后疫情時代公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的實踐反思*

● 唐守東 劉一曉*/文

隨著新冠肺炎疫情防控能力的提升和防控機制的完善，大范圍的疫情傳播蔓延趨勢得以遏制，疫情防控工作取得重要進展，人們的生活不再是以疫情防控為中心，這標志著人類社會進入了后疫情時代。后疫情時代的第一個主題便是全球公共衛(wèi)生安全體系的變革。后疫情時代的公共衛(wèi)生安全將進一步促進人的個體權(quán)利與社會公共利益的融合，檢察機關(guān)參與公共衛(wèi)生安全社會治理重要性凸顯。本文通過聚焦社會熱點問題，分析后疫情時代公共衛(wèi)生安全的特征，公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的問題以及完善路徑，以期對公共衛(wèi)生安全公益訴訟理論研究與檢察實踐有所裨益。

一、“后疫情時代”公共衛(wèi)生安全的主要特征

（一）呈現(xiàn)緊急公共衛(wèi)生安全與常規(guī)公共衛(wèi)生安全并存的局面

后疫情時代疫情并未消失，這時的公共衛(wèi)生安全涉及到緊急狀態(tài)的處理，適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急權(quán)力運作和法治實踐狀態(tài)，但同時也存在著常規(guī)的公眾健康和環(huán)境安全等方面的需求。與之相伴的是公共衛(wèi)生安全的不確定性增加。這里的不確定性主要指的是產(chǎn)生源頭的不確定性，隨著防控能力和水平的提升，過程和后果相對較為可控。例如最近爆發(fā)的新冠新變異株奧密克戎。奧密克戎變種被發(fā)現(xiàn)是近期的突發(fā)性事件，毫無疑問是病毒進化的產(chǎn)物，但是具體來源仍未有一個科學的答案。

（二）后疫情時代的公共衛(wèi)生安全面臨著一定的風險與挑戰(zhàn)

一是人們關(guān)于公共衛(wèi)生安全的理念發(fā)生了深刻變化。與以往相比，人們更關(guān)注公共衛(wèi)生安全問題、自身的身體健康和生命安全，關(guān)注群體的健康環(huán)境。但在這種理念變化的同時，對公共衛(wèi)生安全的體制機制提出了更高的要求，畢竟隨著人們理念的提升，有關(guān)公共衛(wèi)生安全的體制機制并不能與之相匹配。二是在疫情防控后期，結(jié)合聯(lián)防聯(lián)控機制的要求，衛(wèi)生、醫(yī)療、公安、司法等各部門的聯(lián)系更為密切，這就要求各部門之間需要通力合作，密切配合，這也對部門之間的協(xié)作提出了新的更高的要求。三是公共衛(wèi)生安全的不確性仍然存在。后疫情時代并非疫情真的消失不在，而是有可能會小范圍爆發(fā)，但是何時何地爆發(fā)人類社會并沒有一個清晰的預估，但尚未排除存在健康風險的合理懷疑。［1］參見馬懷德主編：《非常規(guī)突發(fā)事件應急管理的法律問題研究》，中國政法大學出版社2015年版，第169頁。因此，需要在不確定性中尋找確定性的公共衛(wèi)生安全治理［2］參見辛玉玲：《不確定性常態(tài)化趨勢下的確定性社會治理——基于共同體理念與合力論視角的疫情防控思考》，《學術(shù)交流》2020年第10期。，以提高人類社會生存的安全感和幸福感。

（三）后疫情時代公共衛(wèi)生安全將構(gòu)建新的發(fā)展格局

一是公共衛(wèi)生安全由管理控制到風險規(guī)制轉(zhuǎn)變。疫情爆發(fā)之初，針對公共衛(wèi)生事件以“管理控制”的事后救濟措施為基本路徑，這一模式難以有效應對和預防不確定的公共衛(wèi)生安全風險，一定程度上造成公共健康損害，對經(jīng)濟社會發(fā)展造成了影響。正如有的論者所認為的，損害控制模式這種事后治理方法存在短板，公共衛(wèi)生安全的風險預防顯得尤為重要。［3］參見李凌云：《從損害控制到風險預防：野生動物保護公益訴訟的優(yōu)化進路》，《中國環(huán)境管理》2020年第5期。風險規(guī)制則是在事物發(fā)展之前就采取措施預防和規(guī)制相應風險，盡可能減少公共衛(wèi)生安全的影響，提高公共衛(wèi)生安全管理效率。隨著疫情防控水平和防控能力的提升，風險規(guī)制的重要性凸顯。二是后疫情時代的公共衛(wèi)生安全將進一步促進人的個體權(quán)利與社會公共利益的融合。后疫情時代的個人健康越來越引起人們重視，而健康權(quán)也逐漸由個體性權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?quán)利。［4］參見陳云良：《促進公共衛(wèi)生法律體系向公共衛(wèi)生法治體系轉(zhuǎn)化》，《法學》2021年第9期。疫情爆發(fā)之前，人的個體權(quán)利得到了極大地發(fā)展，但是疫情防控中個體權(quán)利受到了相應限制。正如有的論者所認為的，疫情防控中的個人信息權(quán)利不只是個體權(quán)利，其具有多重價值和利益。涉及到個人、國家、社會公眾等多方面利益，個體利益與社會公共利益深度融合。［5］參見唐彬彬：《疫情防控中個人信息保護的邊界——一種利益相關(guān)者理論的視角》，《中國政法大學學報》2020年第4期。三是后疫情時代檢察機關(guān)參與公共衛(wèi)生安全社會治理重要性凸顯。檢察機關(guān)是我國憲法確定的法律監(jiān)督機關(guān)，但同時也是社會公共利益的守護者，是參與社會治理的重要力量。檢察機關(guān)在疫情防控中通過公益訴訟制度凸顯了參與社會治理的價值作用，但后疫情時代在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢下，將發(fā)揮更大的作用。例如在疫情防控中，檢察機關(guān)提起公益訴訟主要集中在公共衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域，包括督促處置廢棄防疫口罩行政公益訴訟系列案和督促整治假冒偽劣口罩行政公益訴訟案等。但是后疫情時代就拓展到食品安全，野生動物保護，生物安全等多個方面。從參與社會治理的情況上，后疫情時代的公益訴訟更加注重于“刑事司法+公益訴訟+行政執(zhí)法”聯(lián)動配合的協(xié)作機制，通過以點帶面的方式實現(xiàn)社會治理水平的提升，形成保障人民群眾安全的保護合力。

二、后疫情時代公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀和問題

后疫情時代公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的實踐探索主要聚焦在案件范圍和案件類型兩個方面。從案件范圍來看，后疫情時代的公共衛(wèi)生案件檢察公益訴訟以保障公共衛(wèi)生安全為主線，從公共衛(wèi)生應急管理、生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全和生物安全等方面，全方位助力公共衛(wèi)生安全治理體系的完善，發(fā)揮公益訴訟檢察工作的司法保障作用。從案件類型上看，公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟呈現(xiàn)出與后疫情時代特征有效結(jié)合的特點，做到了與時俱進。一方面在案件領(lǐng)域上有所拓寬，不再拘泥于傳統(tǒng)的辦案領(lǐng)域，實踐了“等”外探索，如對口腔診所行醫(yī)證、廢棄物提起的公益訴訟，還比如預防性公益訴訟，直接將公益訴訟的階段拓展到損害發(fā)生之前；另一方面對于傳統(tǒng)辦案領(lǐng)域的挖掘結(jié)合了經(jīng)濟社會出現(xiàn)的新形態(tài)，如“直播帶貨”中的食品安全問題，開始立足于后疫情時代公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域自身的特色和需求。隨著社會發(fā)展，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的公益訴訟在廣度和深度上將會繼續(xù)擴展。當然，后疫情時代的公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟在案件范圍和類型上不斷拓展完善的同時，亦存在相應的問題。

（一）法律規(guī)范不健全

此次新冠肺炎疫情作為突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件，徹底暴露出了我國公共衛(wèi)生安全法治保障的不足。正如有的論者所認為的，我國公共衛(wèi)生立法呈現(xiàn)出“被動回應型”的特征，缺乏完備性和自洽性。［6］參見李廣德：《我國公共衛(wèi)生法治的理論坐標與制度構(gòu)建》，《中國法學》2020年第5期。因此，亟須加強公共衛(wèi)生安全法治體系建設(shè)，完善相關(guān)機制措施，實現(xiàn)公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而理性科學和依法有序地應對重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件，避免因制度缺陷導致?lián)p失擴大。目前，涉及公共衛(wèi)生安全相關(guān)的立法散見于傳染病防治法、食品安全法、職業(yè)病防治法、動物防疫法、突發(fā)事件應對法、國境衛(wèi)生檢疫法等單行法以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》《進出境動植物檢疫實施條例》《傳染病防治法實施辦法》等法規(guī)及規(guī)章。在結(jié)構(gòu)上公共衛(wèi)生安全法律體系包括應急公共衛(wèi)生安全和常規(guī)公共衛(wèi)生安全兩個方面。但是整體的公共衛(wèi)生安全法律體系呈現(xiàn)出領(lǐng)域之間、地區(qū)之間的分散性和差異性，缺乏一個縱向的、具有指引性、方向性的總括性法律，遠未形成一個高效、完整、銜接的公共衛(wèi)生安全法治體系。［7］參見任穎：《中國公共衛(wèi)生統(tǒng)合式立法的法理與策略》，《法學評論》2021年第3期。一旦面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件，現(xiàn)有的法律法規(guī)在適用的過程中明顯捉襟見肘。

（二）案件范圍類型不均衡

通過前述實踐探索可以發(fā)現(xiàn)，雖然后疫情時代的公共衛(wèi)生安全公益訴訟與疫情爆發(fā)之初相比在案件范圍上得到了拓展，但是整體上案件范圍類型不均衡，范圍上主要集中在食品藥品安全公益訴訟和野生動物保護公益訴訟；類型上民事公益訴訟包括刑事附帶民事公益訴訟所占比重較大，行政公益訴訟所占比重較小。這反映了后疫情時代公共衛(wèi)生安全公益訴訟仍存在較大發(fā)展空間。其實公益訴訟制度建立之初，是為了充分發(fā)揮行政公益訴訟的作用，激發(fā)公共衛(wèi)生安全行政監(jiān)管部門充分履行職權(quán)。但目前來看，公共衛(wèi)生安全行政公益訴訟并未發(fā)揮其應有的作用。

（三）配套機制不完善

公益訴訟并非只是一項單純的訴訟制度，要使該制度發(fā)揮價值和作用，必須有相應的配套機制保障。首先，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域檢察公益訴訟的線索發(fā)現(xiàn)機制不完善。根據(jù)2017年修改的民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，公益訴訟案件的現(xiàn)有線索來源限定于檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的公共利益案件。“檢察機關(guān)履行職責”的表述，就明確排除了其他主體自行收集線索的可能性。其次，調(diào)查核實權(quán)的配套機制缺乏。雖然2021年7月1日起施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定了人民檢察院在辦理公益訴訟案件時有調(diào)查核實權(quán)，但如何保障調(diào)查核實權(quán)的效力卻付之闕如。再次，公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的科技應用效果還需提升。大數(shù)據(jù)人工智能等新技術(shù)手段在公共衛(wèi)生安全公益訴訟中還有很大的應用潛力。最后，實現(xiàn)檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展的人才培養(yǎng)機制還要完善。目前檢察機關(guān)從事公益訴訟的人員結(jié)構(gòu)尚顯單一，隊伍的專業(yè)化還存在一定的不足。

三、后疫情時代公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的完善路徑

后疫情時代為檢察機關(guān)辦理公共衛(wèi)生安全公益訴訟案件提出了新的機遇和挑戰(zhàn)。從公益訴訟制度的設(shè)計目的出發(fā)，質(zhì)量優(yōu)先是公益訴訟助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。為實現(xiàn)后疫情時代的公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的高質(zhì)量發(fā)展，需要從立法完善、類型構(gòu)建和配套機制建設(shè)三個方面著力。

（一）立法完善：構(gòu)建有效支撐公共衛(wèi)生安全公益訴訟運行的法律規(guī)范

2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上專門對公共衛(wèi)生法治建設(shè)提出要求“要強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”。［8］習近平：《完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日。后疫情時代公共衛(wèi)生安全公益訴訟的發(fā)展完善應該被視為立法論上的公益訴訟制度發(fā)展和完善的重大命題。實踐證明，出臺一部專門的完整的具有中國特色的《中華人民共和國公益訴訟法》，這將是中國訴訟法對世界訴訟法的巨大創(chuàng)新貢獻之一［9］參見顏運秋：《中國特色公益訴訟制度體系化構(gòu)建》，《甘肅社會科學》2021年第3期。，而且公益訴訟的專門立法也將統(tǒng)領(lǐng)整合公益訴訟法律體系發(fā)揮更大作用。當然在現(xiàn)實情況下，制定專門的《中華人民共和國公益訴訟法》 還有一定難度，必須采取循序漸進的方式。筆者認為，當前可以先通過兩個方面在立法層面確保公共衛(wèi)生安全公益訴訟的規(guī)范運行有相應的法律依據(jù)。一方面，在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域單行法中增設(shè)公益訴訟條款，對公共衛(wèi)生安全公益訴訟檢察實踐具有重要指引意義，有助于更好地發(fā)揮公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟職能作用。比如說在傳染病防治法、食品安全法、生物安全法中增加公益訴訟條款，可以參考的是英烈保護法、未成年人保護法明確授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟后，相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟辦案有了長足的發(fā)展。另一方面，通過司法解釋明確后疫情時代公共衛(wèi)生安全公益訴訟的案件范圍、案件類型、辦案規(guī)則等方面的具體內(nèi)容。這需要最高人民檢察院與與最高人民法院溝通，共同出臺相關(guān)司法解釋。惟其如此，法制的統(tǒng)一性和法律適用的公正性才能得以保障。［10］參見溫輝：《行政公益訴訟“等外”芻議》，《河北法學》2020年第9期。當然司法解釋的制定并非一蹴而就，尤其是公共衛(wèi)生安全的公益訴訟并非單純的法律層面，需要“兩高”立足于豐富實踐案例的基礎(chǔ)上，充分溝通并征求相關(guān)部門比如衛(wèi)生部門、食品安全部門、動物保護部門的意見后制定相應司法解釋。

（二）類型構(gòu)建：科學合理界定公共衛(wèi)生安全公益訴訟的主要范圍

類型化是立法機關(guān)規(guī)制公共利益的主要方法，是公共利益多樣性、發(fā)展性、復雜性的客觀要求，也是從立法技術(shù)上將公共利益具體化的有效途徑之一，其能夠為公共利益執(zhí)法和司法提供操作性較強的制度規(guī)范。通過類型分析方法，所有后疫情時代的公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟主要包括公共衛(wèi)生安全應急管理、公共衛(wèi)生食藥、公共衛(wèi)生環(huán)境和生物安全四個類型。

1.公共衛(wèi)生安全應急管理。后疫情時代公共衛(wèi)生安全應急管理的公益訴訟必須立足于后疫情時代的特征，一是圍繞公共衛(wèi)生安全應急管理，深入研究公共衛(wèi)生應急管理體系結(jié)構(gòu)和重點環(huán)節(jié)，明確重大公共衛(wèi)生安全事件應急管理中公益訴訟檢察工作的尺度和彈性，增強協(xié)同效應，做好相應的公益訴訟保障預案，明確工作內(nèi)容和方式，助力公共衛(wèi)生應急管理依法有效實施。二是立足于應急管理領(lǐng)域的特點，探尋應急管理和檢察公益訴訟的契合度，提出有效的完善路徑。三是檢察機關(guān)應準確把握公共衛(wèi)生安全應急管理檢察公益訴訟案件辦理的必要性、時機、方式等，加強與行政機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等的協(xié)同協(xié)作，充分發(fā)揮訴前程序的最佳效能。四是突出預防性司法理念，公益保護手段多元化，能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果。

2.公共衛(wèi)生食藥。后疫情時代公共衛(wèi)生食藥檢察公益訴訟應主要側(cè)重假冒偽劣防疫物資，生產(chǎn)銷售假藥、食品安全等方面，而且應當向行政公益訴訟擴展，案件類型的均衡才是公益訴訟制度發(fā)展的基礎(chǔ)。從規(guī)制行政權(quán)力的角度出發(fā)，行政公益訴訟是檢察公益訴訟的主要出發(fā)點、公共衛(wèi)生食藥領(lǐng)域民事公益訴訟占絕大多數(shù)的辦案結(jié)構(gòu)反映出后疫情時代公共衛(wèi)生食藥領(lǐng)域公益訴訟的弊端。因此，后疫情時代關(guān)于公共衛(wèi)生食藥的檢察公益訴訟在突出重點的同時需要向行政公益訴訟進行拓展。

3.公共衛(wèi)生環(huán)境。關(guān)于公共衛(wèi)生環(huán)境公益訴訟的發(fā)展完善，一是在掌握公益受損事實進而啟動法律程序的基礎(chǔ)上緊緊依靠檢察職能推動公共衛(wèi)生環(huán)境的整改和優(yōu)化。二是確保公共衛(wèi)生環(huán)境檢察公益訴訟訴前檢察建議的實質(zhì)價值。三是對于公共衛(wèi)生環(huán)境行政公益訴訟，行政機關(guān)是否屬于“不依法履行職責”是很多案件認定的關(guān)鍵問題和核心問題。對于此問題，筆者認為行政機關(guān)履行職責的認定，關(guān)鍵在于行政機關(guān)實質(zhì)上是否通過積極履職達成了法定目標，或者是否由于其主觀上的原因?qū)е戮哂羞_成可能性的目標未能實現(xiàn)。檢察機關(guān)應當以有效保護公益為目標對行政機關(guān)的履職情況進行實質(zhì)性判斷。

4.生物安全。推動生物安全公益訴訟，提高國家生物安全治理的法治化水平，是全面增強國家生物安全治理能力的創(chuàng)新抉擇。［11］參見張云飛：《全面提高國家生物安全治理能力的創(chuàng)新抉擇》，《人民論壇》2021年第22期。生物安全公益訴訟發(fā)展完善一方面應當加強相應法律指引，拓展生物安全公益訴訟類型，加強理論研究以更好地開展實踐探索。另一方面當前實踐中關(guān)于生物安全尤其是野生動物保護的公益訴訟集中在刑事附帶民事公益訴訟方面，而對于普通民事公益訴訟和行政公益訴訟提起較少，這也是下一步需要重要關(guān)注的問題。

（三）機制建設(shè)：保障公共衛(wèi)生安全公益訴訟的實施效果

1.通過多元化主體協(xié)同合作方式完善線索發(fā)現(xiàn)機制。一要發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，暢通檢察機關(guān)內(nèi)部線索移送機制。一方面要加強檢察機關(guān)層級聯(lián)動，建立“網(wǎng)格化”線索移送渠道。另一方面，強化“四大檢察”銜接機制，完善一體化辦案模式。加強與刑事檢察、民事檢察和行政檢察的溝通協(xié)作，充分利用案件資源，著力在審查起訴、訴訟監(jiān)督等履職過程中強化公益訴訟研判，實現(xiàn)司法保護合力。二要探索通過提前介入方式與行政執(zhí)法機關(guān)建立訴前共享機制。強化與行政執(zhí)法機關(guān)的信息通報，為預防性公共衛(wèi)生安全公益訴訟的案件開展提供線索。

2.建立完善公共衛(wèi)生安全類公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的保障機制。一是可探索建立檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的剛性政策保障，如無正當理由拒不配合的情形下需由行政機關(guān)出具書面文件說明理由或者追究相關(guān)主體責任，以強化檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的權(quán)威性和主動性。二是完善調(diào)查核實中的多方協(xié)調(diào)機制。公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，涉及范圍廣、專業(yè)性和科技性的特點突出，需要大量專業(yè)的鑒定結(jié)論作為證據(jù)支撐，檢察機關(guān)可探索建立與行政機關(guān)或鑒定機構(gòu)的“調(diào)查核實+鑒定核實”制度［12］參見上海市楊浦區(qū)人民檢察院課題組：《公益訴訟檢察調(diào)查核實權(quán)優(yōu)化路徑》，《中國檢察官》2021年第13期。，建立調(diào)查鑒定共享機制，節(jié)約司法經(jīng)費，拓展調(diào)查核實鏈條，增強調(diào)查核實措施的靈活性。

3.強化公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的科技應用。疫情防控實踐總結(jié)發(fā)現(xiàn)：大數(shù)據(jù)人工智能等新技術(shù)手段在加強聯(lián)防聯(lián)控、疫情態(tài)勢研判、保障物資供給、輔助醫(yī)療診斷、調(diào)度交通信息、城市智慧管理等方面發(fā)揮了重要作用。后疫情時代的公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟對大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段的運用將更為普遍，比如通過大數(shù)據(jù)手段調(diào)查研判食品藥品安全問題影響的公共利益范圍、潛在的危險，利用人工智能手段加強公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟的調(diào)查取證，利用區(qū)塊鏈存儲相關(guān)證據(jù)等等，這些都需要進一步探索，充分利用高科技手段助力公共衛(wèi)生安全檢察公益訴訟。