“府檢聯(lián)動”機制助推社會治理檢察建議落地落實

安徽省肥西縣人民檢察院課題組

摘 要：社會治理檢察建議的落實缺乏法律強制約束力，為更好發(fā)揮社會治理檢察建議的訴源治理、促進社會治理作用，亟需增強其剛性?！案畽z聯(lián)動”機制作為政府部門與檢察機關(guān)間建立的工作協(xié)調(diào)機制，契合了社會治理檢察建議落實剛性的現(xiàn)實需求。在現(xiàn)有法律制度框架下，“府檢聯(lián)動”機制可以助力社會治理檢察建議提升制發(fā)質(zhì)量及保障督促落實到位，以充分發(fā)揮社會治理檢察建議作用力，使其做成剛性、做到剛性。

關(guān)鍵詞：社會治理 府檢聯(lián)動 檢察建議 剛性

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，是推動訴源治理、促進社會治理的重要途徑。然而，社會治理檢察建議自身并無法律強制力，在實務(wù)中形成剛性不足的共識，與推進深化社會治理的時代要求不相適應(yīng)，為更好發(fā)揮社會治理檢察建議的法律作用，亟需增強其落實的剛性。在現(xiàn)有法律制度框架下，通過立法賦予社會治理檢察建議法律強制力較為困難且進程緩慢，而通過制度創(chuàng)新推動社會治理檢察建議落地落實則是其重要出路。

一、社會治理檢察建議的剛性要求和落實困境

（一）社會治理檢察建議剛性要求的內(nèi)涵

最高檢張軍檢察長提出：“檢察建議質(zhì)量提高，被建議方提不出異議，就是做成剛性; 通過協(xié)調(diào)、落實，達到了監(jiān)督目的，就是做到剛性”。［1］按照《新編現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“剛性”作為與“柔性”相對應(yīng)的概念，通常指事物堅硬不易變形的性質(zhì)，或者指不可改變或不能變通的。［2］在組織社會學(xué)中，規(guī)則的“剛性”是指規(guī)則對具有自主性傾向的行動進行著一定范圍內(nèi)的規(guī)訓(xùn)，從而實現(xiàn)在一定限度內(nèi)統(tǒng)一行動。［3］本文所探討的檢察建議的“剛性”并不同于規(guī)則的剛性。根據(jù)張軍檢察長對檢察建議的剛性解釋，有效實現(xiàn)了檢察建議制度設(shè)置的目的，就是實現(xiàn)了“剛性”要求，即不是從檢察建議自身性質(zhì)上體現(xiàn)強制性，而是從實施效果上反映檢察建議的作用力度。

（二）社會治理檢察建議落實剛性的現(xiàn)實需求

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)針對辦案過程中所發(fā)現(xiàn)的社會治理問題而制發(fā)的旨在督促有關(guān)單位和部門改進工作、完善治理的建議，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)推進社會治理的重要方式。我國進入新發(fā)展階段以來，人民群眾在法治、安全、環(huán)境等方面有了新的更高要求，亟需進一步發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用，補齊法律執(zhí)行和實施的短板?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求檢察機關(guān)加強法律監(jiān)督工作，為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化不斷做出新貢獻。相應(yīng)地，社會治理檢察建議的地位和作用也日益凸顯。然而，社會治理檢察建議的執(zhí)行缺乏法律強制約束力，在實務(wù)中存在剛性不足的問題，表現(xiàn)在被建議單位對檢察機關(guān)所開展的調(diào)查核實工作配合不足，對社會治理檢察建議制發(fā)后不及時回復(fù)、不及時落實或者落實不到位，社會治理檢察建議制發(fā)后推動被建議單位形成長效機制不多等，與加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的時代要求不符。究其原因，檢察機關(guān)目前多集中在類案分析基礎(chǔ)上而提出社會治理檢察建議，監(jiān)督方式滯后；檢察機關(guān)制發(fā)社會治理檢察建議進行的調(diào)查核實及督促落實工作的剛性保障制度不足；社會治理檢察建議的作用空間與行業(yè)領(lǐng)域范圍有限等。

（三）社會治理檢察建議落實剛性的現(xiàn)狀

剛性不足是檢察建議實施效果不佳的主要表現(xiàn)形式，相比于再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議，社會治理檢察建議相應(yīng)地推動落實配套機制偏少，其剛性不足的表現(xiàn)也更加明顯。鑒于社會治理檢察建議的特點，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確規(guī)定了督促落實檢察建議的框架性方法，如宣告送達、抄送、報告或者通報等，最高檢持續(xù)深入推進檢察建議督促落實工作，并鼓勵各地檢察機關(guān)結(jié)合具體工作實際創(chuàng)新推動社會治理檢察建議落地落實的工作方式方法。部分省市在此基礎(chǔ)上進行制度創(chuàng)新，并取得了一定的工作成效，如陜西省委政法委、省委依法治省辦、省委平安辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強檢察建議辦理工作促進社會治理法治化的意見》，推動構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法保障”的工作格局，促進檢察建議深入融入社會治理。［4］但仍有部分省市就相關(guān)框架性方法缺乏進一步的機制建設(shè)，沒有形成檢察建議齊抓共管的良好社會氛圍，使得社會治理檢察建議工作開展存在督促落實方法不多、督促落實工作不到位、檢察建議落實效果不佳等問題，影響了檢察建議工作總體績效。

二、“府檢聯(lián)動”機制契合社會治理檢察建議落實剛性的現(xiàn)實需求

（一）“府檢聯(lián)動”機制的提出及其內(nèi)涵

2020年至2022年，浙江省、安徽省各地紛紛召開首次府檢聯(lián)席會議，建立“府檢聯(lián)動”機制，并依托該項機制推動落實當?shù)厣鐣卫碇攸c工作。在浙江省義烏市等城市率先探索的基礎(chǔ)上［5］，浙江省于2021年8月召開首次府檢聯(lián)席會議，達成了通過政府機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)作大力推動政府依法履職及加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的共識［6］，提出了多項推進協(xié)作的工作舉措，并就當前社會治理重點工作以任務(wù)交辦單形式推進落實。2022年2月，安徽省召開首次府檢聯(lián)席會議，建立了“府檢聯(lián)動”機制，明確了2022年度工作要點，并推進市域社會治理、未成年人綜合保護、企業(yè)合規(guī)等系列重點工作的開展。

“府檢聯(lián)動”機制是指政府機關(guān)與檢察機關(guān)之間建立起來的工作協(xié)調(diào)機制。［7］該機制創(chuàng)新地融合了政府機關(guān)與檢察機關(guān)各自職能優(yōu)勢，促進二者在信息、人力、技術(shù)等方面的互通協(xié)作，實現(xiàn)“1+1>2”的社會治理效果。黨的十八大以來，我國加快推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程，并提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，黨的十八屆三中全會提出要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的社會治理方式；黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理新格局；《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出推動檢察機關(guān)法律監(jiān)督與其他各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)等；黨的二十大提出完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。推進多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會治理法治化水平等?！案畽z聯(lián)動”這項創(chuàng)新機制也在此背景下應(yīng)運而生?！案畽z聯(lián)動”機制既契合了法治政府建設(shè)的要求，也順應(yīng)了新時代加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的現(xiàn)實需求，是一項富有生命力的制度機制。

（二）“府檢聯(lián)動”機制為社會治理檢察建議落實剛性提供制度支持

“府檢聯(lián)動”機制在政府機關(guān)與檢察機關(guān)之間建立了系統(tǒng)性協(xié)作關(guān)系，其通過會簽文件、聯(lián)席會議、信息交流、聯(lián)合執(zhí)法、開展專項行動等形式開展工作。其中，以總括性的行動方案作為政府機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)作配合的綱領(lǐng)性文件，根據(jù)當?shù)貙嶋H工作情況靈活確定二者年度重點協(xié)作項目。在政府機關(guān)與檢察機關(guān)之間建立信息共享機制，以工作平臺數(shù)據(jù)對接、常態(tài)化通報各種案件信息及將行政機關(guān)專業(yè)人員聘為“檢察官助理”等形式推動實現(xiàn)有效的信息共享。以聯(lián)席會議作為政府機關(guān)與檢察機關(guān)溝通協(xié)作的權(quán)威形式，以會簽工作方案作為推進工作落實的重要抓手，建立通報會、協(xié)調(diào)會、座談會、研判會等形式多樣、組織靈活的常態(tài)化溝通協(xié)作方式，形成聯(lián)合調(diào)研、配合取證、聯(lián)合執(zhí)法等常態(tài)化工作協(xié)作方式，共同推動相關(guān)重點事項實現(xiàn)清單化、閉環(huán)式落實。政府機關(guān)是社會治理的主要主體，也是檢察機關(guān)發(fā)送社會治理檢察建議的主要對象。依托“府檢聯(lián)動”機制，檢察機關(guān)可以有效調(diào)動被建議單位及其主管部門的積極性及參與性，從而打破社會治理檢察建議僅依托檢察機關(guān)一方推動落實效果不佳的困境。

（三）“府檢聯(lián)動”機制助推社會治理檢察建議落地落實的實踐現(xiàn)狀

“府檢聯(lián)動”機制在浙江省、安徽省展開實踐期間，正值最高檢持續(xù)推動落實一號檢察建議、大力推動落實八號檢察建議及推進涉案企業(yè)合規(guī)等工作期間，該項機制也為相關(guān)工作的開展提供了有力抓手。如，截至2022年7月，安徽省合肥市各級檢察機關(guān)依托“府檢聯(lián)動”機制大力推進落實“八號檢察建議”，聚焦電動車“飛線充電”、燃氣使用、特種設(shè)備安全和成品油違法經(jīng)營等領(lǐng)域發(fā)出檢察建議三十余件，督促相關(guān)行政單位開展專項整治十余次，以精準有效履職助推安全生產(chǎn)溯源治理，切實守護人民群眾生產(chǎn)生活安全。［8］再如，涉案企業(yè)合規(guī)工作方面，在推動落實設(shè)立第三方評估機制的基礎(chǔ)上，涉案企業(yè)合規(guī)程序啟動后，檢察機關(guān)除了可以通過制發(fā)檢察建議推動涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)，還可以大力發(fā)揮“府檢聯(lián)動”機制作用，聯(lián)合市場監(jiān)督管理局等有關(guān)單位進行走訪、調(diào)研、評估，協(xié)同推動建章立制等，推動延展涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)支持體系，保障涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)效果等。再如，在持續(xù)推動落實一號檢察建議方面，“府檢聯(lián)動”機制的設(shè)立也為進一步拓寬未成年人保護的深度和廣度提供了新動能，如教育部門與檢察機關(guān)通過信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等協(xié)作形式，推動了包括推進未成年人文身治理、規(guī)范電競主題酒店違規(guī)接待未成年人上網(wǎng)等未成年人綜合保護工作。

三、“府檢聯(lián)動”機制助推社會治理檢察建議落地落實的構(gòu)想

（一）合力推動社會治理檢察建議提升制發(fā)質(zhì)量

一份高質(zhì)量的社會治理檢察建議，要有精準的選題、清楚準確的事實、嚴密的論證過程以及具有針對性及可操作性的對策建議。依托“府檢聯(lián)動”機制增強社會治理檢察建議制發(fā)質(zhì)量，就是要依托該機制為制發(fā)社會治理檢察建議的選題、對問題隱患的調(diào)查核實、論證說理以及提出對策建議的全流程提供助力。依托“府檢聯(lián)動”機制，將推動落實社會治理檢察建議作為政府機關(guān)與檢察機關(guān)的協(xié)作項目，并進行相關(guān)機制建設(shè)，以推動社會治理檢察建議實現(xiàn)清單式、閉環(huán)式落實。在確定選題方面，政府機關(guān)與檢察機關(guān)可以共同研究確定重點選題，就相關(guān)選題進行評估、論證，以有效提升社會治理檢察建議選題的價值。在保障檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)方面，進行系統(tǒng)的配套工作機制建設(shè)，推動建立案件信息通報、線索移送等信息共享機制，推動建全通報會、協(xié)調(diào)會、座談會、研判會等常態(tài)化溝通方式，推動形成聯(lián)合調(diào)研、配合取證等工作協(xié)作形式，保障檢察機關(guān)調(diào)查核實到位，為制發(fā)高質(zhì)量的社會治理檢察建議打牢事實基礎(chǔ)，并在常態(tài)化的溝通及聽取意見中爭取被建議單位的理解與認同，為后續(xù)推動社會治理檢察建議落地落實做好鋪墊。

（二）合力督促推動社會治理檢察建議落地落實

社會治理檢察建議落實效果好，應(yīng)當是“擲地有聲”“抓鐵有痕”的，也即社會治理檢察建議發(fā)送時要有足夠的動靜以引起相關(guān)方的注意，而不是靜悄悄地書面送達，其促進落實的配套制度也要長有“牙齒”，以有力推進落實。針對社會治理檢察建議送達影響力不足問題，依托“府檢聯(lián)動”機制，建立有關(guān)社會治理檢察建議公開送達的通報會、協(xié)調(diào)會，在公開的示證、說理、聽取被建議單位的意見及在多方的見證參與下，為推動社會治理檢察建議的落實凝聚共識、積聚力量及形成齊抓共管的良好社會氛圍。針對“石沉大?！笔交蛘摺拔膩砦耐笔綑z察建議，依托“府檢聯(lián)動”機制，為社會治理檢察建議的督促落實建立相關(guān)配套機制，包括爭取同級黨委、政府、人大、紀檢監(jiān)察機關(guān)的支持，將社會治理檢察建議落實情況納入當?shù)攸h委、政府考評體系，發(fā)揮考核指揮棒作用，將檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、紀委監(jiān)察委監(jiān)督有機融合，形成“三合一”監(jiān)督體制，發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督作用，共同推動檢察建議的落實。［9］

（三）合力推動成效轉(zhuǎn)化延伸社會治理檢察建議效能

社會治理檢察建議成效轉(zhuǎn)化好，主要體現(xiàn)在推動形成長效機制、推動出臺規(guī)范性文件，以及推動不同地區(qū)及不同行業(yè)領(lǐng)域完善治理的數(shù)量多、效果好等方面。針對當前社會治理檢察建議推動形成長效機制、推動出臺規(guī)范性文件不多問題，可以依托“府檢聯(lián)動”機制建全的通報會、協(xié)調(diào)會、研判會等常態(tài)化溝通方式，及聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合執(zhí)法等工作協(xié)作方式，持續(xù)推進社會治理檢察建議的落實，持續(xù)深挖社會治理檢察建議效能，推動完成長效機制轉(zhuǎn)化等。針對當前社會治理檢察建議作用空間、領(lǐng)域有限問題，聚焦跨部門、跨區(qū)域的執(zhí)法盲點堵點問題，依托“府檢聯(lián)動”機制作用，推動跨部門、跨區(qū)域主管部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合推動建章立制等，促進行政執(zhí)法體制機制創(chuàng)新。［10］如，針對跨省際流域生態(tài)環(huán)境治理難題，可以通過“府檢聯(lián)動”機制將所涉省市聯(lián)動起來，以實現(xiàn)不同行政區(qū)域之間的協(xié)同共治；針對食品安全涉及環(huán)節(jié)多、責(zé)任主體多的治理難題，可以通過“府檢聯(lián)動”機制將食品生產(chǎn)、流動、消費等各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體及相關(guān)主管部門聯(lián)動起來，以實現(xiàn)不同行業(yè)領(lǐng)域之間的協(xié)同共治等。

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理的重要方式，亦為法律賦予的工作職責(zé)。社會治理是個系統(tǒng)工程，在共建、共治、共享理念下推行的“府檢聯(lián)動”機制，使得檢察機關(guān)能夠從相關(guān)行政機關(guān)及社會組織的立場與需要的角度進行監(jiān)督，以剛性十足、質(zhì)效兼具的檢察建議促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。依托“府檢聯(lián)動”機制，通過制度建構(gòu)形式將社會治理檢察建議的各方面和全過程進行深入打造，以實實在在的機制建設(shè)推動社會治理檢察建議落地落實，更好發(fā)揮社會治理檢察建議在國家和社會治理中的規(guī)范引領(lǐng)作用，為推進法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化貢獻力量。

*本文系安徽省人民檢察院2022年度檢察理論研究課題“社會治理類檢察建議問題研究”（WJ202208）研究成果。

**課題組負責(zé)人：張朝東，安徽省肥西縣人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［231200］課題組成員：程偉，安徽省肥西縣人民檢察院第一檢察部主任、二級檢察官；李夢微，安徽省肥西縣人民檢察院第二檢察部副主任、三級檢察官；李沃幸，安徽省肥西縣人民檢察院五級檢察官助理［231200］。

［1］ 姜洪：《業(yè)務(wù)建設(shè)：從“怎么抓”到“怎么抓好”——首席大檢察官開講2019學(xué)年大檢察官講堂第一講》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201902/t20190228_409848.shtml，最后訪問日期：2022年10月3日。

［2］ 參見《新編現(xiàn)代漢語詞典》，湖南教育出版社2016年版，第384頁。

［3］ 參見張云昊：《規(guī)則、權(quán)力與行動：韋伯經(jīng)典科層制模型的三大假設(shè)及其內(nèi)在張力》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2011年第12期。

［4］ 參見陜西省人民檢察院研究室：《檢察建議助推社會治理法治化的陜西實踐》，《中國檢察官》2022年第19期。

［5］ 參見《義烏市召開首次府檢聯(lián)席會議》，義烏市人民政府網(wǎng)http：//www.yw.gov.cn/art/2020/12/22/art_1229129496_59217665.html，最后訪問日期：2022年9月1日。

［6］ 參見范躍紅：《貫徹習(xí)近平法治思想 強化新時代法律監(jiān)督 浙江省委副書記、省長鄭柵潔在首次府檢聯(lián)席會議上指出：以更大力度法律監(jiān)督推動政府依法履職》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210903_528382.shtml，最后訪問日期：2022年10月18日。

［7］ 參見梅宇飛：《“府檢聯(lián)動”機制的優(yōu)化路徑分析》，《安徽檢察》2022年第3期。

［8］ 該數(shù)據(jù)來源于安徽省合肥市人民檢察院2022年10月公布的信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

［9］ 參見湯維建：《檢察建議規(guī)范化改革展望》，《人民檢察》2018年第16期。

［10］ 參見黃文藝、魏鵬：《國家治理現(xiàn)代化視野下檢察建議制度研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第11期。