(qiáng)制執(zhí)行過程中行政機(jī)關(guān)減免罰款本金的法律依據(jù)不足

根據(jù)《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以允許當(dāng)事人延期或分期繳納罰款本金，但對(duì)罰款本金予以減免并無法律依據(jù)。從本次調(diào)研來看，在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的437起案件中，有21起案件行政機(jī)關(guān)減免了罰款本金，金額共計(jì)23萬余元，占原處罰本金的54.2%。如K縣森林公安對(duì)19起案件減免罰款本金，且多為減半收取，案卷中亦無相關(guān)減免事由證明材料。A區(qū)、B區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局因當(dāng)事人家庭條件困難、患病等原因，經(jīng)集體討論后減免罰款本金，法院予以執(zhí)行結(jié)案。實(shí)踐中，上述做法雖有一定現(xiàn)實(shí)合理性，但缺乏明確的法律依據(jù)，容易導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。

（五）強(qiáng)制執(zhí)行措施運(yùn)用不充分、到位率不高

本次調(diào)研中2017年-2019年申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的437件案件，申請(qǐng)執(zhí)行總額為2370余萬元，實(shí)際執(zhí)行到位780萬元，到位率為32.9%。除企業(yè)破產(chǎn)、當(dāng)事人確無履行能力等客觀執(zhí)行不能的原因，到位率不高也與強(qiáng)制執(zhí)行措施運(yùn)用不充分有關(guān)。如在B區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局與紀(jì)某行政非訴執(zhí)行一案，B區(qū)法院未待車輛查詢情況反饋即作出終結(jié)本次執(zhí)行程序裁定，行政機(jī)關(guān)亦未提出異議。A區(qū)法院對(duì)極個(gè)別案件被執(zhí)行人未納入失信被執(zhí)行人及限制消費(fèi)人員名單庫(kù)等。

二、處罰類行政非訴案件的實(shí)踐檢視

（一）“加處罰款”的裁量基準(zhǔn)、程序、形式存在空白

《行政處罰法》第51條、《行政強(qiáng)制法》第45條均規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行金錢給付義務(wù)的行政決定，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款，這就賦予了行政機(jī)關(guān)對(duì)“加處罰款”自由裁量的權(quán)力，但現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件均未對(duì)何種情形下應(yīng)當(dāng)加處、何種情形下可以不加處作出裁量規(guī)范，亦未對(duì)“加處罰款”是否需要單獨(dú)制作決定書、程序如何進(jìn)行、是否賦予當(dāng)事人復(fù)議訴訟權(quán)利、法律文書樣式等作出明確詳細(xì)的規(guī)定，據(jù)了解目前僅原國(guó)家安全監(jiān)管總局2016年出臺(tái)的《安全生產(chǎn)執(zhí)法程序規(guī)定》中略有涉及。［2］《安全生產(chǎn)執(zhí)法程序規(guī)定》第43條規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門適用加處罰款情形的，按照下列規(guī)定執(zhí)行：（1）在《行政處罰決定書》中，告知加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)；（2）當(dāng)事人在決定期限內(nèi)不履行義務(wù)，依照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定，制作并向當(dāng)事人送達(dá)繳納罰款《催告書》；（3）聽取當(dāng)事人陳述、申辯，并制作陳述申辯筆錄；（4）制作并送達(dá)《加處罰款決定書》。

（二）行政非訴案件執(zhí)行程序缺少單獨(dú)規(guī)范

根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，目前行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，執(zhí)行程序適用民事執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定。但不同于民事案件中當(dāng)事人權(quán)利可以自由處分，行政案件涉及國(guó)家公權(quán)力，關(guān)系到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，人民法院是否可以依照行政機(jī)關(guān)的放棄權(quán)利聲明準(zhǔn)許行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請(qǐng)，是否對(duì)行政機(jī)關(guān)減免罰款本金行為負(fù)有合法性審查義務(wù)等存在爭(zhēng)議。

（三）行政機(jī)關(guān)與人民法院在法律適用方面存在分歧

法律制度規(guī)范等頂層設(shè)計(jì)的缺乏，必然帶來實(shí)踐層面的困惑。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)與人民法院以及不同法院之間對(duì)“加處罰款”的理解與適用均有不同理解。如，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為在行政決定中一并明確了作出“加處罰款”的條件及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，就“加處罰款”部分而言，是一個(gè)附條件生效的具體行政行為。當(dāng)條件成就時(shí)，可以一并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)一并準(zhǔn)予并執(zhí)行。而一些法院認(rèn)為“加處罰款”是獨(dú)立于原行政處罰決定的另一行政行為，應(yīng)當(dāng)另行單獨(dú)作出，再申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一直接導(dǎo)致目前該市近90%的逾期案件實(shí)際未加處罰款。

（四）被執(zhí)行人缺乏履行能力其他原因

專題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，減免罰款的案件被執(zhí)行人多為社會(huì)底層百姓，缺少履行能力，雖無法律依據(jù)，但具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。如B區(qū)農(nóng)業(yè)局對(duì)杜某良的罰款本金從5萬減至5千，即考慮了其年事已高、生豬養(yǎng)殖虧損、患病、家庭貧困、違法行為社會(huì)危害不大等因素。對(duì)于這些案件，行政機(jī)關(guān)、人民法院基于結(jié)案等因素的考量，往往就進(jìn)行了減免。對(duì)于執(zhí)行到位率不高，除去客觀因素，個(gè)別公職人員責(zé)任心不強(qiáng)也是重要因素，如對(duì)于有財(cái)產(chǎn)而違法終結(jié)本次執(zhí)行的案件，無論是執(zhí)行員亦或者行政機(jī)關(guān)人員認(rèn)真負(fù)責(zé)都能夠有效避免。

三、處罰類行政非訴案件的優(yōu)化

（一）規(guī)范統(tǒng)一“加處罰款”執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)

就“加處罰款”的適用原則、實(shí)施程序、法律救濟(jì)、文書式樣等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，率先在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“類案同罰”“類案同裁”。一是應(yīng)明確加處罰款的適用原則。行政機(jī)關(guān)要綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及當(dāng)事人主觀過錯(cuò)等因素，按照“以加處為常態(tài)，不加處為例外”的原則自由裁量決定是否需要“加處罰款”，以確保立法目的不落空。二是完善“加處罰款”的實(shí)施程序。通過告知、催告、聽取意見、作出“加處罰款”決定、再次催告、強(qiáng)制執(zhí)行等正當(dāng)?shù)男姓绦蛟O(shè)置規(guī)范行政權(quán)，為當(dāng)事人提供一個(gè)必要的程序正義。三是厘清“加處罰款”的法律救濟(jì)。加處罰款是維護(hù)國(guó)家與社會(huì)秩序所必不可少的手段，但它的違法或不慎使用會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益帶來不利的后果。因此，如果當(dāng)事人對(duì)“加處罰款”不服，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人對(duì)“加處罰款”決定的復(fù)議、訴訟、執(zhí)行異議等權(quán)利，保障其法律救濟(jì)途徑。

（二）依法糾正違規(guī)減免罰款的行為

嚴(yán)格執(zhí)行作出的罰款決定，切實(shí)糾正違規(guī)減免罰款本金行為，有利于更好實(shí)現(xiàn)行政管理目的，確保公權(quán)力依法規(guī)范行使。一是要監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違規(guī)減免罰款本金。基于行政法律關(guān)系穩(wěn)定的考慮，行政機(jī)關(guān)在行政行為效力存續(xù)期間原則上不得再行作出變更、撤銷、廢止等行為。同時(shí)，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納，此外，并無任何罰款減免的法律規(guī)定。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的部分行政機(jī)關(guān)基于當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難等事由，減免罰款本金并要求人民法院執(zhí)行結(jié)案的做法，既突破了法律底線，破壞法律實(shí)施的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性，也容易產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，引來執(zhí)行不公的詬病，因此有必要加以糾正。檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)此類問題開展專項(xiàng)監(jiān)督提出檢察建議，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、源頭治理。二是監(jiān)督糾正人民法院違規(guī)執(zhí)行結(jié)案。行政案件執(zhí)行并不完全等同于民事案件執(zhí)行，行政罰款在某種程度上屬于尚未收入國(guó)庫(kù)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，是有國(guó)家利益和公共利益屬性，在行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)要求就違規(guī)減免罰款執(zhí)行結(jié)案的情況下，人民法院不應(yīng)簡(jiǎn)單套用民事執(zhí)行程序執(zhí)行結(jié)案，而應(yīng)加以審查，區(qū)別對(duì)待。因此，對(duì)于調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行過程中違規(guī)減免罰款的執(zhí)結(jié)案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第109條的規(guī)定向同級(jí)人民法院提出檢察建議。

（三）全面提升依法行政能力水平

一是加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。各行政機(jī)關(guān)及工作人員要牢固樹立法治思維，通過加強(qiáng)崗位培訓(xùn)、以案釋法等方式，全面提高依法行政意識(shí)、執(zhí)法業(yè)務(wù)能力和實(shí)務(wù)操作水平。二是深化執(zhí)法司法規(guī)范化建設(shè)。全面落實(shí)行政執(zhí)法事項(xiàng)告知、執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法決定法制審核等流程，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的條件和程序。加大行政處罰中查封、扣押涉案財(cái)物的力度，規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行中財(cái)產(chǎn)查控、信用懲戒等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，健全完善行政非訴案件終結(jié)本次執(zhí)行前信息告知制度，提升案件執(zhí)行到位率。三是要強(qiáng)化責(zé)任追究。完善法治建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系，加大對(duì)行政非訴案件不予執(zhí)行情況在法治建設(shè)考核中的比重，對(duì)因行政不作為、亂作為導(dǎo)致行政非訴案件被裁定不予執(zhí)行或違規(guī)減免罰款、放棄行使權(quán)利等導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失無法追回的，依法啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。

（四）持續(xù)深化內(nèi)外部執(zhí)法司法監(jiān)督