檢察機關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)的探索*

● 張云東 潘 巍* 梁新宏*/文

2019年8月26日，國務(wù)院同意設(shè)立中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)，其中的蘇州自貿(mào)片區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”）全部位于蘇州工業(yè)園區(qū)，面積占江蘇自貿(mào)區(qū)總面積的一半以上。為適應(yīng)在全球化語境下解決糾紛、維護自由競爭的需要，檢察機關(guān)必須更新理念、準確定位、主動應(yīng)對，更好地發(fā)揮服務(wù)保障作用。蘇州工業(yè)園區(qū)人民檢察院（以下簡稱“園區(qū)檢察院”）就此開展了一系列探索，力求從理念和實踐上做到與自貿(mào)區(qū)發(fā)展同頻共振，努力提供優(yōu)質(zhì)的自貿(mào)檢察產(chǎn)品。

一、自貿(mào)區(qū)建設(shè)對檢察工作的內(nèi)在需求

一是要擁有“主動服務(wù)、有限參與”的精神。一方面，檢察機關(guān)要立足“四大檢察”職能，依法打擊發(fā)生在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各類刑事犯罪，依法開展民事、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟檢察，做到檢察工作“不缺位”。另一方面，考慮到涉外商業(yè)活動的特點，明確服務(wù)自貿(mào)發(fā)展的范圍和邊界，避免過于頻繁的司法活動或過于“熱情”地接觸對企業(yè)造成壓力，做到檢察工作“不越位”。園區(qū)檢察院也在主動服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)發(fā)展的同時，突出工作重點，厘清活動邊界，堅持有所為有所不為，做到履職不干預(yù)、保護不添亂。

二是要善于當好“公共利益的代表”。首先，樹立權(quán)威公正的司法形象，“在全世界矚目聚焦下，自貿(mào)區(qū)檢察執(zhí)法的任何一舉一動都會影響區(qū)內(nèi)外企業(yè)乃至國際社會對該區(qū)法治環(huán)境的認知，進而影響對我們黨和政府依法治國的認知?！保?］朱毅敏、吳加明：《探索建立與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相匹配的檢察工作模式》，《人民檢察》2014年第8期。其次，在為自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展提供服務(wù)保障的過程中，需要檢察機關(guān)結(jié)合辦案做好風險防范預(yù)警，確保自貿(mào)區(qū)在風險可控的前提下不斷獲得改革利益。最后，檢察機關(guān)要充分利用公益訴訟職能，在國有土地、環(huán)保等領(lǐng)域積極履職，維護自貿(mào)區(qū)的發(fā)展利益和民生利益。如去年以來，園區(qū)檢察院通過發(fā)出檢察建設(shè)，與街道聯(lián)合解決兩所駕校非法占地難題，有效盤活自貿(mào)區(qū)內(nèi)3萬余平方米土地存量。

三是要展現(xiàn)國際化、專業(yè)化司法水平。在人員配備上，要將具有國際商貿(mào)、國際法知識，通曉國際慣例和國際規(guī)則，精通外語的檢察專業(yè)人員充實到自貿(mào)檢察隊伍中，構(gòu)建辦理涉自貿(mào)區(qū)案件的專業(yè)化、扁平化辦案組織。在能力培訓上，要積極適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)高度國際化、法治化的特殊需求，加強與高校聯(lián)手，加快培養(yǎng)通曉國際貿(mào)易、金融、涉外知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)法律，并善于與國際法律機構(gòu)溝通的檢察專門人才。同時，還要進一步加強自貿(mào)區(qū)檢察機關(guān)的協(xié)作交流，共同提升國際化、專業(yè)化司法水平，形成優(yōu)勢互補、資源共享的自貿(mào)區(qū)檢察工作新格局。

二、自貿(mào)區(qū)法律監(jiān)督履職的蘇州實踐

（一）立足科技創(chuàng)新領(lǐng)域，加大知識產(chǎn)權(quán)檢察保護力度

自貿(mào)區(qū)在生物醫(yī)藥、納米技術(shù)、人工智能等高科技領(lǐng)域發(fā)展迅猛，知識產(chǎn)權(quán)案件專業(yè)性強且案件類型多樣。自貿(mào)檢察履職中，園區(qū)檢察院主動為知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人和企業(yè)維護自身合法權(quán)益提供更為便捷和高效的檢察服務(wù)保障。

針對知識產(chǎn)權(quán)刑事案件專業(yè)性強、權(quán)利人維權(quán)成本高等問題，園區(qū)檢察院通過制定《知識產(chǎn)權(quán)刑事案件權(quán)利人權(quán)益保障辦案指引》，引導刑事案件權(quán)利人提供偵查線索，協(xié)助司法機關(guān)鎖定犯罪嫌疑人、排查同案犯，并提供有關(guān)侵權(quán)產(chǎn)品真?zhèn)蔚蔫b定意見。為保障知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的知情權(quán)，制定知識產(chǎn)權(quán)案件賠償諒解工作程序、申請權(quán)利人出庭提升庭審指控效果、加強知識產(chǎn)權(quán)釋法說理、發(fā)出風險防控提示函。為有效解決知識產(chǎn)權(quán)案件“技術(shù)事實認定難”問題，擴大知識產(chǎn)權(quán)犯罪案件權(quán)利人參與刑事訴訟的深度和廣度，提升知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)保護意識和司法活動的參與感、認同感，為科技創(chuàng)新營造良好的司法環(huán)境。

（二）立足金融創(chuàng)新高地，營造金融創(chuàng)新法治環(huán)境

自貿(mào)區(qū)是蘇州乃至江蘇的金融高地，集聚了超過1200家金融機構(gòu)，而掛有投資、融資、理財?shù)让x的公司共有4000余家。與此同時，利用自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新環(huán)境實施犯罪的數(shù)量也有所增多，對金融秩序和社會穩(wěn)定造成危害。

一方面，新型的集資手段層出不窮，可能引發(fā)投機性資本流動套利，也可能使洗錢、資本外逃的風險加劇；另一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)實施經(jīng)濟犯罪的問題逐步凸顯。而對該類犯罪的打擊處理，往往因為偵、訴取證“供需”錯位而受影響。對此，園區(qū)檢察院梳理歸納出具有自貿(mào)區(qū)特點的6大類17個問題，向公安機關(guān)發(fā)出《集資犯罪類案監(jiān)督檢察建議》。注重加強類案取證引導，針對集資案件證據(jù)繁雜等問題，制作4大類23條160余項《類型化案件差別化證據(jù)指引》手冊，將司法審計報告作為認定非法集資類案件犯罪金額、損失數(shù)額的主要證據(jù)，也是定罪量刑的最重要依據(jù)之一。制作《非法集資類案件司法審計工作指南》，并向公安、會計師事務(wù)所等單位發(fā)放，力求打通公安、審計和檢察工作之間的“供求”通道，確保該類案件查得快、審得準、訴得精。

（三）更新刑法理念，打造自貿(mào)區(qū)多元爭議解決機制

自貿(mào)區(qū)在發(fā)展過程中，貿(mào)易摩擦增多、新類型的犯罪涌現(xiàn)，如何慎重對待企業(yè)犯罪行為，公正解決各類新興產(chǎn)業(yè)中的涉刑糾紛，是檢察工作面臨的任務(wù)。

非訟爭端解決方式作為化解糾紛的重要途徑，園區(qū)檢察院進行了積極探索。打造刑事和解與非訟融通對接的辦案模式，提升檢察機關(guān)在事實審查、證據(jù)認定和規(guī)范適用等環(huán)節(jié)的專業(yè)性，利用調(diào)解等方式，避免用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟活動。通過建立園區(qū)非訴訟服務(wù)中心，搭建區(qū)、街道、社區(qū)三級非訴訟糾紛化解服務(wù)平臺，建立有自貿(mào)特色的多元爭議解決機制。按照刑事和解工作要求，結(jié)合自貿(mào)區(qū)內(nèi)刑事案件特點，邀請人民調(diào)解委員會入駐檢察機關(guān)調(diào)解工作室，與司法行政機關(guān)簽署《關(guān)于進一步加強刑事和解工作的實施辦法》。聘用專業(yè)調(diào)解員，加大輕微刑事案件調(diào)解力度，發(fā)揮人民調(diào)解組織在刑事和解中的重要作用。建好用好刑事和解平臺，將刑事和解與非訴融通對接，建立健全聯(lián)動機制和信息雙向交流機制，充分運用調(diào)解方式化解社會矛盾糾紛。

（四）探索推進“2+3”前防后治路徑，延伸辦案職能

檢察工作在立足“四大檢察”職能開展司法辦案之外，基于辦案延伸的“2+3”前防后治路徑也應(yīng)當納入服務(wù)保障舉措之中。

1.“風險防控提示+法治預(yù)防宣講”的前端預(yù)防路徑。從宏觀的刑事立法理念來看，當代刑法立法的突出特點是預(yù)防性立法，它重在風險管理，且目的在于以先發(fā)制人的手段預(yù)防實害結(jié)果發(fā)生。［2］參見姜敏：《刑法預(yù)防性立法對犯罪學之影響：困境與出路》，《政治與法律》2020年第1期。自貿(mào)區(qū)承擔著先行先試、積累經(jīng)驗的歷史使命，據(jù)此，檢察機關(guān)有必要將服務(wù)保障舉措前移，更加注重法律風險防范。

（1）見微知著，做好風險防控提示。檢察機關(guān)可從末端辦案發(fā)現(xiàn)前端治理中的普遍性、趨勢性問題，并通過運用《風險防控提示函》等形式，針對性提出風險防控和社會治理建議。相較于檢察建議，《風險防控提示函》有其特定和不可替代的作用：①注重防微杜漸，節(jié)約社會成本。相較于事后監(jiān)督治理，它更加注重發(fā)現(xiàn)隱藏的風險隱患，力求在問題發(fā)生前開展治理，將犯罪扼殺于萌芽狀態(tài)，節(jié)約司法成本。②打破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)共治效果。相較于向異地單位制發(fā)檢察建議存在的不便，它可直接發(fā)至異地案發(fā)單位或行業(yè)主管部門，更具靈活性、便捷性，極大提高了跨區(qū)域風險提示的效率。③突破層級限制，提升制發(fā)效率。相較于對非同級單位制發(fā)檢察建議時需履行層報制度，它以工作函的形式給予善意提醒，更為柔性，“流通性”也更強。

（2）防微杜漸，開展法治預(yù)防宣講。隨著時代發(fā)展，事后性預(yù)防體系的局限性逐漸被學界所認知，綜合性的、實踐性的事前預(yù)防有必要跟上形勢發(fā)展需要。［3］參見凌秋陽：《關(guān)于犯罪預(yù)防理論走向的考察》，《犯罪研究》2018年第6期。對于非法集資、洗錢、逃匯等關(guān)系自貿(mào)區(qū)發(fā)展環(huán)境的犯罪，尤其是一些具有普遍性、趨勢性的風險隱患點，可以積極通過法治講座、宣傳海報、自媒體等方式，多渠道開展預(yù)防宣講。比如，園區(qū)檢察院打造以防范金融犯罪為內(nèi)容的“金色避雷針”品牌，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建檢察宣講團，并及時推送典型案例、實地開展宣講，幫助提升防范風險意識能力，取得了較好效果。

2.“檢察建議+調(diào)研報告+多方共治”的后端治理路徑。（1）發(fā)揮檢察建議的社會治理效用。在辦理涉自貿(mào)區(qū)案件時，要善于發(fā)現(xiàn)案件反映出來的傾向性、趨勢性問題，敏銳抓住案發(fā)單位或主管部門在管理服務(wù)中的漏洞，通過檢察建議促進執(zhí)法司法行為規(guī)范進行。如園區(qū)檢察院在辦理一起非法吸收公眾存款案件時發(fā)現(xiàn)，某保險公司3名業(yè)務(wù)員在開展該公司保險業(yè)務(wù)的同時，利用公司客戶資源及社會公眾信任實施非法吸收公眾存款行為，持續(xù)時間長達兩年多，共計吸收資金1億余元。該院從消除非法集資隱患出發(fā)，在認真研究保險行業(yè)規(guī)范、深入分析案件暴露問題、全面了解公司日常管理的基礎(chǔ)上，向該公司制發(fā)檢察建議，后推動了保險公司從3個方面以8項具體舉措堵漏建制。

（2）用好調(diào)研報告的推動治理作用。檢察建議在某些特定領(lǐng)域或涉及某些社會面的綜合性問題時，難以發(fā)揮應(yīng)有作用，而通過調(diào)研報告引起黨委政府重視進而推動解決，就成為一種必要而有益的補充。檢察機關(guān)既可以依托豐富案件資源深入開展調(diào)研分析，又可以發(fā)揮調(diào)研報告不具法律效力且形式內(nèi)容不受限制的優(yōu)點，靈活推動問題解決。如園區(qū)檢察院在辦理多起涉惡案件時，發(fā)現(xiàn)犯罪團伙針對自貿(mào)區(qū)內(nèi)在校學生實施“套路貸”問題十分突出，遂在深入研究類案、走訪調(diào)查基礎(chǔ)上，撰寫了該主題調(diào)研報告，后分別被黨委政府主要領(lǐng)導批示開展專項治理，并要求將該報告向區(qū)內(nèi)大中專院校轉(zhuǎn)發(fā)，取得較好成效。

（3）積極推動多方聯(lián)合共治。服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，不能只靠檢察機關(guān)單打獨斗。檢察機關(guān)要注重借勢借力，牽頭或參與平臺、基地和機制建設(shè)，以點帶面推動形成齊抓共管、協(xié)同共治的良好局面。比如，為創(chuàng)建“無黑園區(qū)”、營造良好自貿(mào)區(qū)發(fā)展環(huán)境，園區(qū)檢察院牽頭與區(qū)內(nèi)大中專院校開展掃黑除惡法治教育基地建設(shè)，參與區(qū)內(nèi)“無黑市場”示范項目創(chuàng)建，結(jié)合所辦上述領(lǐng)域典型案例，定期開展法律咨詢、以案釋法和警示教育等。同時，聯(lián)合區(qū)內(nèi)公安、法院、街道等分別建立打擊防范“套路貸”違法犯罪、打擊整治賭博犯罪長效機制，共同發(fā)力解決突出領(lǐng)域問題亂象。

三、蘇州實踐的啟示

在服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)發(fā)展的檢察實踐中，園區(qū)檢察院雖開展了不少探索，但仍有一些亟待改進的地方。比如，對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)的案件底數(shù)及其特點，還缺少深入梳理分析，也沒有形成受案時智能識別和部門間橫向聯(lián)動的工作機制。這一基礎(chǔ)性工作的缺失，會對后續(xù)其他工作產(chǎn)生影響；比如，實踐中系統(tǒng)思維不強，聚焦于某一環(huán)節(jié)或某一問題比較多，而缺少全鏈條辦案思維；再比如，因應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展而開展的檢察一體化機制還不夠健全，缺少多向度、融合性的履職保障等等。對此，有必要通過“三個轉(zhuǎn)變”，加快予以破解。

（一）創(chuàng)新驅(qū)動服務(wù)動能轉(zhuǎn)變：從“人工化”到“數(shù)字化”

做好自貿(mào)區(qū)服務(wù)保障工作，基礎(chǔ)工作很重要，尤其是數(shù)據(jù)分析和數(shù)字化發(fā)展兩個方面——這也是檢察工作更好契合自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展而應(yīng)采取的舉措。一方面，應(yīng)積極開展自貿(mào)檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析，為自貿(mào)檢察工作開展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息支撐。園區(qū)檢察院擬對2019年以來3年的辦案情況進行統(tǒng)計分析，形成自貿(mào)檢察工作數(shù)據(jù)分析報告，為分析自貿(mào)檢察案件特點、工作重點和工作體量提供數(shù)據(jù)研判基礎(chǔ)。另一方面，可以借助當前流行的AI智慧辦案系統(tǒng)，提升數(shù)字自貿(mào)檢察工作。比如，通過增加智能識別和分析涉及自貿(mào)案件的程序，減少人工統(tǒng)計和分析工作;對涉自貿(mào)區(qū)案件，在案管環(huán)節(jié)予以標注，并向承辦人員提示;探索建立網(wǎng)上自助、遠程受理、查閱詢問，以及遠程接訪、聽證、調(diào)解等“云服務(wù)”模式，為社會和當事人參與訴訟提供快捷化、便利化的檢察服務(wù)。

（二）理念驅(qū)動服務(wù)格局轉(zhuǎn)變：從“末端治”到“全周期”

服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)發(fā)展，應(yīng)以產(chǎn)品理念優(yōu)化服務(wù)格局，將“全周期管理”引入檢察履職各個環(huán)節(jié)，著力在突出全鏈條、系統(tǒng)化思維中打造和供給優(yōu)秀檢察產(chǎn)品。

比如，蘇州自貿(mào)片區(qū)生物醫(yī)藥、納米科技等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，該類企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)不同，如何通過與法律政策融合，避免法律風險并有意識通過法律助力護航企業(yè)發(fā)展，并無先例可循。在此形勢下，檢察機關(guān)可通過成立公益專家團的形式護航產(chǎn)業(yè)生態(tài)，保障新興企業(yè)在法治軌道上運行。具體而言，可由檢察機關(guān)聯(lián)合生物醫(yī)藥等企業(yè)，從安全生產(chǎn)、生物安全、產(chǎn)業(yè)預(yù)警等方面，為企業(yè)提供全流程、嵌入式法律服務(wù)，盡早防范新興領(lǐng)域糾紛風險發(fā)生，將治理節(jié)點提前至發(fā)案之前，在節(jié)約司法資源的同時，也減少企業(yè)的不確定性成本。

（三）目標驅(qū)動服務(wù)方式轉(zhuǎn)變：從“單維度”到“多向度”

現(xiàn)代化的治理，應(yīng)當是多元參與、開放共治、依法進行的綜合治理模式。人民檢察制度自創(chuàng)立以來，本身就具有檢察一體化的基因。最高檢張軍檢察長在2022年1月的全國檢察長（擴大）會議上也強調(diào)，要更加注重推進檢察一體化機制建設(shè)。在服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中，面對更為復(fù)雜、新型的難題和任務(wù)時，檢察一體化應(yīng)當發(fā)揮更加重要的作用。