地方政府立法踐行全過程人民民主的實踐與思考
——以浙江省杭州市為例

林 林（浙江省杭州市司法局副局長）

金志華 唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平總書記強調(diào)，要“發(fā)展全過程人民民主”。在中央人大工作會議上，習近平總書記強調(diào)，“要繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè)”。立法是貫徹落實全過程人民民主、實現(xiàn)人民當家作主的重要途徑，立法的過程就是代表人民意志、表達人民意愿、實現(xiàn)人民利益的過程。本文圍繞地方政府立法踐行全過程人民民主展開實證分析和理論思考，以期更好地體現(xiàn)立法為民的價值目標，實現(xiàn)高質(zhì)量立法。

一、地方政府立法踐行全過程人民民主的杭州實踐

浙江省杭州市作為較早擁有地方立法權(quán)的城市，不斷創(chuàng)新完善地方政府立法①地方政府立法是指地方政府組織制定地方政府規(guī)章及起草地方性法規(guī)草案的活動。工作機制，制定了《杭州市人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》《杭州市實施立法聽證會制度的規(guī)定》②關(guān)于《杭州市實施立法聽證會制度的規(guī)定》的修訂2022年已經(jīng)納入市政府立法計劃，擬對其進一步加以完善。等，形成了較為完善的民主參與立法的制度機制，地方政府立法工作各環(huán)節(jié)基本上做到了有章可循，為實現(xiàn)高質(zhì)量立法提供了保障。

（一）始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨對立法工作的新要求落實到立法全過程

習近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義法治之魂?！眻猿贮h對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是立法工作必須遵循的重大政治原則。③喬曉陽：《切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程》，http://legal.people.com.cn/n1/2017/1012/c42510-29581839.html,最后訪問時間：2022年5月7日。全過程人民民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成、發(fā)展并不斷完善的，因此，立法中落實全過程人民民主，也必須毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。近年來，杭州市委出臺了加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作、重大立法事項向市委報告的意見和辦法，立法規(guī)劃、年度立法計劃或者涉及主題重大、政治敏感、情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的重要立法項目，報市委常委會審議；立法中遇到重大問題、立法計劃調(diào)整等，報市委討論。例如，在《杭州市淳安特別生態(tài)功能區(qū)條例（草案）》的起草審查過程中，涉及的管理體制和資金保障問題屬于重大立法事項，及時向市委報告，市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)召開專題會議進行研究；市政府還于每年年初向市委報告上年度立法工作情況，堅決把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法全過程。

（二）完善地方政府立法工作機制，立法全過程體現(xiàn)民意

近年來，杭州市不斷完善立法全過程人民民主的相關(guān)制度，具體包括公開征集立法建議、立法調(diào)研、立法聽證、專家咨詢論證、立法協(xié)商、立法評估等制度，從立項、起草、審查到實施，整個立法過程充分聽取民眾意見，實現(xiàn)民主參與、民主表達。首先，在立法計劃編制中充分體現(xiàn)民呼我為。在立法項目來源上，除了政府部門上報外，還主動向社會各界征求意見建議，如近幾年對《杭州市公共場所自動體外除顫器管理辦法》《杭州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯管理辦法》等人民群眾反映強烈和關(guān)注的項目及時進行立項。其次，在草案征求意見過程中廣納民意。通過召開座談會、網(wǎng)絡(luò)公開征求意見、實地走訪調(diào)研及召開聽證會、論證會等多種方式，聽取社會各方面的意見建議。例如，在地方性法規(guī)案《杭州市物業(yè)管理條例（修訂草案）》起草審查過程中，認真聽取業(yè)主委員會、業(yè)主代表、物業(yè)服務(wù)人代表、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代表，以及街道、社區(qū)等方面對條例修訂草案的意見和建議，共收到意見建議500余條，各方面的意見都得到了充分尊重和研究，并在修訂草案中有所體現(xiàn)。再次，在規(guī)章實施后開展評估，實現(xiàn)民評民議。根據(jù)《杭州市人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》，常態(tài)化開展規(guī)章立法后評估，綜合采用個案分析、問卷調(diào)查、座談會、實地調(diào)研等方式進行分析與評價，例如，針對《杭州市公共信用信息管理辦法》,深入市信用中心等單位開展專題訪談，對西湖、拱墅、蕭山等地進行實地調(diào)研，并通過郵件、電話等方式進行補充調(diào)研，廣泛聽取公眾的意見，全面掌握實施中的問題和成效。對于《杭州市城市軌道交通運營管理辦法》等項目，通過互聯(lián)網(wǎng)方式進行網(wǎng)上調(diào)查，為規(guī)章的立改廢提供實踐素材和參考依據(jù)。2021年，還在全省率先制定《杭州市政府規(guī)章爭議較大的立法事項引入第三方評估工作規(guī)程》，發(fā)揮社會力量作用，及時妥善解決爭議較大的立法事項。

近兩年來，進一步創(chuàng)新民主參與機制，建立立法聯(lián)系點制度和政府立法志愿者制度，進一步拓寬公眾有序參與政府立法的途徑和方式。2021年，制定（修改）的11部地方性法規(guī)案和規(guī)章，全部征求基層立法聯(lián)系點意見，許多好的意見建議被吸收采納，成為落實全過程人民民主立法的生動實踐。

（三）推進重點領(lǐng)域新興領(lǐng)域立法，回應(yīng)民生關(guān)切

近年來，聚焦城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護等重點領(lǐng)域扎實開展立法工作，致力于增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的立法為民價值追求，使立法真正反映實際需求。例如，針對人民群眾反映強烈的公共衛(wèi)生安全問題，制定全國首個規(guī)范公共場所AED配置使用的地方政府規(guī)章《杭州市公共場所自動體外除顫器管理辦法》，其實施使杭州市AED的配置率逐步達到亞洲地區(qū)先進水平，守護人民健康；針對人民群眾關(guān)注的老舊小區(qū)住宅加裝電梯問題，制定全國首部針對規(guī)范老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作的地方政府規(guī)章《杭州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯管理辦法》，依法、規(guī)范、有序、高效推進這項民生實事工程，2021年，全市推進既有住宅加裝電梯1405臺；針對社會輿論關(guān)注的假冒西湖龍井茶問題，起草制定《杭州市西湖龍井茶保護管理條例（草案）》，通過專用標識、追溯管理制度，加大對西湖龍井品牌的保護力度。此外，還對近年來社會高度關(guān)注的“人體生物信息保護問題”作出規(guī)制，在修訂《杭州市物業(yè)管理條例（草案）》時規(guī)定物業(yè)服務(wù)人“不得強制業(yè)主通過指紋、人臉識別等生物信息方式使用共用設(shè)施設(shè)備”，該條內(nèi)容為全國首創(chuàng)，被評為“2020年中國十大憲法事例”。值得一提的是，該條款最初由立法聽證會上的一位參會者提出，經(jīng)政府立法機關(guān)認真研究后被采納，充分體現(xiàn)了民主立法的良好效果。

二、地方政府立法踐行全過程人民民主的價值和功能

（一）有助于推動社會主義民主的發(fā)展

《中華人民共和國憲法》中規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。習近平總書記指出，一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)。在立法中踐行全過程人民民主，是憲法中的人民主權(quán)原則在地方立法中的必然延伸，是法律制度體現(xiàn)和固化“民意”的過程。同時，公眾參與立法能夠推動構(gòu)建良好的民主環(huán)境，在利益多元化的大環(huán)境中，每個公民都有著各自的利益和價值追求，通過立法過程中的公眾參與，人們可以理解和尊重其他公民的利益訴求，最終形成良好的民主氛圍。

（二）有助于保障公民權(quán)利

任何立法過程都是為實現(xiàn)、主張、確定一定的利益關(guān)系而存在的，是社會主體的利益需求綜合表達的過程。在政府立法領(lǐng)域，行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系通常體現(xiàn)為公共利益和個人利益之間的沖突、博弈和平衡。政府立法過程中使公眾意志得到充分表達，有助于在行政機關(guān)與相對人之間均衡配置權(quán)利（力）與義務(wù)，更好地保障公民權(quán)利。

（三）有助于提高立法質(zhì)量

提高立法質(zhì)量，是立法工作的關(guān)鍵所在。而能否處理好各種利益關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上維護好最廣大人民群眾的根本利益，是衡量立法質(zhì)量高低的重要標準。按照全過程人民民主的要求，擴大公民對立法工作的有序參與，就是在廣泛商量的基礎(chǔ)上，“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”④參見《讓每一部法律都裝滿民意——全過程人民民主系列談之四》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202109/fe4e379cd5d64628b5 ca240ffa7ff363.shtml，最后訪問時間： 2022年5月19日。。在地方立法中保證公民有效有序參與立法，一方面可以體現(xiàn)人民當家作主的根本政治原則，另一方面也是民主、科學立法的內(nèi)在要求。⑤楊利、于金鴻：《厲行科學立法民主立法》，《中國人大》，2012年第8期。

（四）有助于推動法規(guī)規(guī)章的實施

法規(guī)規(guī)章能否得到有效實施，在很大程度上取決于公眾對法律是否支持和認同。而公眾對法規(guī)規(guī)章的認同感往往源自他們對立法工作的實際參與。使社會公眾真切地關(guān)注立法，并就各自關(guān)注的問題發(fā)表看法，這不僅能使立法更好地體現(xiàn)和反映絕大多數(shù)人的利益和需求，維護廣大人民群眾的利益，而且能向社會公眾普及立法宗旨、立法精神和立法內(nèi)容，這是一次民意表達的過程，更是一次深入人心的普法過程。法一旦得到公眾的支持和認同，就會產(chǎn)生“內(nèi)化”，即外在的法律規(guī)范內(nèi)化為行為者自覺的行為準則，變“他律”為“自律”。⑥付鴻棟：《公眾參與地方立法與構(gòu)建和諧社會》，《廣東法學》，2005年第6期。

三、地方政府立法踐行全過程人民民主需要關(guān)注的幾個問題

（一）立法不同環(huán)節(jié)民主參與的平衡性問題

雖然從制度安排上，立法各環(huán)節(jié)都已經(jīng)為公眾參與提供了途徑，但是從當前實踐來看，立法起草審查階段的民主參與度要高于立法前端（立項環(huán)節(jié)）和立法后端（立法評估、實施環(huán)節(jié)）。例如，在立項環(huán)節(jié)，雖然相關(guān)制度規(guī)定可以向社會發(fā)布通告征集立法建議項目，但是每年向社會發(fā)布通告后，社會公眾提出立項建議的不多。在立法后評估階段，公眾參與也較少。因此，如何提高立項和實施階段的民主參與度，是需要加以關(guān)注的問題。此外，在征求意見的形式上，立法聽證被采用的頻次較低。如前所述，雖然《杭州市實施立法聽證會制度的規(guī)定》第二條規(guī)定，可以組織立法聽證會進行聽證的情形包括涉及本市經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題等七類，但是實踐中相對其他征求意見的方式，采用立法聽證會形式進行征求意見的立法項目偏少，近兩年僅有一部地方性法規(guī)案召開了立法聽證會，同時立法聽證動議往往也是臨時提出，需要下一步繼續(xù)完善。

（二）踐行全過程人民民主制度供給的精準性問題

如前所述，目前從立項、起草、審查（包括論證、評估）到實施，對于民主參與都已經(jīng)有了相關(guān)的制度規(guī)定，但是有些制度設(shè)計過于宏觀和原則，缺乏具體的標準和明確的程序性規(guī)定，例如，目前相關(guān)制度僅籠統(tǒng)地規(guī)定“可以向社會公開征集項目建議”，沒有具體規(guī)定向社會公眾征集立法建議的途徑、方式、采納標準；立法過程中草案征求意見的反饋程序等有待進一步明確和細化；立法聽證程序需要進一步細化，增強可操作性；《杭州市人民政府地方性法規(guī)案和規(guī)章制定辦法》對立法后評估的對象進行了明確，但對于評估的內(nèi)容、程序、方法未作明確規(guī)定。

（三）保障全過程人民民主立法技術(shù)手段的多元化問題

全過程參與立法不僅需要制度保障，也需要技術(shù)手段的支撐。當前立法過程中還是以傳統(tǒng)的較為單一的手段為主，例如征求意見，主要通過報刊、官方網(wǎng)站發(fā)布，立法調(diào)研也主要通過召開座談會等方式收集民意，這些方式有一定的局限性，收集的民意往往是部分公眾的意見，不能全方位掌握全體或者大部分公眾的意見，難以準確反映本地具有普遍意義的民情和民意。在信息化高度發(fā)展的今天，立法還需要一系列信息化、數(shù)字化、智能化的日常性配套措施來支持和保障。

四、地方政府立法踐行全過程人民民主機制的完善

在地方政府立法中進一步完善全過程人民民主，筆者認為可以在總結(jié)、提煉現(xiàn)有工作機制基礎(chǔ)上進一步創(chuàng)新、提升，統(tǒng)籌立法前、中、后三個環(huán)節(jié)，形成管理閉環(huán)，具體可以從以下幾個方面加以完善。

（一）“立法前”環(huán)節(jié)：完善公眾參與立項的相關(guān)工作機制

一些地方政府立法質(zhì)量不高、不能有效解決實際問題，與“立法前”的準備工作特別是立項環(huán)節(jié)民主參與不充分、不深入、不精細有直接關(guān)系。賦予相對人行政立法動議權(quán)，不僅可以實現(xiàn)立法過程的民主化，而且也可以體現(xiàn)行政法規(guī)和規(guī)章的民意性。⑦陳蕊：《相對人的行政立法動議權(quán)》，《行政法學研究》，2004年第4期。下一步要著重健全立項機制，特別是對社會公眾參與立項的途徑和程序作出具體規(guī)定：

一是拓寬向公眾征集立法建議的途徑。立法項目來源要突破過去等政府部門報立法項目建議的局限，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃酉蚬姭@取立法項目建議。具體可以通過以下幾個途徑：第一，從市民意見中找項目。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，每年市司法局會向社會發(fā)布通告征集立法建議項目，目前這個途徑收集到的項目建議不多，原因在于征集通告一般僅發(fā)布在政府和部門網(wǎng)站上，而普通群眾對這類網(wǎng)站關(guān)注不多，導(dǎo)致受眾面不廣，下一步要進一步拓寬發(fā)布的渠道，除了在受眾面更廣的媒體上發(fā)布外，還要通過立法聯(lián)系點、立法志愿者等多種渠道進行發(fā)布。目前，杭州市已經(jīng)開始通過這些渠道征集立項建議，下一步要予以制度化。第二，從人大代表建議和政協(xié)委員提案中找項目。每年兩會，人大代表和政協(xié)委員都會提出不少的建議和提案，其中不乏對一些事項提出立法建議，例如，2021年杭州關(guān)于立法項目的人大代表建議和政協(xié)委員提案分別為11件和17件，內(nèi)容涉及適老化服務(wù)、養(yǎng)犬管理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，這些都是立法項目的來源。第三，從信訪大數(shù)據(jù)中找項目。堅持問題導(dǎo)向，通過大數(shù)據(jù)查找群眾來訪熱點問題，進行立法探索，尋找社會公眾關(guān)心關(guān)注的立法項目。

二是細化公眾參與立項建議的程序。首先，在征集立項建議的時間上，應(yīng)對征集年度立法計劃建議項目的啟動時間和持續(xù)期間加以明確規(guī)定，留有充足的時間向公眾廣泛征集立法建議項目，確保公眾參與立項工作的常態(tài)化開展。其次，在提出立項建議的形式上，政府及有關(guān)部門作為法定提案主體，標準上應(yīng)嚴格要求，申報正式項目的要求提供草案文本及立法前評估報告等；而對于人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等，由于不具備提出規(guī)范草案文本等的條件，因此不應(yīng)對其在形式上作出過于嚴格的要求，僅要求書面提供項目名稱、目的、理由和主要內(nèi)容等。再次，在立項論證程序上，要堅持民主立項，擴大和明確立項論證參與人的范圍，除了邀請專家外，還應(yīng)當廣泛邀請立法聯(lián)系點、立法志愿者等參加立項論證，使立項論證結(jié)果既能符合實際情況的需要，又能夠符合相關(guān)法律規(guī)定，還能夠使法規(guī)案和規(guī)章在制定完成后更加具有實際操作性。最后，在立項反饋程序上，要明確規(guī)定政府立法部門收到立項建議后，無論是否采納，均應(yīng)當在一定的期限內(nèi)作出反饋，未采納的還應(yīng)說明理由。

（二）“立法中”環(huán)節(jié)：完善立法公開、立法聽證、公眾意見反饋、參與激勵等相關(guān)機制

當前“立法中”環(huán)節(jié)的公眾參與機制相對比較健全，如相關(guān)制度明確在起草和審查階段要通過書面、互聯(lián)網(wǎng)及召開座談會、聽證會、論證會或者問卷調(diào)查等多種形式聽取公眾等各相關(guān)方的意見，但在部分程序上還需要進一步完善，具體包括以下幾個方面：一是健全立法信息公開機制。立法公開是公眾有效參與地方立法的基本條件和前提。沒有信息和資料的公開，公眾對立法的背景情況和有關(guān)內(nèi)容不了解，很難對法規(guī)規(guī)章草案進行評價，更難以提出自己的意見和建議。需要建立規(guī)范化的立法信息和資料公開制度，將擬規(guī)范事項的內(nèi)容、利益相關(guān)者、立法目的、公眾參與回應(yīng)期限等進行公開。信息公開要針對公眾需要的部分進行，讓公眾在理解的基礎(chǔ)上參與到立法的過程中來。二是進一步完善立法聽證制度。一方面，要推動更多的立法項目開展立法聽證。因為立法聽證制度與一般座談會或者書面、網(wǎng)絡(luò)征求意見的不同之處在于各個利益群體可以在聽證會上更加充分地表達自己的訴求，在激烈的質(zhì)證與辯駁中矛盾才能夠充分顯露出來，各個利益群體的主張與觀點得以充分展示，并在不斷的爭論中，各個不同的利益群體互相妥協(xié)以達成某種共識，因此立法聽證往往能取得更好效果（前述禁止人臉識別條款的首創(chuàng)就是例證之一）。為了給予不同利益和力量以制度性的表白途徑，即使利益沖突能達成某種程度的共識，現(xiàn)代民主國家均設(shè)立法規(guī)聽證制度，以公共和理性的溝通途徑來化解沖突，尤其賦予利害關(guān)系人參與表示意見之機會，使人民能直接參與決策機制，實現(xiàn)人民直接民主。⑧羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，五南圖書出版公司1993年版，第185~189頁。當然，立法經(jīng)濟性要求在保證民主效果和聽證質(zhì)量的前提下，也要節(jié)約立法資源。鑒于立法聽證會比其他征求意見方式程序更復(fù)雜、時間等成本投入更大，因此，每年初要對需要進行立法聽證的項目進行論證并做好相應(yīng)的計劃，既能更好地發(fā)揮立法聽證的作用，避免隨意性，又能兼顧立法效率。另一方面，要完善立法聽證相關(guān)規(guī)定，進一步細化立法聽證程序，具體包括聽證準備、聽證實施和聽證報告制作應(yīng)用等環(huán)節(jié)，區(qū)分簡易聽證和普通聽證，增加網(wǎng)上聽證等形式，確保立法反映民意、集中民智，符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際。三是進一步健全公眾意見反饋機制。公眾意見得不到回應(yīng)是公眾參與積極性不高的原因之一。進行意見反饋可以使得公眾和政府形成良好的互動，更好培育市民社會。當前對于通過政府門戶網(wǎng)站征求社會公眾意見的，已經(jīng)予以反饋，下一步，要對此予以制度化，同時要在相關(guān)制度中進一步明確意見反饋的具體程序，例如政府立法部門在收集到公眾的立法意見后，要及時進行分類分析并進行反饋；在反饋過程中應(yīng)當將反饋情況，包括采納或不采納的理由進行說明，反饋的信息在語言組織上要便于公眾理解。四是建立公眾參與立法激勵機制。除了積極反饋、良好互動外，還可以給予參與者一定的精神獎勵等激勵。公眾參與立法需要付出一定的精力，而立法是具有普遍性的活動，是有利于社會公共利益的行為，立法行為與個人利益的關(guān)聯(lián)性并不如具體行政行為那么強，因此，立法機關(guān)可以從精神上對參與人給予褒獎，這樣，在增強參與人榮譽感的同時，也增強其參與的積極性。杭州市的一些立法聯(lián)系點已經(jīng)有了這方面的實踐，并取得了不錯的效果。

（三）“立法后”環(huán)節(jié)：完善公眾參與立法后評估等相關(guān)機制

法的生命力在于實施。“立法后”環(huán)節(jié)是保證法規(guī)規(guī)章實施效果的現(xiàn)實需要。在這個環(huán)節(jié)，一方面，需要建立全媒體、廣覆蓋、多渠道、日常性的宣傳解讀機制和重點條款釋義、典型案例選編公布等制度。要及時將法規(guī)規(guī)章的制定目的、主要內(nèi)容等向社會公眾進行宣講，使社會公眾能更好地理解和適用。另一方面，法規(guī)規(guī)章出臺后，其適用性、有效性如何，需要開展立法后評估。為確保評估的客觀和公正，要擴大公眾的參與度，防止評估過程中出現(xiàn)“既當運動員又當裁判員”的情況。例如，可以建立評估信息平臺，公眾通過平臺提出對地方立法的意見或者要求進行評估的建議，供有關(guān)部門在確定評估對象時參考。在評估過程中，可以通過座談會、聽證、公示等多種形式公開評估信息。評估完成后，應(yīng)當將評估結(jié)果在媒體上予以公布，接受社會公眾的監(jiān)督。

（四）推進大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在公眾參與立法中的運用

科技成果在我國國家治理中的廣泛應(yīng)用，對推動民主發(fā)展起到了十分重要的作用。以互聯(lián)網(wǎng)為載體的信息技術(shù)也改變了公眾與政府的互動方式，一些新的技術(shù)手段可以有效拓寬民主立法渠道、豐富民主立法形式。一方面，立法要發(fā)揮大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析研判功能，把社情、警情、案情、輿情等數(shù)據(jù)全面匯聚起來，及時研判社會發(fā)展態(tài)勢，超前謀劃應(yīng)對之策，推動由依靠經(jīng)驗立法、決策向依靠大數(shù)據(jù)立法、決策轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)精準立法、精準決策。另一方面，要將大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)與政府立法的日常工作深度融合，設(shè)置政府立法各環(huán)節(jié)工作任務(wù)的數(shù)字化管理模塊，統(tǒng)籌立法全周期管理、立法公開征求意見、立法工作智能輔助等系統(tǒng)建設(shè)，全面、實時、動態(tài)反映立法全過程工作情況，為促進立法全過程民主和高質(zhì)量立法提供堅實保障。