財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制研究*
——以江蘇省為例

徐佳佳 熊筱燕 張鵬鵬

南京師范大學(xué) 江蘇南京

一、引言

“十三五”以來，江蘇省在教育經(jīng)費(fèi)管理方面取得了較大進(jìn)步。目前，江蘇省已經(jīng)建立了較為成熟的高等教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和生均定額撥款機(jī)制，生均定額的財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在全省范圍內(nèi)實(shí)施。但是如何對(duì)財(cái)政性高等教育撥款實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，提升教育投入的效益，仍然缺乏一套合理的機(jī)制。本文圍繞“十四五”時(shí)期江蘇省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制展開研究，提出改進(jìn)保障性經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制，設(shè)計(jì)發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)公式，并提出相關(guān)保障措施。

二、江蘇省財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入模式評(píng)價(jià)

1.財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入模式分析

目前，江蘇省主要基于“生均撥款+專項(xiàng)撥款”的機(jī)制，決定各高校撥款經(jīng)費(fèi)的總額。前者側(cè)重于維持高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，后者則主要用于支持高校專項(xiàng)工作和特定的項(xiàng)目建設(shè)。因此依據(jù)經(jīng)費(fèi)使用的用途，可以分為保障性經(jīng)費(fèi)與發(fā)展性經(jīng)費(fèi)兩部分。

（1）保障性經(jīng)費(fèi)的生均撥款模式。在生均撥款模式中，主要通過生均撥款總額與學(xué)科、學(xué)歷折算系數(shù)相乘，核算各高校所需的保障性經(jīng)費(fèi)。其中，各類學(xué)科和不同學(xué)歷的折算系數(shù)如表1和表2所示。

表1 學(xué)科折算系數(shù)

表2 學(xué)歷折算系數(shù)

（2）發(fā)展性經(jīng)費(fèi)撥款模式。近年來高校財(cái)政投入的一個(gè)明顯特征，是以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為主的財(cái)政發(fā)展性資金占所有資金的比例持續(xù)提高，為高校在人才引進(jìn)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等提供了有力支撐。

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的撥付流程大體為：上一年度高校向主管部門提交申請(qǐng)，主管部門對(duì)各個(gè)高校申請(qǐng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行匯總，并對(duì)高校所提交的需求報(bào)告、證明材料、實(shí)施計(jì)劃等進(jìn)行審核，審核通過的項(xiàng)目報(bào)送至財(cái)政部門。財(cái)政部門按規(guī)定進(jìn)行評(píng)審，并將有關(guān)意見反饋至主管部門和各個(gè)院校。學(xué)校根據(jù)財(cái)政部門及主管部門的反饋意見，修改專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算后再提交至財(cái)政部門。財(cái)政部門再次審核后編入年度預(yù)算，經(jīng)地方人大批復(fù)后撥付經(jīng)費(fèi)。

2.財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入模式存在的問題

（1）保障性經(jīng)費(fèi)投入模式。江蘇省對(duì)于高校的保障性經(jīng)費(fèi)撥款模式，雖然已逐步建立了動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)模式，但是仍然存在以下問題：①在校生人數(shù)為主要參數(shù)，忽視辦學(xué)質(zhì)量。高校很可能為了獲得更多的財(cái)政撥款而擴(kuò)大招生規(guī)模。②學(xué)科劃分不夠細(xì)化，忽視專業(yè)特性。江蘇省現(xiàn)行的財(cái)政撥款公式中的“學(xué)科”，指的是學(xué)科大類，沒有細(xì)化專業(yè)類別的撥款系數(shù)，無法體現(xiàn)各個(gè)高校的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。③生均撥款制度較為簡(jiǎn)單直接，忽略績(jī)效導(dǎo)向。目前的生均撥款制度并未引入績(jī)效因素，無法有效評(píng)價(jià)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用效果。④未能解決教育經(jīng)費(fèi)分配不均的問題。使用統(tǒng)一的撥款標(biāo)準(zhǔn)，不利于綜合實(shí)力不強(qiáng)的學(xué)校。

（2）發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入模式。目前，江蘇省的發(fā)展性教育經(jīng)費(fèi)投入仍然以高校申請(qǐng)、財(cái)政核定為主，這種方式存在以下問題：①核定方式不夠公開透明。相關(guān)部門未公布具體的指標(biāo)體系，經(jīng)費(fèi)分配不夠公開透明。②績(jī)效導(dǎo)向性仍舊較弱。雖然大部分項(xiàng)目需要進(jìn)行績(jī)效考核，但真正貫徹實(shí)施的較少。有些項(xiàng)目即使實(shí)施了績(jī)效考核，但績(jī)效考核結(jié)果并未與下一年的撥款經(jīng)費(fèi)掛鉤。

由此可見，江蘇省當(dāng)前的財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)撥款模式，在績(jī)效導(dǎo)向、預(yù)算管理和績(jī)效考核等方面存在一些問題。隨著專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)在教育投入中的占比逐漸提升，滯后的績(jī)效評(píng)價(jià)體系無法滿足相關(guān)要求。

三、基于績(jī)效評(píng)價(jià)的財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)建

本文將江蘇省財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入，分為保障性經(jīng)費(fèi)投入和發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入，對(duì)兩類經(jīng)費(fèi)分別采用不同的計(jì)算方式。用公式表示為：

其中，TI為財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總額；SI為保障性經(jīng)費(fèi)投入，用來保證高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，主要包括生均撥款總額及基礎(chǔ)保障項(xiàng)目；DI為發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入，通過各高校相互競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得的教育經(jīng)費(fèi)，包括重點(diǎn)支持項(xiàng)目和績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目。

1.保障性經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)建

本文構(gòu)建保障性經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制的思路，主要是在生均撥款的基礎(chǔ)上引入績(jī)效因素，本年預(yù)算的保障性經(jīng)費(fèi)投入總額減去上年已投入總額，增加的這部分經(jīng)費(fèi)用于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)各高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)估后，依據(jù)績(jī)效水平進(jìn)行分配。

其中，A為當(dāng)年保障性經(jīng)費(fèi)預(yù)算變動(dòng)額（一般考慮正值）；G表示當(dāng)年保障性經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入額；L為上年生均撥款模式下的實(shí)際撥款額。

其中，A′為加入績(jī)效因子調(diào)整后的變動(dòng)額；C表示獨(dú)立第三方的績(jī)效打分得分。

即：某高校當(dāng)年實(shí)際得到的保障性經(jīng)費(fèi)=上年生均經(jīng)費(fèi)撥款額+某高?；诳?jī)效評(píng)價(jià)得到的增加額。

如圖1所示，上述調(diào)節(jié)形式主要考慮到保障性經(jīng)費(fèi)投入冗余等問題，因此加入績(jī)效因子進(jìn)行調(diào)整。

圖1 基于績(jī)效評(píng)價(jià)的保障性經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制

2.發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)建

（1）績(jī)效指標(biāo)體系的確定。通過梳理相關(guān)研究，本文總結(jié)出一套全面考慮高等教育產(chǎn)出的指標(biāo)體系。利用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法，將最能反映高校發(fā)展情況的4個(gè)維度確定為一級(jí)指標(biāo)，經(jīng)過計(jì)算，最終選定教學(xué)、實(shí)踐、科研、人才培養(yǎng)為一級(jí)指標(biāo)；對(duì)這4個(gè)指標(biāo)進(jìn)行因素分析，選取生均數(shù)、人均數(shù)等指標(biāo)獲取二級(jí)因素指標(biāo)，最終確立績(jī)效指標(biāo)體系，如表3所示。

表3 發(fā)展性經(jīng)費(fèi)的績(jī)效指標(biāo)體系

（2）各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)權(quán)重的確定。本文結(jié)合層次分析法與專家打分法，確定各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重比例。設(shè)計(jì)了一份1—9標(biāo)度法的調(diào)查問卷，邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)的專家來判斷以上指標(biāo)的重要性。再結(jié)合數(shù)據(jù)，根據(jù)層次分析法得出相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重。

本文共邀請(qǐng)了18位有關(guān)專家，其中有6位研究方向?yàn)榻逃?cái)政的專家、7位會(huì)計(jì)專家、5位高校一線研究生導(dǎo)師。為確定各類指標(biāo)的重要程度，本研究選用專家打分法中的等級(jí)評(píng)估方法，將18位專家的打分結(jié)果運(yùn)用均值計(jì)算法計(jì)算平均值，從而獲得一級(jí)指標(biāo)判斷矩陣X和二級(jí)指標(biāo)判斷矩陣A、B、C、D。一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重如表4所示。

表4 一級(jí)指標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)值

依據(jù)上述方法構(gòu)建二級(jí)指標(biāo)的判斷矩陣，最終得出江蘇省財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效指標(biāo)權(quán)重值，如表5所示。

表5 財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的績(jī)效指標(biāo)權(quán)重值

（3）確定高?？?jī)效撥款系數(shù)。由于各高校的體量存在較大差異，本文將上述績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為績(jī)效系數(shù)考慮。將二級(jí)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行歸一化處理，X表示歸一化后的評(píng)價(jià)結(jié)果分?jǐn)?shù)，W 表示各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，S表示折合學(xué)生人數(shù)。因此，高?？?jī)效撥款系數(shù)R可表示為：

江蘇省進(jìn)行基于績(jī)效評(píng)價(jià)的財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)建，主要為了提升財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性。所以，在進(jìn)行發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入時(shí)，需要對(duì)各高校的績(jī)效撥款系數(shù)R進(jìn)行歸一化處理，歸一化處理后的績(jī)效撥款系數(shù)適應(yīng)性更強(qiáng)，也能夠突出校際差異的績(jī)效導(dǎo)向性。

（4）確定負(fù)績(jī)效撥款系數(shù)。負(fù)績(jī)效評(píng)價(jià)主要是依據(jù)盤活存量資金的理念，判斷某高校的年末財(cái)政撥款結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模與財(cái)政安排規(guī)模是否超過10%，將超過10%的高校編入負(fù)績(jī)效指標(biāo)之列，對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)減。只有將未完成的目標(biāo)或任務(wù)也加入進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，才能提升績(jī)效評(píng)價(jià)效果。如果高校的年末財(cái)政撥款結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模與財(cái)政安排規(guī)模之比為K，則負(fù)績(jī)效指標(biāo)撥款系數(shù)U的計(jì)算公式為：

（5）發(fā)展性經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)公式。根據(jù)上述計(jì)算過程，得到績(jī)效系數(shù)、負(fù)績(jī)效系數(shù)，在現(xiàn)行模式或者政策下，對(duì)高校能夠獲得的全部發(fā)展性經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，具體公式為：

四、相關(guān)保障措施

1.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)

科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)是高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的調(diào)節(jié)基礎(chǔ)，因此需要不斷改進(jìn)高?？?jī)效評(píng)價(jià)體系。首先，制定合理的績(jī)效指標(biāo)，確定指標(biāo)權(quán)重。其次，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，保證做到公平、公正、公開，并及時(shí)披露相關(guān)結(jié)果，接受各方監(jiān)督。最后，合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，確定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)系數(shù)，高校要根據(jù)具體績(jī)效情況不斷改進(jìn)教學(xué)和科研工作，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2.建立高校數(shù)據(jù)庫

目前，雖然正在推進(jìn)高校信息公開工作，但是由于信息公開不全面、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)過于零散，導(dǎo)致高?？?jī)效評(píng)價(jià)的支撐數(shù)據(jù)收集困難，而高校數(shù)據(jù)庫可以為管理者、社會(huì)公眾提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、合理的指標(biāo)、全面的評(píng)價(jià)角度。這不僅對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制提供了數(shù)據(jù)支撐，還為投入調(diào)節(jié)機(jī)制提供了反饋數(shù)據(jù)。在完成調(diào)節(jié)之后，根據(jù)高校數(shù)據(jù)庫的反饋數(shù)據(jù)，能夠獲取調(diào)節(jié)機(jī)制的使用情況，及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)，不斷提升調(diào)節(jié)機(jī)制的合理性。

3.完善第三方評(píng)價(jià)制度

（1）加強(qiáng)監(jiān)督管理。首先，第三方機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性、獨(dú)立性等特點(diǎn)，開展教育教學(xué)評(píng)估，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)于政府相關(guān)部門和高校的決策具有重要的參考價(jià)值。其次，在經(jīng)費(fèi)的調(diào)節(jié)和撥款環(huán)節(jié)，第三方機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮監(jiān)督作用。最后，第三方機(jī)構(gòu)能對(duì)資金使用進(jìn)行追蹤，對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督。

（2）彌補(bǔ)自評(píng)價(jià)的不足。第三方機(jī)構(gòu)開展了一系列高等教育評(píng)價(jià)活動(dòng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在政府相關(guān)部門和高校中具有較高的認(rèn)可度，為高校完善規(guī)章制度、改進(jìn)工作流程提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。