探析排污許可制度實施過程中存在的問題及解決措施

溫州市環(huán)境科技有限公司 周碧冰，楊索，陳潔肖

中國探索并建立排污許可制度的歷史可追溯到20世紀(jì)的80年代。20世紀(jì)80年代后期，國家發(fā)布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，分批在23個試點省市開展實施污染物排放許可制。截至2016年9月底，全國共28個省出臺了排污許可證有關(guān)規(guī)定，并發(fā)放24萬余張排污許可證。其特點是單要素管理、分頭管理、多種許可制度交叉并行。2017年，全國排污許可證管理信息平臺正式投入使用。2020年，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部實施排污許可證的進(jìn)度安排，完成覆蓋所有排污單位的排污許可證核發(fā)工作。

一、排污許可制實施背景

（一）全國排污許可制實施背景

2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》中明確提出，排放工業(yè)廢氣或有毒有害氣體的企事業(yè)單位、燃煤供熱設(shè)施的生產(chǎn)運營單位及其他應(yīng)依法實行排污許可管理的廢氣排放單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。未依法取得排污許可證而排放大氣污染物的排污單位將面臨停產(chǎn)及罰款。

2017年第二次修正的《中華人民共和國水污染防治法》中明確提出我國實行排污許可制度。直接或者間接向環(huán)境水體排放工業(yè)廢水、醫(yī)療污水以及其他按規(guī)定應(yīng)取得排污許可證方可排放廢水、污水的企事業(yè)單位，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，均應(yīng)取得排污許可證。禁止企事業(yè)單位無證排污或未依證排污。

2016年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）對排污許可制進(jìn)行了改革，并在明確了排污許可證實施核發(fā)工作的時序安排，最終實現(xiàn)“一證式”管理。同年，頒布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》。在此基礎(chǔ)上，原環(huán)境保護(hù)部建設(shè)了全國排污許可證管理信息平臺，出臺了《控制污染物排放許可制實施方案》《固定污染源排污許可分類管理名錄》和各行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、各行業(yè)污染防治可行技術(shù)指南、各行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南等。2018年1月又頒布了《排污許可管理辦法（試行）》（部令第48號），進(jìn)一步完善了排污許可證的管理制度。

2021年1月，生態(tài)環(huán)境部頒布了《排污許可管理條例》，在總結(jié)近年來我國排污許可制度改革經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，將實踐證明行之有效的改革舉措以法律制度固化下來，為生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管執(zhí)法提供了法律依據(jù)，為落實排污單位的主體責(zé)任提供了法律手段。至此，逐步形成了固定污染源排污許可制度體系，法律法規(guī)、相關(guān)管理制度及技術(shù)規(guī)范體系得以健全，我國排污許可證制度取得了突破性進(jìn)展。

（二）浙江省排污許可制實施背景

鑒于排污管理的需要，原浙江省環(huán)保廳于2010年7月1日頒布了《浙江省排污許可證管理暫行辦法》（令272號），并逐步發(fā)放浙江省版排污許可證，由于當(dāng)時環(huán)保管理力度較弱的原因，為方便管理，浙江省版排污許可證內(nèi)容僅包含企業(yè)名稱等基本信息和主要污染物（主要是指二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮）的排放濃度和排放總量（部分含有）。原浙江省版排污許可證是在企業(yè)環(huán)保驗收完成后由原各級生態(tài)環(huán)境局向企業(yè)發(fā)放，企業(yè)持證進(jìn)行污染物排放并定期向各環(huán)?；鶎诱舅U納排污費。基于排污許可制度的不完善、功能的不健全和管理目標(biāo)無法完全實現(xiàn)，結(jié)合排污許可證管理改革，浙江省按照統(tǒng)一部署和要求對全省企業(yè)進(jìn)行排污許可證換發(fā)工作。

（三）溫州市排污許可制實施背景

溫州市遵循生態(tài)環(huán)境部及生態(tài)環(huán)境廳的各項管理要求，于2017年正式依法發(fā)放排污許可證，并逐步替代、廢除原省版排污許可證。溫州市的地方特色是小規(guī)模企業(yè)眾多，主要涉及行業(yè)有電鍍等金屬表面處理、制鞋業(yè)、汽車零部件制造、拉絲拉管等行業(yè)，且數(shù)量多、規(guī)模小。截至2021年底，共核發(fā)排污許可證2900余張。

二、排污許可制與環(huán)境影響評價制度、竣工環(huán)保驗收制度和總量控制制度的銜接

（一）排污許可與環(huán)境影響評價制度的銜接

在管理辦法上，規(guī)定2015年1月1日以前取得環(huán)評且實際排污的單位，許可排放量按排放標(biāo)準(zhǔn)和總量指標(biāo)取嚴(yán)，地方可酌情考慮環(huán)評批復(fù)要求，而在2015年1月1日及以后取得環(huán)評的，許可排放量要在排放標(biāo)準(zhǔn)、總量及環(huán)評批復(fù)三者中取嚴(yán)，排污許可的實際申領(lǐng)應(yīng)在實際發(fā)生排污前。在技術(shù)規(guī)范上，環(huán)評與排污許可逐步統(tǒng)一源強(qiáng)、許可排放量及實際排放量的核算方法。在環(huán)境監(jiān)管上，排污許可的執(zhí)行情況可作為環(huán)境影響后評價的重要審查內(nèi)容。

（二）排污許可與竣工環(huán)保驗收制度的銜接

首先，驗收不是取得排污許可證的前提；其次，竣工驗收調(diào)查報告要作為當(dāng)年執(zhí)行報告的重要內(nèi)容，而執(zhí)行報告要作為環(huán)境影響后評價的重要考量依據(jù)?？⒐きh(huán)保驗收報告中與各項污染物排放相關(guān)的內(nèi)容部分，應(yīng)記載在當(dāng)年排污許可證年度執(zhí)行報告中。

（三）排污許可與總量控制制度的銜接

生態(tài)環(huán)境部按固定污染源總量控制的思路開展總磷、總氮、重金屬總量控制管理。從總量分配來說，取消了自上而下、層層分解的分配模式，由排污許可證來確定排污單位各項污染物排放的總量控制指標(biāo)；從總量考核來說，改變了現(xiàn)行的考核方式，將總量控制由原先的行政命令提升至法定義務(wù)；污染物控制指標(biāo)逐步擴(kuò)大到影響環(huán)境質(zhì)量的重點污染物上；并將控制范圍統(tǒng)一到固定污染源。

三、排污許可制實施過程中存在的問題

排污許可制從2017年正式推出以來，邊推動、邊實施、邊完善。首先與排污許可相關(guān)的法律法規(guī)不斷地完善；其次隨著各行業(yè)技術(shù)規(guī)范的出臺，排污許可技術(shù)體系框架基本形成；環(huán)境管理制度銜接整合逐步推動。排污許可制取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。

在這一快速發(fā)展的過程中，不可避免地仍然會存在一些問題，需要我們所有參與排污許可工作的環(huán)保人員在實際工作中不斷地發(fā)現(xiàn)和完善。筆者主要負(fù)責(zé)排污許可證的審核工作，在具體審核中，發(fā)現(xiàn)的主要問題列舉如下：

分類管理名錄關(guān)于管理類別判定的問題：現(xiàn)行《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019）》（以下簡稱《名錄》）雖然在2017版本上有了修訂，但仍存在一些問題。如《名錄》明確規(guī)定，管理類別依據(jù)排污單位污染物產(chǎn)生量、排放量或者對環(huán)境的影響程度進(jìn)行劃分，影響較大的排污單位，實行重點管理；影響程度較小的排污單位，實行簡化管理；而影響程度很小的排污單位，實行登記管理。根據(jù)《名錄》解釋，其1-108類行業(yè)中，明確按照通用工序判斷管理類別的，按照通用工序?qū)?yīng)的要求進(jìn)行判定；沒有提到通用工序的行業(yè)，只需要按照該行業(yè)的描述判定管理類別，即使該行業(yè)涉及109-112類中通用工序的一種或多種工藝，也不需要按照通用工序判斷管理，且不交叉執(zhí)行。焊管排污單位屬于鋼壓延加工行業(yè)（3130），即使其包含酸洗工序，按照《名錄》中該行業(yè)對應(yīng)的要求判斷其管理類別，也應(yīng)屬于登記管理。這類含酸洗工序，排放酸洗廢水的排污單位，如果按照登記管理要求實行備案管理，將會存在較大的環(huán)境風(fēng)險，不利于生態(tài)環(huán)境主管部門對排污單位的掌握和管理。又如印花工序，紡織業(yè)（17）中有印花工序的定為重點管理，而紡織服裝、服飾業(yè)（18）中僅濕法印花定為重點管理，而將干印花歸類為其他，定為登記管理。同類工藝在不同行業(yè)的排污單位管理要求不同，不利于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門統(tǒng)一執(zhí)法。

與環(huán)境影響評價制度銜接上的問題：無機(jī)鹽生產(chǎn)屬于國民經(jīng)濟(jì)名錄中的基礎(chǔ)化學(xué)原料制造（261），根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（部令第16號），“單純物理分離、物理提純、混合、分裝的（不產(chǎn)生廢水或揮發(fā)性有機(jī)物的除外）”編制報告表，而不產(chǎn)生廢水或揮發(fā)性有機(jī)物的屬于豁免類別；而根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019）》，該行業(yè)有化學(xué)反應(yīng)的屬于重點管理，單純混合分裝的屬于簡化管理；以單純混合分裝的無機(jī)鹽生產(chǎn)為例，排污許可證實行簡化管理，環(huán)評則豁免，存在管理要求不一致的情況。而排污許可證的申請前提又以環(huán)評批文為前置。

行業(yè)規(guī)范執(zhí)行中存在的問題：排污許可證制度從2017年正式實施以來，陸續(xù)發(fā)布了百余個行業(yè)技術(shù)規(guī)范，早期發(fā)布的內(nèi)容簡單，可操作性較差。而落實到具體的排污單位，排污許可證的申報主體是企業(yè)，一般不具備豐富的專業(yè)知識，所以填報困難。另外，各行業(yè)的技術(shù)規(guī)范存在規(guī)定不一致、互相矛盾的地方。如對執(zhí)行報告的管理要求，早期行業(yè)規(guī)范要求均要提交季報、年報，而后期行業(yè)規(guī)范要求重點管理企業(yè)提交季報、年報，簡化管理企業(yè)僅需提交年報。不同行業(yè)管理要求不一致，不利于監(jiān)管部門統(tǒng)一管理。排污許可證取得后，后續(xù)的變更也存在一定的問題：《排污許可管理條例》明確了排污許可證“變更”和“重新申請”兩種變更方式的適用情境，如變更名稱、住所、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人等基礎(chǔ)信息的，適用“變更”模塊。而第二十六條明確了禁止轉(zhuǎn)讓排污許可證。如何界定排污單位名稱變更和轉(zhuǎn)讓成為實際工作中碰到的一個重大難題。污水處理及其再生利用462行業(yè)涉及排污單位名稱、運營機(jī)構(gòu)名稱、污水處理廠名稱等三個名稱，由于其主要環(huán)保責(zé)任由運營機(jī)構(gòu)承擔(dān)，一般由運營機(jī)構(gòu)申請注冊。而運營機(jī)構(gòu)又時常會更換，則會碰到是該變更還是該注銷重新注冊的問題。

填報質(zhì)量參差不齊，企業(yè)執(zhí)行主觀性不夠。一方面，生態(tài)環(huán)境部出臺的各個行業(yè)技術(shù)規(guī)范都有其獨特的行業(yè)特征，因此排污許可證填報具有較強(qiáng)的專業(yè)性要求，排污單位了解自己的生產(chǎn)特性，但不了解環(huán)保專業(yè)知識，尤其是小型排污單位，一般不具備專職的環(huán)保工作人員，且填報困難；而第三方機(jī)構(gòu)了解專業(yè)一定的知識，卻對企業(yè)工藝及運行情況不甚了解；排污許可證的相關(guān)工作沒有資質(zhì)的要求，因此就有一些非環(huán)保專業(yè)的第三方也接收填報業(yè)務(wù)，造成填報質(zhì)量參差不齊。另一方面，企業(yè)也缺乏主觀重視，未對填報內(nèi)容進(jìn)行核對校驗，忽視企業(yè)應(yīng)對填報內(nèi)容真實性負(fù)責(zé)這一義務(wù)，導(dǎo)致填報內(nèi)容與實際情況不符；而填報過即完成任務(wù)，以致執(zhí)行情況也不容樂觀。

四、解決措施

針對以上筆者在實際排污許可審核工作過程中碰到的問題，提出以下幾點措施或建議：

（1）生態(tài)環(huán)境部應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)的制定。針對已發(fā)布的行業(yè)技術(shù)規(guī)范，按發(fā)布時間依次進(jìn)行修訂。尤其是早期發(fā)布的技術(shù)規(guī)范，由于在剛實施排污許可證制的初期，許多還在摸索階段，存在比較多的不合理、不完善的地方。應(yīng)對這些進(jìn)行梳理統(tǒng)計并修改完善，使其更具適用性和指導(dǎo)性，與后發(fā)布的技術(shù)規(guī)范更好地銜接，為排污單位申領(lǐng)排污許可證提供有力的技術(shù)支撐。

（2）地方應(yīng)進(jìn)行積極的探索，制定適應(yīng)本地區(qū)特色的法規(guī)，下放一定管理權(quán)限。生態(tài)環(huán)境部編制的核發(fā)技術(shù)規(guī)范主要針對大型企業(yè)，而本地區(qū)多數(shù)企業(yè)為小型企業(yè)，因此在具體填報過程中，往往很難在相應(yīng)行業(yè)規(guī)范中找到相應(yīng)的具體要求。針對這個問題需加強(qiáng)和屬地管理部門的溝通，并與浙江省生態(tài)環(huán)境廳及生態(tài)環(huán)境部銜接，做到能將企業(yè)實際情況真實反映到許可證填報內(nèi)容上，使其滿足規(guī)范要求。而地方管理部門也應(yīng)根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)特色，組織技術(shù)力量研究制定適應(yīng)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色的法規(guī)，使管理落到實處。對于特殊項目、豁免項目進(jìn)行明確歸類，給予地方管理部門一定管理權(quán)限，根據(jù)需要加嚴(yán)管理要求，從而達(dá)到具體項目具體對待，更利于縣市區(qū)生態(tài)環(huán)境分局管理。

（3）做好排污許可制度和環(huán)境影響評價等其他制度的銜接。國家層面應(yīng)組織對《固定污染源排污許可分類管理名錄》及《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的修編，力求管理類別及管理要求的一致。環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則在修訂過程中應(yīng)增加排污許可相關(guān)內(nèi)容，源強(qiáng)計算、治理措施、自行監(jiān)測要求等與排污許可證要求保持一致。

（4）加強(qiáng)排污許可制度宣傳和規(guī)范培訓(xùn)，提高企業(yè)主體意識。加強(qiáng)對排污單位、第三方填報單位及生態(tài)環(huán)境部門的專業(yè)培訓(xùn)?？h市區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)制定相關(guān)規(guī)定，明確排污單位和第三方填報單位的責(zé)任，建立相關(guān)檢查考核制度。企業(yè)應(yīng)明白自身主體責(zé)任，積極配合第三方填報機(jī)構(gòu)的填報工作，并在取得排污許可證后認(rèn)真執(zhí)行落實。

五、結(jié)論

目前，我國的排污許可制度發(fā)展還處于初級階段，雖然在實踐中取得了一定成績，但是仍然存在很多問題。這些不足之處需要我們在具體工作的過程中不斷發(fā)現(xiàn)，并不斷解決完善，從而助力排污許可制度各項改革舉措的實際落地,更好地推進(jìn)排污許可制度的有效實施。同時，建立系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的管理格局,最終實現(xiàn)排污許可“一證式”管理模式。