新公共服務(wù)理論對構(gòu)建服務(wù)型政府的借鑒與啟示

摘 要：新公共服務(wù)理論是21世紀(jì)由鄧哈特夫婦提出的，它強調(diào)政府提供服務(wù)，強調(diào)對人的尊重，提倡公共價值等理念，對中國政府構(gòu)建服務(wù)型政府具有很好的借鑒作用。如何調(diào)動人民群眾參與政治的積極性，發(fā)動更廣大的人民參與到政府治理中來，是政府改革的一個重點。在新公共服務(wù)理論下，要從政府責(zé)任界定、政府服務(wù)理念的創(chuàng)新、發(fā)展非營利組織參與公共服務(wù)供給等方面下工夫，促進公民對社會治理的參與，從而促進服務(wù)型政府的政府角色重塑。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù);服務(wù)型政府;政府職能

中圖分類號：D630? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）29-0188-03

新公共服務(wù)理論是以美國著名的公共行政學(xué)家羅伯特·登哈特等人對新公共管理思想理論和實踐的反思而提出的創(chuàng)新公共行政改革的理論。建立在公民權(quán)利、公共利益基礎(chǔ)上的新公共服務(wù)理論，一方面，要對公共行政領(lǐng)域關(guān)于將公共利益的民主價值觀點、公民權(quán)利和服務(wù)重新確定為該領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)之諸多想法和呼聲進行綜合;另一方面，要圍繞著一些原則而將這些想法構(gòu)建成一個理論框架，并賦予這個框架一個名稱、外殼和表達方式。新公共服務(wù)理論中，更重視建立一個具備完整性、回應(yīng)性的公共機構(gòu)，政府將公民放在首位，重視公民的意見和要求，強調(diào)政府和社會公民之間建立良好的溝通和交流。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的主要目的是協(xié)商和協(xié)調(diào)社會公民和社區(qū)的共同利益，營建共同的價值觀。在實現(xiàn)公共政策的目標(biāo)上，要建設(shè)公共、私人和非營利機構(gòu)的聯(lián)盟，滿足相互一致的需求。在新公共服務(wù)理論指導(dǎo)下的政府治理是以服務(wù)為主，充分尊重公民意愿，是建立在與公民對話和協(xié)商基礎(chǔ)之上的公共利益選擇。

一、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容

新公共服務(wù)重點強調(diào)政府行政的民主性和回應(yīng)性。主要來講，新公共服務(wù)理論的內(nèi)容有以下幾點。

（一）服務(wù)，而不是掌舵

“對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向?！闭皇且苯訁⑴c到社會公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給中來，而是采取一些合理合法的手段，如政府可以通過立法、民主協(xié)商、制定公共政策等多種方式，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。政府的目的就在于協(xié)調(diào)和促進社會力量的整合、通過合作來尋求公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的解決之道。新公共服務(wù)理論將政府職能定位為“服務(wù)”角色，政府不再是傳統(tǒng)的那個控制船只方向的掌舵手，而是變身為服務(wù)者，為船只的真正主人服務(wù)。在這個環(huán)節(jié)中，政府變成了參與者，把政府的行政重點放在議程設(shè)定上，政府重在搭建一個平臺，讓更多的社會群眾參與到?jīng)Q策中來，形成政府、社會、公民協(xié)商的決策環(huán)節(jié)。

（二）政府供給公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

公共行政官員必須致力于樹立集體的、共享的公共利益觀念，即政府存在的目的和意義就是為了實現(xiàn)公民的社會福利，而且每個政府行政官員都要形成為全民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而努力的觀念。政府行政官員應(yīng)該把提供公共服務(wù)產(chǎn)品當(dāng)做首要目標(biāo)而不是附帶產(chǎn)物。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，政府需要建設(shè)一個公民和政府共同負(fù)責(zé)的以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的協(xié)商程序，并且公民和政府所實現(xiàn)的公共利益既包含社會公民的利益，又包含政府部門利益和其工作人員的利益，也就是代表大多數(shù)人的共同利益。正因為這樣，每個人為了實現(xiàn)這個公共利益都負(fù)有一定的責(zé)任。

（三）政府要戰(zhàn)略地思考，民主地行動

政府在制定政策的時候既要具備長遠(yuǎn)的目光和策略，又要聽取民眾的意見和訴求，從而制定出符合公共需要的政策和計劃，并通過集體努力和協(xié)作的過程，使其能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。政府要制定目標(biāo)，但不是執(zhí)行，而是通過動員廣泛的社會群體，形成一致的價值觀，整合社會力量，最終民主地實現(xiàn)目標(biāo)。因此，政府制定符合公共利益和公民需求的目標(biāo)，需要公民的參與和支持，明確政府和公民的角色和職責(zé)。但是，這個目標(biāo)雖然是由政府制定的，卻并不由政府來負(fù)責(zé)實現(xiàn)，而是政府、公民相互協(xié)作，政府在其中起到參與的作用。

（四）政府要服務(wù)于公民而不是顧客

公共利益不是由個體自我利益聚集而形成的，而是來自于對共同價值觀念的對話和協(xié)商。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。與新公共管理的顧客導(dǎo)向思想不同，新公共服務(wù)理論更加強調(diào)公民概念，認(rèn)為政府面對的服務(wù)對象是全體公民，相比新公共管理思想里的“顧客”，公民是更廣泛的社會群體。新公共服務(wù)理論的公民理念體現(xiàn)了政府行政中要遵循的公平、正義準(zhǔn)則?？傊?，新公共服務(wù)理論中，政府要更加重視、在乎公民的需求和公民的利益表達，并且為了滿足這種訴求而努力。因為政府的目的之一在于讓更多的人參與到社會治理中來，鼓勵更多的人承擔(dān)起社會責(zé)任。

（五）政府的責(zé)任并不是單一的

政府行政官員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注經(jīng)濟效益，也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。除了經(jīng)濟效益和行政成本等問題，政府還應(yīng)該關(guān)注社會價值、道德、責(zé)任等倫理方面的問題。政府責(zé)任有經(jīng)濟責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任、社會道德責(zé)任等多重責(zé)任，政府在行政中不應(yīng)該僅僅關(guān)注某一方的責(zé)任，例如重經(jīng)濟責(zé)任而忽視其他方面的責(zé)任，這樣就會導(dǎo)致社會的不平等，社會公眾對政府滿意度下降，政府公信力不足的問題。

（六）政府要重視人而不僅是生產(chǎn)率

“如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運作的話，那么，從長遠(yuǎn)來看，他們就更有可能取得成功?！闭鞑块T和工作人員在進行日常政務(wù)處理的過程中，如果能夠加強對人的重視，即尊重所有人，包括尊重政府工作人員和社會公民的情感和價值取向，使得政府工作人員和社會公民通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商制定政策和處理社會事務(wù)等，實現(xiàn)社會公共利益和共同目標(biāo)的可能性就會增大很多。因此，政府要重視其工作人員的內(nèi)心、價值觀、情感等，重視在整個行政運轉(zhuǎn)過程中作為人的因素的存在，而不僅僅是效率、進度等。

（七）政府要超越企業(yè)家身份，更加重視公民權(quán)和公共服務(wù)

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府擁有的資源、權(quán)力都是具備公共性質(zhì)的，并不是屬于具體的某一個人，或者某一個部門。一方面，政府工作人員要充分認(rèn)識到政府所擁有的一切資源并不屬于政府本身，而是由全體社會公民共同所有，是公共資源;另一方面，在行政過程中不僅要對所擁有資源的了解，而且不能獨自決策，當(dāng)政府在進行決策和制定目標(biāo)時并不能獨斷，而是需要和社會進行協(xié)商，需要社會的回應(yīng)和參與，政府只是擔(dān)當(dāng)了中間人的角色。

二、基于新公共服務(wù)理論談我國當(dāng)前政府執(zhí)政的問題

自改革開放后，我國社會政治、經(jīng)濟、文化等多方面取得了迅速的發(fā)展，政府職能范圍越來越大，政府職責(zé)越來越細(xì)，傳統(tǒng)的行政管理方式存在諸多問題，不利于我國社會的發(fā)展，同時也阻礙了政府為社會公民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

（一）政府的責(zé)任邊界模糊

現(xiàn)階段，政府部門職能交叉，在供給公共服務(wù)和產(chǎn)品中，有些政府部門職責(zé)不明確，職能交叉混合，政府部門權(quán)力劃分不清晰，當(dāng)政府公共服務(wù)供給出現(xiàn)問題時，缺乏一個明確的主體來承擔(dān)責(zé)任，這樣的后果就是沒有部門或者相關(guān)人員需要承擔(dān)責(zé)任。政府的職能責(zé)任邊界模糊，一方面導(dǎo)致政府權(quán)責(zé)不對等，出現(xiàn)責(zé)任推諉、有權(quán)無責(zé)等問題;另一方面則是出現(xiàn)問題后的責(zé)任追究無法落實，不能對沒有履行責(zé)任的政府進行責(zé)任追究。根據(jù)新公共服務(wù)責(zé)任關(guān)理論，行政責(zé)任具有復(fù)雜性。在新公共服務(wù)中，責(zé)任被廣泛地界定為包含了一系列專業(yè)責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和民主責(zé)任的一種復(fù)雜的責(zé)任。這種復(fù)雜性主要表現(xiàn)在：一是負(fù)責(zé)的對象或范圍較復(fù)雜;二是判斷負(fù)責(zé)任的行政行為的標(biāo)準(zhǔn)較復(fù)雜;三是實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑較復(fù)雜。政府責(zé)任包含有政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任、法律責(zé)任、社會道德責(zé)任等多方面，如何實現(xiàn)這些責(zé)任，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況有不同的實現(xiàn)方式。

（二）政府服務(wù)意識不足

目前，部分政府工作人員缺乏平等的公民意識，把手中權(quán)力視為行政特權(quán)，面對前來辦事的公民高高在上，擺官老爺作風(fēng)。新公共服務(wù)理論告訴我們，政府手中擁有的資源和權(quán)力不是政府行政人員或某一政府部門私人所有，而是屬于全體社會公民共同所有。政府存在的價值和目的就是為民謀福利，讓社會朝著公共福利和公共利益長遠(yuǎn)目標(biāo)發(fā)展。因而，政府行政人員應(yīng)該具備的就是為民謀福利的思想，并且以推動社會朝著公平正義社會福利最大化方向發(fā)展為己任。進行行政改革，重要的是轉(zhuǎn)變政府工作人員的意識，使其樹立服務(wù)意識和服務(wù)思想，真正做到為民服務(wù)、為民謀福利。從思想上改變政府機關(guān)“門難進、事難辦、臉難看”的三難現(xiàn)象。政府工作人員沒有樹立良好的服務(wù)意識影響了政府形象，不利于政府和公民的聯(lián)系溝通，另一方面不利于政府政策的推行。

（三）在服務(wù)供給上以政府為主，第三部門力量弱小

當(dāng)前，政府是我國公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的主體，大部分城市和農(nóng)村的公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給還是以政府為主，第三部門的參與程度不高。相較于西方國家眾多的非營利組織、健全的公民社會，我國非營利組織數(shù)量和實力明顯落后，公民意識發(fā)育程度較低，生存和發(fā)展很大程度要依靠政府的支持。雖然我國非營利組織經(jīng)過了不斷的發(fā)展和完善，從原來的政府控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、社區(qū)和社會公民多方參與、共同發(fā)展的局面，但是我國非營利組織的發(fā)展始終和政府有著千絲萬縷的關(guān)系，并且存在著組織管理層面官民聯(lián)系、社會管理和政府職能重疊等現(xiàn)象。

（四）公民對政治的參與程度低

在中國，政府出臺的很多政策具備為民服務(wù)的出發(fā)點，但是觀察執(zhí)行結(jié)果，卻往往不盡如人意，甚至出現(xiàn)了政策傷民的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的一個重要原因就是中國公民社會發(fā)展不健全，公民對政治的參與程度低，不能很好參與到政策制定環(huán)節(jié)中來。我國長期處于封建專制統(tǒng)治之下，沒有經(jīng)歷過完善徹底的公民權(quán)利運動，雖然改革開放后社會高速發(fā)展，思想多元化，公民意識逐漸增強，但是相較于西方發(fā)達國家，我國的公民社會發(fā)展程度偏低，社會成員的權(quán)利意識，責(zé)任意識和法律意識還沒有真正建立起來，認(rèn)為政治是政府的事情，處于被動接受狀態(tài)。在我國，公民對于自身權(quán)利的表達，往往是因為權(quán)利真正受到損害才表達對權(quán)利的要求，這是一種被動的無奈之下的參與。此外，缺少一個連接政府和公民的利益表達機制，讓公民能充分表達自己的需求。政府不能根據(jù)社會的切實需要來制定政策，也是我國公民對政治參與度低的原因。

三、對構(gòu)建我國服務(wù)型政府的借鑒意義

理論可以為我們構(gòu)建服務(wù)型政府提供一定的借鑒。新公共服務(wù)的七項核心內(nèi)容基本上涵蓋了服務(wù)型政府的主要特征。

有關(guān)新公共服務(wù)的理論應(yīng)該引起我國公共管理領(lǐng)域的研究和實踐者的關(guān)注。新公共服務(wù)理論對中國政府改革的影響并沒有治理理論、新公共管理理論等深遠(yuǎn)，但是在一定程度上，新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的公民權(quán)利、公共利益、民主性、回應(yīng)性等理念對于改革政府行政理念、促進公民參與、搭建政府和公民之間良好協(xié)作橋梁等方面具有重要作用。

（一）界定政府的責(zé)任和義務(wù)

新公共服務(wù)理論比較重要的一點就是要求政府做到服務(wù)而不是掌舵。在公共服務(wù)的供給中，政府充分放權(quán)，需要政府做的只是服務(wù)而不是過多介入到社會事務(wù)的治理中。政府要明確自己的責(zé)任和義務(wù)，這也是在現(xiàn)階段服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的。政府的責(zé)任主要是在引導(dǎo)和確立社會價值觀，樹立憲法意識、公民意識和政治意識等，在新公共服務(wù)理論中，并不要求由政府來直接供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，而是政府引導(dǎo)社會、企業(yè)、第三部門等來共同參與到公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給中，政府的義務(wù)主要是提出社會資源整合和供給的方式、途徑等，動員廣大社會的參與，由多元渠道來供給產(chǎn)品和服務(wù)。另一方面政府要清晰認(rèn)識到自己的職能定位，清晰界定政府各部門的職責(zé)責(zé)任，使得政府各部門提供的服務(wù)能夠符合社會的需求。對于需要政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的純公共物品和準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，政府必須要承擔(dān)起供給責(zé)任;對于私人產(chǎn)品領(lǐng)域和第三部門等領(lǐng)域，政府的責(zé)任在于監(jiān)管和糾正市場失靈的作用，使其朝著健康有序、不僅不損害公共利益還能增進公共福利的方向發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，推行服務(wù)行政

新公共服務(wù)理論認(rèn)為傳統(tǒng)的政府職能不能單一定位在“掌舵”和“劃槳”上，而是要重視“船的主人”——即公民。以公民權(quán)利和公共利益為核心，倡導(dǎo)建立一個具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)。

新公共服務(wù)的管理理念要求政府更加重視價值觀的引導(dǎo)，重視社會公眾的回應(yīng)性和適應(yīng)性，政府要樹立人本主義的服務(wù)理念。首先要求政府尊重社會公民和其工作人員，首先，政府要尊重社會公民，尊重每一位前來尋求服務(wù)的公民;其次，樹立人本主義的服務(wù)理念要求政府重視其工作人員的價值觀，樹立一致的目標(biāo)、價值觀和理想等，保證公共行政的公共性、公益性。其次，要求政府把社會公眾的訴求放在首位。政府行政目的在于如何通過程序政策等滿足社會公民的需求。再次，擴寬服務(wù)范圍，整合社會資源，聯(lián)合社會力量，共同協(xié)商供給公眾需求。而且不管是由政府來提供公共服務(wù)，還是由非贏利性的組織或私營部門來提供公共服務(wù)，都不要將公民僅僅看成是生產(chǎn)力。公民是服務(wù)的接受者，因此作為納稅人有權(quán)力選擇和參與公共服務(wù)的決策。政府在整個環(huán)節(jié)中的主要目的就是協(xié)商和協(xié)調(diào)公民和社會團體的利益，構(gòu)建共同的價值觀。決策并不是政府的主要目的，真正決策和執(zhí)行的權(quán)力都是掌握在公民手中的。

（三）發(fā)展非營利組織

非營利組織的發(fā)展壯大，不僅能夠促進公共服務(wù)供給的效率，促進政府職能轉(zhuǎn)變，推進社會主義民主政治建設(shè)，促進社會和諧和公民責(zé)任意識以及整合社會資源等重要作用。在新公共服務(wù)理論下的政府，離不開非營利組織的發(fā)展和參與。隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的大政府、小社會的政府管理方式已經(jīng)不適合社會的需要。這種模式下的政府運作大部分依靠政府自身的力量，不僅很難滿足越來越復(fù)雜和多元化的公民需求，反而會制約和阻礙公民利益和公共福利的實現(xiàn)。在新公共服務(wù)理論中，政府存在的意義和目的不是為了直接供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，而是要把政府從無所不包、無所不做的公共服務(wù)提供者的全能政府，轉(zhuǎn)變?yōu)榧芯ψ龊脹Q策工作，提供有限服務(wù)。政府不是公共產(chǎn)品的主要供給主體，政府的作用和目的是完善發(fā)展非營利組織，通過政府促使社會供給公共服務(wù)和產(chǎn)品。

（四）建立民主協(xié)商和溝通的平臺

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，符合公共需要、體現(xiàn)公共利益的政策和計劃，通過政府和社會公民共同努力和協(xié)作的過程，能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。因而，政府一個重要的任務(wù)和作用就是要搭建一個政府和公民自由、民主、平等協(xié)商和溝通的平臺，通過這個平臺公民可以自主表達意愿和需求，并且提出解決之道。一個負(fù)責(zé)任的政府要提供一個舞臺供公民對話，激發(fā)公民的自豪感和責(zé)任感，并且讓公民參與到政府行政中來，通過政府和公民協(xié)商尋求問題的解決之道，從而解決問題，實現(xiàn)政府對社會的服務(wù)作用。在現(xiàn)階段，我們一個重要發(fā)展步驟需要建立一個公平自由的民意表達機制，讓每一個有表達欲望的公民都能充分表達自己的利益訴求，政府對這些利益訴求進行收集分析，歸納出符合公共利益的利益需求，并采取政策、措施實現(xiàn)這些利益需求。建立公平茲有的民意表達機制，搭建一個公民參政的利益需求表達平臺是政府改革的短期目標(biāo)，讓公民有渠道表達自己的利益訴求;長遠(yuǎn)的目標(biāo)則是促進公民社會的形成，培養(yǎng)公民的政治興趣，自豪感和責(zé)任感，積極投身于促及社會公共目的實現(xiàn)的道路中。

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The Reference and Enlightenment of the New Public Service Theory to the Construction of the Service-oriented Government

LI Ming-yang

（Party School of the Haidian District Committee of the Communist Party of China，Beijing 100193，China）

Abstract：The new public service theory is proposed by the Deng and Mrs.in the 21 th century，which emphasizes the service of the government，and emphasizes on the people It is very useful for the Chinese government to build a service-oriented government by respecting and promoting the concept of public value and so on.The role of the government is to mobilize the peoples people to participate in the political process and to launch more people to take part in the governments governance.Under the new public service theory，it is necessary to promote the citizens participation in social governance and promote the government role of the service-oriented government in terms of the definition of the governments responsibility，the innovation of the government service concept，the development of the non-profit organizations participation in the public service supply，etc.Reshaping.

Key words：new public service;service-oriented government;governmental functions

[責(zé)任編輯 張宇霞]

作者簡介：李明陽（1991-），女，河北唐山人，講師，碩士研究生，從事行政管理、社會治理研究。