高等學(xué)校內(nèi)部控制工作思考

摘 要：財(cái)政部幾次發(fā)文要求行政事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部控制工作體系，同時(shí)國(guó)家近年來(lái)也在逐步加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部管理，種種政策都要求高等學(xué)校必須重視內(nèi)部控制工作?；诖?，依據(jù)高等學(xué)校的特點(diǎn)就內(nèi)控控制工作的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)策、問(wèn)題提出了一些自己的想法、建議。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校;內(nèi)部控制;風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：G475? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）29-0128-02

一、高等學(xué)校內(nèi)部控制工作發(fā)展

國(guó)家在開(kāi)展全面建立內(nèi)部控制工作制度前，各高等學(xué)校也都在相應(yīng)的領(lǐng)域存在一定的內(nèi)部控制措施，比如，高校普遍對(duì)重大事項(xiàng)的決策實(shí)行三重一大制度;高校普遍建立有內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，對(duì)各類(lèi)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督、審查;近年來(lái)，高校普遍建立了預(yù)算管理制度，實(shí)施了全面預(yù)算管理;同時(shí)，高校的財(cái)務(wù)部門(mén)與一般財(cái)務(wù)部門(mén)一致，都存在有較嚴(yán)格的內(nèi)部控制措施。

財(cái)政部2012年下發(fā)文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)【2012】21號(hào)），文件中指出，“為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)范?！蓖瑫r(shí)，該規(guī)范適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱(chēng)單位）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制。該規(guī)范詳細(xì)介紹了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及控制方法，并從單位層面及業(yè)務(wù)層面分別介紹了開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的主要內(nèi)容。

2015年財(cái)政部又下發(fā)文件《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)），指出，“自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)，發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問(wèn)題。為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，現(xiàn)對(duì)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出指導(dǎo)意見(jiàn)?！蔽募?，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于強(qiáng)化內(nèi)部控制的精神和《單位內(nèi)控規(guī)范》的具體要求，全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級(jí)的全體人員。到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

兩次文件的發(fā)布為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作提出了綱領(lǐng)性及指導(dǎo)性意見(jiàn)，同時(shí)也對(duì)單位的內(nèi)部控制工作提出了具體要求及時(shí)間表。自此，內(nèi)部控制工作在行政事業(yè)單位中全面展開(kāi)。

二、高校內(nèi)部控制工作內(nèi)容

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）指出，“內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！边@里需要指出的是，高等學(xué)校的工作特點(diǎn)決定了其可能存在風(fēng)險(xiǎn)的重大事項(xiàng)除了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外，還包括招生、就業(yè)、獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)定等其他重大事項(xiàng)，是否對(duì)其他領(lǐng)域建立內(nèi)部控制制度取決于高校內(nèi)部控制自我需求。

由內(nèi)部控制的定義可以看出，內(nèi)部控制的實(shí)施，需要首先制定內(nèi)部控制目標(biāo)，根據(jù)內(nèi)部控制目標(biāo)對(duì)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分析，找出其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，之后依據(jù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的制度、措施以及工作流程，力爭(zhēng)把風(fēng)險(xiǎn)控制到最低水平。

（一）制定控制目標(biāo)

一般控制目標(biāo)包括合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

高等學(xué)校結(jié)合自身實(shí)際，可能包括的內(nèi)部控制目標(biāo)如下：

1.確保全面預(yù)算的有效執(zhí)行，使高等學(xué)校的各項(xiàng)資金收支在預(yù)算的范圍內(nèi)執(zhí)行。

2.確保重大事項(xiàng)的決策在制度范圍內(nèi)按照程序執(zhí)行。

3.確保單位財(cái)務(wù)管理合理、合規(guī)、資金有序運(yùn)行。

4.確保政府采購(gòu)合理、合規(guī)、提高采購(gòu)效果、效率。

5.確保建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)行、結(jié)項(xiàng)按相應(yīng)程序有序執(zhí)行。

6.確保合同的定立由歸口部門(mén)統(tǒng)一管理。

7.確保其他事項(xiàng)的施行有相應(yīng)的依據(jù)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及相應(yīng)內(nèi)控措施

1.單位層面內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

單位層面是否成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組;法人是否內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng);班子成員是否內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員;相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人是否內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組成員;是否成立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)及監(jiān)督部門(mén)或內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組建立定期評(píng)價(jià)機(jī)制;內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組是否定期就單位重大事項(xiàng)召開(kāi)會(huì)議;是否建立清晰的內(nèi)部職責(zé);是否建立權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

（1）對(duì)與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域是否建立內(nèi)控體系，具體包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù);是否就與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)，但涉及高等學(xué)校教學(xué)科研領(lǐng)域的重大事項(xiàng)建立內(nèi)控體系，如招生工作、就業(yè)工作、獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)定工作、項(xiàng)目立項(xiàng)工作、職稱(chēng)評(píng)審工作等。

（2）內(nèi)部控制各相關(guān)業(yè)務(wù)工作職責(zé)分類(lèi)情況。譬如，預(yù)算業(yè)務(wù)中，預(yù)算編制與審核、預(yù)算審批與執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行與分析、決算編制與審核是否工作職責(zé)相互獨(dú)立;收支業(yè)務(wù)中，收款與會(huì)計(jì)核算、支出申請(qǐng)與審批、支出審批與付款、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)核算是否工作職責(zé)相互獨(dú)立，還包括涉及內(nèi)控工作的其他業(yè)務(wù)工作同樣也應(yīng)保持工作職責(zé)的獨(dú)立。

（3）內(nèi)部控制業(yè)務(wù)各崗位是否存在定期輪崗。

（4）內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)領(lǐng)域是否制定相應(yīng)的制度，各項(xiàng)工作制度與工作流程是否定期更新。

（5）內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的執(zhí)行情況與具體情況相適應(yīng)是否細(xì)化指標(biāo)，并就執(zhí)行情況定期評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

三、高等學(xué)校內(nèi)部控制工作現(xiàn)存問(wèn)題

（一）單位層面重視不夠

內(nèi)部控制體系的建立對(duì)于理順高等學(xué)校的決策具有重要的意義，同時(shí)內(nèi)部控制體系的建立也對(duì)高等學(xué)校提高資金使用杜絕資源浪費(fèi)具有重要作用。但在現(xiàn)實(shí)工作中，卻受重視不夠。究其原因，高等學(xué)校內(nèi)部控制工作一般是由地區(qū)財(cái)政部門(mén)來(lái)下達(dá)并組織實(shí)施的，因此導(dǎo)致內(nèi)部控制工作大多落實(shí)到各學(xué)校的財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施，而財(cái)務(wù)部門(mén)由于部門(mén)工作的局限性，大多不具備推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)這一項(xiàng)系統(tǒng)、全面工作的能力。

內(nèi)部控制工作對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)新興工作，高校的領(lǐng)導(dǎo)普遍對(duì)這一項(xiàng)工作了解不多，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，重視不夠，同時(shí)也對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施后給高等學(xué)校帶來(lái)的重要意義認(rèn)識(shí)不足。

（二）內(nèi)部控制工作的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足

內(nèi)部控制工作作為一項(xiàng)全新工作，沒(méi)有以前實(shí)行的具體經(jīng)驗(yàn)，各高校普遍感覺(jué)無(wú)從下手，在實(shí)際工作中面臨具體問(wèn)題無(wú)處咨詢，只能摸著石頭過(guò)河，不能保證工作的有效。同時(shí)，內(nèi)部控制工作作為一項(xiàng)系統(tǒng)的全面工作，其涉及范圍廣、涉及內(nèi)容多、實(shí)施起來(lái)具有很大的主觀操作空間，導(dǎo)致這一工作難度大、工作量大、時(shí)間跨度長(zhǎng)。根據(jù)財(cái)政部要求，各單位要從2014年起逐步建立并完善內(nèi)部控制體制，到2020年完成內(nèi)部控制體制的建立。截止目前很多高校仍停留在簡(jiǎn)單的框架構(gòu)建上，未達(dá)到適合、適用的、確保風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)。

四、高等學(xué)校內(nèi)部控制工作未來(lái)發(fā)展思考

（一）政府層面還需加強(qiáng)內(nèi)控工作指導(dǎo)

由于高等學(xué)校內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)新興工作，高校普遍工作經(jīng)驗(yàn)不足，遇到問(wèn)題無(wú)法咨詢。針對(duì)這一現(xiàn)狀，建議加強(qiáng)上層指導(dǎo)，可以由財(cái)政部門(mén)牽頭成立內(nèi)控指導(dǎo)工作小組，聘請(qǐng)政策制定者及由資質(zhì)的會(huì)計(jì)師從事培訓(xùn)及指導(dǎo)工作，對(duì)高等學(xué)校的內(nèi)部控制工作進(jìn)行上層指導(dǎo)，避免走彎路，走錯(cuò)路。

（二）應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)制，對(duì)事務(wù)所從事此項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行考核

現(xiàn)實(shí)中，很多高校由于能力有限、工作壓力大，大多聘請(qǐng)事務(wù)所進(jìn)行內(nèi)部控制的建立健全工作。而事務(wù)所的業(yè)務(wù)能力良莠不齊，是否對(duì)政策領(lǐng)悟到位、是否具有從事此項(xiàng)工作的能力無(wú)法分辨，只能由與高校的合作中摸索進(jìn)行，導(dǎo)致人力、物力、財(cái)力的極大浪費(fèi)。建議相關(guān)部門(mén)對(duì)從事此項(xiàng)工作的事務(wù)所進(jìn)行資質(zhì)審核，避免上述可能的產(chǎn)生。

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[責(zé)任編輯 興 華]

收稿日期：2019-07-15

作者簡(jiǎn)介：吳海燕（1978-），女（滿族），高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士研究生，從事會(huì)計(jì)研究。