過度限制地方政府規(guī)章重復(fù)立法之思考

王馳杰

【摘 要】地方政府規(guī)章制定權(quán)的擴(kuò)大，直接導(dǎo)致了地方規(guī)章重復(fù)立法現(xiàn)象的增多。因此從行政法規(guī)到地方政府規(guī)章都有規(guī)定地方規(guī)章原則上不得重復(fù)上位法已明確的內(nèi)容。然而地方立法者過度限制重復(fù)立法的做法缺乏足夠的法律法規(guī)支撐，也對(duì)地方規(guī)章提高立法水平?jīng)]有意義。地方立法者應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到這種矯枉過正的危害，通過合理的手段規(guī)制地方政府規(guī)章重復(fù)立法而不是武斷限制地方政府規(guī)章重復(fù)立法。

【關(guān)鍵詞】地方政府規(guī)章;重復(fù)性立法;立法

一、地方政府規(guī)章重復(fù)立法的規(guī)定

（一）法律、行政法的規(guī)定

《立法法》對(duì)地方立法重復(fù)上位法的限制僅在第七十三條中規(guī)定，地方性法規(guī)對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！读⒎ǚā凡⑽磳?duì)地方政府規(guī)章立法重復(fù)進(jìn)行規(guī)定，只在八十三條說明國務(wù)院制定規(guī)章的制定程序。國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第八條規(guī)定“法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定?！毖芯俊兑?guī)章制定程序條例》可以發(fā)現(xiàn)，行政法規(guī)對(duì)地方政府規(guī)章重復(fù)立法的限制，只是一種原則性規(guī)定絕非禁止性規(guī)定，同時(shí)只限制對(duì)上位法已明確條文的重復(fù)立法。

雖然《規(guī)章制定程序條例》未明確地方規(guī)章重復(fù)立法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任，第八條更多意義上是一種指導(dǎo)性原則性要求而非立法義務(wù)。但是在《立法法》修訂地方立法權(quán)空前擴(kuò)大的背景下，為防止地方政府盲目重復(fù)上位法，在行政法規(guī)中明確地方政府規(guī)章原則上不重復(fù)立法這一精神是有必要且正當(dāng)?shù)摹Ｍ瑫r(shí)也應(yīng)注意到，地方規(guī)章重復(fù)立法并未被完全禁止也就是說部分合理的重復(fù)立法存在實(shí)際上是被允許的，一刀切地看待重復(fù)立法的限制可能會(huì)違背立法者的本意。

（二）地方法規(guī)、地方政府規(guī)章的規(guī)定

經(jīng)過調(diào)研各地的省級(jí)地方立法條例明確涉及地方政府規(guī)章重復(fù)立法的并不多。如《山西省地方立法條例》第四條“制定法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，突出地方特色，盡量避免移植上位法條文;法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可操作性?！睆?qiáng)調(diào)的重點(diǎn)依舊是規(guī)章盡量不重復(fù)上位法突出地方特色，但并未作出完全禁止性的規(guī)定。此外，雖然省級(jí)地方規(guī)章限制的少但是各地的規(guī)章制定程序規(guī)定或辦法中基本都有對(duì)規(guī)章避免重復(fù)上位法的要求，如2018年1月出臺(tái)的《遼寧省政府規(guī)章制定辦法》第九條“法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。”總體上看，對(duì)地方政府規(guī)章重復(fù)立法的限制，省級(jí)地方性法規(guī)做出明確規(guī)定的地方不多，多是省級(jí)人民政府以省級(jí)規(guī)章或下發(fā)規(guī)范性文件在全省范圍內(nèi)規(guī)定地方政府規(guī)章在上位法規(guī)定明確情況下原則上不得重復(fù)上位法。

市一級(jí)地方政府規(guī)章重復(fù)立法限制。設(shè)區(qū)的市是地方政府規(guī)章制定最廣泛最基本的主體，隨著2015年《立法法》修定，很多市的人大和人民政府同時(shí)分別獲得地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)。新立法法執(zhí)行到現(xiàn)在也不過三年多的時(shí)間，所以對(duì)地方政府規(guī)章重復(fù)立法限制的地方性法規(guī)數(shù)量不多，主要的限制手段依舊是各市的規(guī)章制定程序規(guī)定，要求市級(jí)地方立法應(yīng)當(dāng)不重復(fù)上位法已經(jīng)明確的條文內(nèi)容。下表統(tǒng)計(jì)了江蘇省各市的限制地方政府規(guī)章重復(fù)立法情況。

（三）小結(jié)

通過上文簡單的法條梳理，可以說地方政府規(guī)章原則上不重復(fù)上位法是各級(jí)法律、法規(guī)也是各地方法規(guī)、規(guī)章的普遍性規(guī)定。從法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，對(duì)于地方規(guī)章不重復(fù)上位法已明確規(guī)定的要求一脈相承。地方政府規(guī)章原則上不得重復(fù)上位法的規(guī)定也側(cè)面說明了兩個(gè)問題，一是地方政府規(guī)章重復(fù)立法的問題極為嚴(yán)重需要各級(jí)法律規(guī)范層層強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行多層次的規(guī)范;二是限制地方重復(fù)立法在是有必要的，但是限制僅是原則上的限制也僅要求在上位法明確情況下的地方規(guī)章不得重復(fù)立法，限制的范圍較小也說明頂層設(shè)計(jì)者承認(rèn)地方規(guī)章重復(fù)立法存在的一定合理性，地方政府規(guī)章無法完全不對(duì)上位法進(jìn)行重復(fù)。

二、過度限制地方政府規(guī)章重復(fù)立法的不利影響

（一）對(duì)規(guī)章自身影響

1.破壞立法體系的一致性和規(guī)章自身合法性

地方規(guī)章的重復(fù)立法中雖然都是人為有選擇的重復(fù)上位法，但是有些重復(fù)立法是我國的立法體制和規(guī)章自身的法律地位所決定的，完全禁止重復(fù)立法不符合客觀實(shí)際。在我國“一元、兩級(jí)、多層次”的立法體制下，地方政府規(guī)章的從屬性，決定了其在立法中必定會(huì)重復(fù)上位法。再者地方政府規(guī)章的首要義務(wù)是合法，其次才是解決地方問題，過于強(qiáng)調(diào)地方規(guī)章不應(yīng)重復(fù)上位法，會(huì)使上位法中的立法精神、立法原則無法在地方規(guī)章中有所反映，很容易造成地方規(guī)章超出應(yīng)有的界限而違法。此外，過度限制重復(fù)立法會(huì)破壞地方政府規(guī)章承上啟下保證各級(jí)法律、法規(guī)內(nèi)在一致性的功能。

2.妨礙規(guī)章完整和權(quán)威

在過度強(qiáng)調(diào)地方政府規(guī)章不應(yīng)重復(fù)上位法的前提下，規(guī)章的制定過程中如果因?yàn)樯衔环ㄒ延幸?guī)定就完全不涉及或者以“法律、法規(guī)另有其規(guī)定的從其規(guī)定”一筆帶過，?那么規(guī)章的生效需要結(jié)合對(duì)照多部法律條文，這違反了地方政府規(guī)章制定原則可操作性的要求：規(guī)章應(yīng)當(dāng)直觀便于理解執(zhí)行①。事實(shí)上地方政府規(guī)章應(yīng)起到一個(gè)法規(guī)匯編的作用，將上位法規(guī)定在地方范圍內(nèi)細(xì)化或經(jīng)過嚴(yán)格論證將確實(shí)應(yīng)當(dāng)在地方立法中應(yīng)用的法規(guī)集中，這樣既可以增強(qiáng)地方規(guī)章的合法性和可操作性也可以保證規(guī)章的完整性權(quán)威性。

（二）對(duì)規(guī)章運(yùn)行的影響

1.普法、執(zhí)法難度的加大

嚴(yán)格限制地方規(guī)章重復(fù)立法，那么上位法中的具體定義，法規(guī)的生效條件等等在規(guī)章中也不應(yīng)重復(fù)。規(guī)章在普法、執(zhí)法過程中要結(jié)合上位法的相關(guān)規(guī)定或者利用規(guī)章解釋權(quán)才能進(jìn)行說明，毫無疑問的加大了普法、執(zhí)法的工作量和難度。公眾連規(guī)章的具體含義都無法理解更不用說能遵照其規(guī)定，規(guī)章發(fā)揮調(diào)整行政關(guān)系的能力將大打折扣。

如果缺少必要的重復(fù)立法，地方政府規(guī)章則在行政執(zhí)法中不能發(fā)揮一種法規(guī)匯編的作用，無法單獨(dú)的作為行政執(zhí)法的依據(jù)。立法的分散性必然會(huì)增加一線執(zhí)法者尋法所花費(fèi)的時(shí)間，增加執(zhí)法者用法的成本。此外在尋法過程中，一線執(zhí)法者需要判定最終適用的法律依據(jù)，這一過程需要對(duì)法律體系和規(guī)范有一定的了解大大增加了執(zhí)法者的負(fù)擔(dān)，也增加了執(zhí)法程序的復(fù)雜性延長了執(zhí)法所需的時(shí)間。