基層社會治理視閾下民族地區(qū)人民調(diào)解實踐困境的路徑研究
——基于W省M瑤族自治縣的考察

侯保疆 趙倩萍

（廣東技術(shù)師范大學 廣東廣州 510669）

黨的十九大報告提出，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，對推進基層社會治理現(xiàn)代化具有重要意義[2]。為維護基層社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的第一道防線作用，我國相繼出臺了一系列的法律法規(guī)。1954年《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》將人民調(diào)解的任務、原則、工作內(nèi)容、方式方法等予以明確，標志著人民調(diào)解制度在中國的確立。1989年《人民調(diào)解委員會組織條例》將設立人民調(diào)解委員會用法規(guī)的形式確立下來。2010年《中華人民共和國人民調(diào)解法》的正式實施，使這種非正式解決爭端的調(diào)解方式正式走上法治化的道路。人民調(diào)解作為解決民間糾紛的一種活動，通過人民調(diào)解委員會的說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調(diào)解協(xié)議，這種調(diào)解方式在基層社會治理中發(fā)揮著重要作用。學界研究表明，人民調(diào)解從誕生之日起，不只僅限于一種純粹的糾紛解決方式，更體現(xiàn)為一種集社會政治動員、民眾參與、道德教化、基層組織、糾紛解決和治安等融為一體的基層治理機制。人民調(diào)解從創(chuàng)設到法律制度規(guī)范，都融合了基層社會治理、傳統(tǒng)文化傳承、糾紛預防和解決等獨特的社會功能和政治功能[3]。由此可見，人民調(diào)解是一種蘊含了自治、法治和德治相結(jié)合的基層治理機制[4]。在民族地區(qū)基層社會治理中，人民調(diào)解的上述作用是否得到充分發(fā)揮，其運行過程面臨的問題和困難何在，值得我們關注。本文基于W省M瑤族自治縣的田野調(diào)查，對民族地區(qū)人民調(diào)解的實踐困境加以探究，并尋求相應對策，以更好發(fā)揮其社會治理功能。

一、M瑤族自治縣人民調(diào)解的實踐現(xiàn)狀

為了解民族地區(qū)人民調(diào)解現(xiàn)實狀況，探究其面臨的實踐困境，筆者于2020年10月15-28日以及2021年11月21-23日到M瑤族自治縣進行了為期16天的實地考察調(diào)研。通過實地訪談、交流等方式對該縣七個鎮(zhèn)人民調(diào)解的總體情況進行了解，具體走訪了大坪鎮(zhèn)、三排鎮(zhèn)、大麥山鎮(zhèn)以及牛路水村、連水村、山溪村、新寨村等鎮(zhèn)村。此次調(diào)研對象主要是縣司法局、鎮(zhèn)司法所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員；村委會成員；“瑤老”人民調(diào)解員和糾紛當事人等。以下結(jié)合筆者實地調(diào)研所收集的材料、具體案例、訪談內(nèi)容對該縣人民調(diào)解的實踐現(xiàn)狀、現(xiàn)實困境等進行具體分析。

（一）組織設置：人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)

該縣人民調(diào)解組織設置呈縱向分層橫向分塊的結(jié)構(gòu)樣態(tài)[5]。縱向分層：由縣-鎮(zhèn)-村-組四級構(gòu)成。M瑤族自治縣已建立人民調(diào)解委員會87個，其中：縣一級設置9個行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會。在縣司法局設立的縣調(diào)委會于2021年年底取消，但其主要的人民調(diào)解工作還是由司法局工作人員承擔，縣司法局在人民調(diào)解中并不直接參與，而是對鎮(zhèn)村級人民調(diào)解委員會的運行間接參與指導。該縣共7個鎮(zhèn)，每個鎮(zhèn)都成立相應的鎮(zhèn)級調(diào)委會，負責出面調(diào)解村級無法調(diào)解的矛盾糾紛。各鎮(zhèn)所屬村分別成立村級調(diào)委會共71個；村級人民調(diào)解委員會延伸到全部自然村共成立了516個自然村人民調(diào)解小組，采用網(wǎng)格化管理領導工作的形式預防和排查相應的矛盾糾紛工作。從縱向維度上看，該縣已經(jīng)形成縣、鎮(zhèn)、村、村民小組四層人民調(diào)解委員會調(diào)解格局。橫向分塊：全縣共有71個村莊，按所轄村進行分片設置，即每個村（居）分別設置相應的人民調(diào)解委員會，主要負責各個村內(nèi)矛盾糾紛隱患的排查和化解。當村調(diào)委會無法調(diào)和矛盾糾紛時，在向鎮(zhèn)級調(diào)委會上報矛盾糾紛案件的同時，村委會、鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心、派出所、法院等都會不同程度接收到關于處理矛盾糾紛的情況信息。因此，從橫向維度上看，當村內(nèi)矛盾糾紛無法調(diào)解時，即形成鎮(zhèn)級調(diào)委會、鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)中心、派出所、法院等多部門調(diào)處矛盾糾紛的調(diào)解格局。

（二）調(diào)解隊伍：專兼職調(diào)解員構(gòu)成

M瑤族自治縣下轄7個鎮(zhèn)71個村（居）委共469名人民調(diào)解員，其中專職人民調(diào)解員108人，兼職人民調(diào)解員301人，該縣通過合同聘任制方式聘任專職人民調(diào)解員，村鎮(zhèn)級兼職人民調(diào)解員分別由村委會和司法所、綜治辦等政府工作人員兼任。專兼職人民調(diào)解員共同構(gòu)成該縣人民調(diào)解隊伍整體，擔任排查和化解該縣矛盾糾紛工作。其中“瑤老”專職調(diào)解員作為化解該縣矛盾糾紛的基礎性力量?！艾幚稀比嗣裾{(diào)解工作，將傳統(tǒng)文化價值與具體人民調(diào)解相結(jié)合可以更好發(fā)揮民族地區(qū)將矛盾化解在基層的第一道防線作用。

（三）調(diào)解運行：制度機制建構(gòu)

為確保調(diào)解的有效運行，該縣已出臺一系列相關制度規(guī)定。第一，關于調(diào)解流程規(guī)范方面。該縣人民調(diào)解工作規(guī)定：當出現(xiàn)矛盾糾紛時，鎮(zhèn)村級調(diào)委會先受理，由調(diào)委會派人直接處理，調(diào)查矛盾糾紛原因并進行調(diào)解，如若調(diào)解未果，應當告知當事人向法院起訴或向仲裁機關申請仲裁，如若調(diào)解成功，則需簽訂調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解協(xié)議卷宗并進行存檔。第二，關于人員培訓制度方面。為提高人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)，該縣形成縣-鎮(zhèn)、鎮(zhèn)-村級調(diào)委會上下級的培訓模式。第三，關于財政經(jīng)費保障方面。鎮(zhèn)村級專職人民調(diào)解員采取聘任合同制度方式聘用，案件費用和補貼由縣司法局劃撥，其中鎮(zhèn)級專職調(diào)解員每月為1600元的薪酬待遇，包含社會保險等，除此之外，每成功調(diào)解并記錄在卷宗內(nèi)一宗案件補貼250元，沒有調(diào)解成功但記錄在卷宗內(nèi)的案件也有100元的補貼，與鎮(zhèn)級調(diào)解員不同，村級專職調(diào)解員采用多勞多得的補貼方式，成功調(diào)解并記錄在卷宗內(nèi)的一宗案件有250元補貼，案件沒有調(diào)解成功但記錄在卷宗之內(nèi)有100元補貼。鎮(zhèn)村級兼職調(diào)解員本身有固定的薪酬待遇，在兼任人民調(diào)解員工作時并沒有相應的福利補貼。第四，關于工作監(jiān)督考核方面。該縣印發(fā)鎮(zhèn)村級人民調(diào)解員相關工作實施方案，規(guī)定：鎮(zhèn)調(diào)委會直接負責指導監(jiān)督受聘的鎮(zhèn)專職調(diào)解員對各類矛盾糾紛的調(diào)處落實情況，如未及時排查調(diào)處，或未登記備案，造成越級上訪的將追究該調(diào)解員的責任，并結(jié)合該調(diào)解員遵守紀律、職業(yè)道德、出勤表現(xiàn)等履行情況對其開展年度考核，該結(jié)果作為對該鎮(zhèn)級專職調(diào)解員的獎勵處分、續(xù)聘、辭退的主要依據(jù)。規(guī)定：村調(diào)委會直接負責指導監(jiān)督受聘的村級專職調(diào)解員對各類矛盾糾紛的調(diào)處落實情況。制定縣司法局、鎮(zhèn)司法所和鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心對受聘的調(diào)解員實施每年一次的考核獎懲制度?？h鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心對不稱職的人民調(diào)解員有權(quán)向管轄區(qū)的村調(diào)委會提出解聘建議。

（四）調(diào)解特色：打造調(diào)解員工作室

M瑤族自治縣目前共打造了兩個以調(diào)解員命名的特色工作室。將了解民情、民風、民俗、語言相通、為人公道、熱愛調(diào)解工作的“瑤老”與人民調(diào)解工作相結(jié)合，成立了三江鎮(zhèn)“立哥”個人調(diào)解工作室；大麥山鎮(zhèn)退伍老兵“盤六斤”個人調(diào)解工作室。在村一級成立具有該地區(qū)民族特色的調(diào)解工作室，是探索基層民主自治建設，發(fā)揮民族地區(qū)傳統(tǒng)特色化解矛盾糾紛的一項重要舉措。自2014年至今，在這些“瑤老”人民調(diào)解組織的示范帶動下，“瑤老”調(diào)解員共受理矛盾糾紛5311件，調(diào)解成功5275件，調(diào)解成功率達99%，在社會治理方面取得了良好的治理效果。

二、M瑤族自治縣人民調(diào)解的現(xiàn)實困境

該縣人民調(diào)解預防和化解矛盾糾紛的第一道防線對于該地區(qū)基層社會治理水平的提高具有助推作用。但實踐過程中其作用并未充分發(fā)揮；另外作為瑤族人口居多的民族地區(qū)，獨特的傳統(tǒng)文化、公共道德、習俗等社會規(guī)范在該地區(qū)人民調(diào)解工作的實踐過程中也未充分彰顯，制約其作用的充分發(fā)揮[6]。

（一）調(diào)解組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部尚未形成有機整體

該縣縱向到底、橫向到邊的人民調(diào)解組織，形式上看較為完備，但實際運行中，存在著如下問題。縱向上，人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)單一、各層級的調(diào)解組織缺乏互動；橫向上，各部門間、村級間調(diào)解組織缺乏交流合作，組織結(jié)構(gòu)發(fā)展規(guī)范性建設程度不高。

從縱向維度上來看，調(diào)委會組織已全部覆蓋的M瑤族自治縣，實際運行中存在“一套人馬，兩塊牌子”的情況。實地走訪各個鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，村級調(diào)解員大部分主要由村委會成員擔任，鎮(zhèn)級調(diào)解員的成員主要來自司法所、綜治辦等部門。在該縣三排鎮(zhèn)連水村實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村人民調(diào)解委員會的9名調(diào)解員中，7名兼職調(diào)解員均為村委會成員，該村村委會主任、村黨支部書記兼任調(diào)委會主任。另外，三排鎮(zhèn)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會共9名調(diào)解員，僅有2名調(diào)解員為鎮(zhèn)級專職人民調(diào)解員，其余7名兼職人民調(diào)解員均來自司法所、綜治辦等部門。人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)單一性情況非常明顯。另外，當發(fā)生矛盾糾紛時，由于專職人民調(diào)解員較少，加上地處山區(qū)調(diào)解路途艱險、村級專職調(diào)解員年紀偏大、鎮(zhèn)級專職調(diào)解員調(diào)解經(jīng)驗較少，當出現(xiàn)專職調(diào)解員無法調(diào)解矛盾糾紛時，會由村鎮(zhèn)調(diào)委會的兼職調(diào)解員出面調(diào)解。一方面兼職調(diào)解員作為村干部或鎮(zhèn)級各政府部門人員的身份在調(diào)解矛盾過程中擁有一定的權(quán)威性，無法保證調(diào)解過程中的公平公正；另一方面兼職調(diào)解員本身作為村干部、各政府部門工作人員工作任務繁重，各層級組織之間缺乏互動，調(diào)解人員缺乏，在調(diào)解矛盾時會出現(xiàn)力不從心，進而導致調(diào)解工作效率低下的情況。

從橫向維度上來看，該縣首創(chuàng)的1+1+N社會矛盾調(diào)解模式，即一名村級調(diào)解員加一名鎮(zhèn)級調(diào)解員和法律顧問、駐村干警、政協(xié)委員等共同參與社會矛盾的調(diào)解過程并沒有實際發(fā)揮作用。當出現(xiàn)兩個村以上的重大糾紛案件時，鎮(zhèn)級調(diào)委會派調(diào)解員繞過村級調(diào)解員直接出面調(diào)解，出面的調(diào)解員其隨意性較強，調(diào)解員的分工安排不清晰，職責范圍不明確，缺乏人力物力財力的合理化分配。另外，村委會、鎮(zhèn)綜治辦、派出所等也都會有不同程度地參與人民調(diào)解，但在實際參與過程中，各部門間、村級間調(diào)解組織缺乏交流合作，并沒有明確的行業(yè)法律、法規(guī)對這些參與人民調(diào)解組織的成員進行規(guī)范指導，人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)發(fā)展缺乏規(guī)范性建設。

（二）調(diào)解運行的規(guī)范化程度不高

該縣以“瑤老”人民調(diào)解組織為特色，瑤老調(diào)解模式的產(chǎn)生主要來源于村內(nèi)德高望重的老人按照瑤族習慣法堅持平等對待、公平處理且不收取酬勞來維持村內(nèi)社會秩序的一種具有少數(shù)民族特色文化的調(diào)解模式。在與大坪鎮(zhèn)某調(diào)解主任的訪談交流中得知，當村內(nèi)發(fā)生矛盾糾紛時，“瑤老”人民調(diào)解員作為村子里具有威望、德高望重的人參與矛盾糾紛調(diào)解過程，通常依靠本地習慣法、人情化手段處理各種矛盾糾紛。“瑤老”群體法律知識雖匱乏，但社會閱歷豐富，根據(jù)自己的生活經(jīng)驗采取主觀性較強的“講道理”的方式，來評判雙方的過錯并進行勸解，并且還會依靠吃飯、喝酒等維護人際情感交流的方式去解決糾紛，這種調(diào)解工作的程序缺乏規(guī)范性，越過了法律法規(guī)，調(diào)解方法過于粗糙。調(diào)解雖有文書備案等方面的要求，但在調(diào)解過程中，更多會按照口頭協(xié)議去履行雙方的義務和職責，因此調(diào)解過后補寫書面口頭協(xié)議的現(xiàn)象屢見不鮮，但其所寫文書中的協(xié)議規(guī)定由于時間間隔較長、應付了事或者由于調(diào)解員不識字由他人代替而與當時雙方規(guī)定的口頭協(xié)議大有偏差等原因?qū)θ嗣裾{(diào)解協(xié)議工作程度的規(guī)范化產(chǎn)生一定的阻礙作用。

（三）調(diào)解隊伍有待優(yōu)化

1.調(diào)解隊伍年齡結(jié)構(gòu)不理想

該縣在處理基層矛盾糾紛的過程中，村級專職人民調(diào)解員年紀較大，在40-60歲之間，矛盾糾紛大多為山林糾紛，調(diào)解員在調(diào)解這些矛盾糾紛時需要走山路，去糾紛的地點勘察糾紛問題。但山地地形崎嶇復雜，年紀較大的調(diào)解員在實地調(diào)解矛盾糾紛時，容易發(fā)生摔倒等對身體造成危害的情況。若在調(diào)解的路途中發(fā)生意外，后果只能自己承擔，并沒有相關的社會保障方面的規(guī)范服務，導致村級專職調(diào)解員工作積極性不高，工作效率低的問題。

2.調(diào)解員專業(yè)知識水平參差不齊

該縣鎮(zhèn)村級兼職調(diào)解員較村級“瑤老”調(diào)解員具有大專及以上學歷的人數(shù)較多，文化水平相對較高，村級“瑤老”調(diào)解員學歷層次相對較低，甚至有一部分調(diào)解員僅上過小學或者沒有上過學，文化知識水平較差。在調(diào)解矛盾糾紛時，村級“瑤老”調(diào)解員相比于鎮(zhèn)司法所的人民調(diào)解員更熟悉當?shù)氐拿耧L民俗，使得案件的調(diào)解更具有人情味，矛盾雙方會在有威望的村級“瑤老”調(diào)解員的勸解下使得矛盾更易化解。但當調(diào)解矛盾過程中涉及一些法律條文、合約協(xié)議等方面的問題時，“瑤老”調(diào)解員專業(yè)文化知識較為欠缺，相關的法律知識、協(xié)議文書方面的內(nèi)容掌握得較少，調(diào)解員的專業(yè)知識水平相差較大。因此，在處理矛盾糾紛過程中，需要法律知識、合約協(xié)議等專業(yè)知識水平相對較強的兼職調(diào)解員聯(lián)合調(diào)解，可以提高解決矛盾糾紛的效率。

3.調(diào)解隊伍缺乏穩(wěn)定性

在與新寨村的瑤老調(diào)解員盤六斤的訪談中得知，在熟人社會的村寨中，村民之間的矛盾很少上升到法律層面，更多的是講道理、說人情等方式來調(diào)解雙方之間的矛盾。此外，調(diào)解員在調(diào)解雙方矛盾的過程中無法保持完全的中立客觀，容易得罪人，再加上調(diào)解成功的薪酬較少，僅為250元，且調(diào)解案件不固定，所得的薪酬也不固定，社會保障等方面的福利待遇欠缺，對于年輕有能力的村民來說，去城市謀求工作會比做調(diào)解員所得的收入更多。因此，當村內(nèi)調(diào)解員因為身體情況辭掉工作時，很難找到新的專職調(diào)解員。導致該縣各個村專職調(diào)解員越來越少，當鄰里糾紛問題增多時，就會出現(xiàn)專職調(diào)解員短缺的情況，在調(diào)配兼職人民調(diào)解員處理矛盾糾紛時，誰有空誰就去調(diào)解矛盾，缺少相應系統(tǒng)規(guī)范性的制度化安排。

三、M瑤族自治縣人民調(diào)解面臨困境的路徑優(yōu)化

針對上述問題，可以從完善人民調(diào)解組織隊伍建設、提高人民調(diào)解工作規(guī)范化程度以及健全人民調(diào)解激勵機制方面尋求解決問題的路徑[7]。

（一）縱向上各級人民調(diào)解委員會形成聯(lián)動機制，橫向上各部門合力加強人民調(diào)解隊伍建設

M瑤族自治縣人民調(diào)解，在以“瑤老”人民調(diào)解為特色的基礎之上，先后建立了村、鎮(zhèn)縣級人民調(diào)解委員會，縣級信訪、婚姻、交通事故等不同類型的人民調(diào)解委員會。人們遇到不同的矛盾糾紛時，可以尋求調(diào)委會、鎮(zhèn)司法所、鎮(zhèn)綜治辦、派出所、法院等進行調(diào)解，但不同級別的調(diào)委會、不同的政府部門、派出所、法院處理矛盾糾紛時是獨立進行的，由于矛盾糾紛類型多樣、語言障礙、調(diào)解人員短缺等方面因素在一定程度上影響糾紛案件的調(diào)處效率。因此，制定村鎮(zhèn)縣三級調(diào)委會共同聯(lián)動調(diào)解矛盾糾紛制度，在村級調(diào)委會無法調(diào)解矛盾糾紛需要鎮(zhèn)級或縣級調(diào)委會出面時，聯(lián)合村級調(diào)解員共同參與到矛盾糾紛的調(diào)處過程中，建立規(guī)范的縱向多級調(diào)委會聯(lián)合調(diào)處矛盾糾紛的制度[8]。從橫向維度上看，大多矛盾糾紛產(chǎn)生在村莊內(nèi)部，當村級調(diào)解員在調(diào)處矛盾糾紛時，由于法律、文書知識等方面的欠缺，會影響調(diào)解工作的順利進行，但是鎮(zhèn)綜治辦、派出所、法院等工作人員受教育程度相對較高，熟悉法律文書方面的工作，因此聯(lián)合各部門共同參與到人民調(diào)解的隊伍建設中，有利于整合調(diào)解資源，形成共同聯(lián)合調(diào)解的工作格局，提高人民調(diào)解隊伍化解基層矛盾糾紛的能力，從而發(fā)揮人民調(diào)解組織的整體效能。

（二）強化程序意識，規(guī)范調(diào)解工作有序運行

為將矛盾糾紛化解在基層，充分發(fā)揮基層人民調(diào)解“第一道防線”的作用，需進一步強化基層人民調(diào)解程序意識，制定規(guī)范的調(diào)解程序制度?？h司法局、鎮(zhèn)司法所應進一步加強各村級人民調(diào)解員有關法律知識的培訓工作。重點學習《人民調(diào)解法》和調(diào)解工作中常用的法律法規(guī)，現(xiàn)行方針政策，制定培訓學習的具體目標、周期和時間，通過舉辦培訓班、組織交流、經(jīng)驗演講、表演匯演等多種形式的培訓方式，使不同文化水平的村級人民調(diào)解員盡可能熟悉所培訓的內(nèi)容，掌握調(diào)解過程中常用的法律知識。對每一宗案件進行詳細登記，調(diào)解處理的案件材料要由雙方當事人簽名按指印后送到村調(diào)解委員會審查備案造冊上報。村調(diào)解委員會將調(diào)解員調(diào)解處理的案件分列造冊登記整理成臺賬一并上報鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會，防止在調(diào)解過程中基層人民調(diào)解員由于文化知識方面的欠缺阻礙調(diào)解工作的有序進行，每個村級人民調(diào)解委員會可配備一名熟悉文書方面的工作人員在每一次調(diào)解過程中幫助基層人民調(diào)解員處理調(diào)解文書中的工作并監(jiān)督調(diào)解的程序是否規(guī)范，強化其程序意識，以使調(diào)解工作更加規(guī)范有序運行。

（三）完善調(diào)解經(jīng)費補助制度，健全調(diào)解激勵機制

多方籌措調(diào)解資金，保供穩(wěn)增人民調(diào)解經(jīng)費的可持續(xù)，在財力允許下加大對村寨基層調(diào)解經(jīng)費的投入力度。對于各村級“瑤老”專職人民調(diào)解員的調(diào)解費用將“以案定補”的工作報酬發(fā)放制度變?yōu)榈仔?“以獎代補”的工資發(fā)放制度。這樣有利于調(diào)動調(diào)解員工作的積極性，擁有穩(wěn)定的工資報酬可以提高調(diào)解員的生活水平。建立完善人身意外險等方面的福利待遇，建立健全基層人民調(diào)解激勵機制，有助于吸引更多有能力有威望的村民加入到人民調(diào)解的工作隊伍當中，為人民調(diào)解增量賦能。