新時期深化 “鎮(zhèn)級市”改革探究

劉 曉

(中共東莞市委黨校政法教研部，廣東 東莞 523083)

一、新時期推進(jìn)“鎮(zhèn)級市”改革的重要意義

(一)推進(jìn)“鎮(zhèn)級市”改革是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要著力點(diǎn)

在2014年的“全國百強(qiáng)縣市”中，江蘇省占17席，山東省占18席，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省僅有增城市和博羅縣2個縣市入圍，而經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展階段的江西也有南昌縣和豐城市2個縣市入圍。廣東省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與其總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是帶動經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的重要著力點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力是新時期廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向。 “鎮(zhèn)強(qiáng)則縣興、鎮(zhèn)弱則縣衰”，這充分說明鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。但是，需要值得注意的是，東莞作為廣東的地級市和廣東“四小虎”之一，不設(shè)立縣 (市)。在此次“鎮(zhèn)級市”改革中，東莞市著力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，深化虎門長安行政級別升格為縣處級，開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)工作，這對于新型城鎮(zhèn)化下東莞縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生重要的影響。

(二)推進(jìn)“鎮(zhèn)級市”改革是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺

深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。廣東經(jīng)濟(jì)規(guī)模增量大，但發(fā)展的不平衡性也尤為突出。在新的歷史時期，構(gòu)建鎮(zhèn)級市發(fā)展模式對于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，無疑是一次科學(xué)的選擇。首先，相比于地級市而言，鎮(zhèn)級市是農(nóng)村與城市的連接點(diǎn)，在功能上起到一般小城市的功能。因此，鎮(zhèn)級市的構(gòu)建，對于深化城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集起到重要的載體作用。其次，鎮(zhèn)級市的建立，進(jìn)一步強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過工業(yè)園區(qū)的方式，實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)力的集聚，為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的平臺。再次，廣東作為沿海經(jīng)濟(jì)大省，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，構(gòu)建鎮(zhèn)級市十分必要。從浙江省溫州市來看，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的騰飛，反而是在小城鎮(zhèn)之上。因此，東莞市作為廣東“四小虎”之一，擁有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底子，通過鎮(zhèn)級市的建立，對于進(jìn)一步培育民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起到重要的作用。

二、“鎮(zhèn)級市”改革所存在的問題

從溫州“鎮(zhèn)級市”試點(diǎn)來看，“鎮(zhèn)級市”改革的推進(jìn)很有必要，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。當(dāng)前，除溫州外，安徽合肥、廣東東莞也都著力于“鎮(zhèn)級市”改革的。從實(shí)際來看，“鎮(zhèn)級市”改革仍處于推進(jìn)階段和試點(diǎn)階段，在此期間存在的問題，也在一定程度上影響了“鎮(zhèn)級市”改革的推進(jìn)。

(一)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不合理，現(xiàn)實(shí)問題十分突出

從“十二五規(guī)劃”的實(shí)施，到當(dāng)前新型化城鎮(zhèn)建設(shè)的攻堅克難，合理的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)是推進(jìn)“鎮(zhèn)級市”改革發(fā)展的必然要求。而城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不合理問題，在一定程度上制約了“鎮(zhèn)級市”改革的推進(jìn)。以東莞市為例，其所構(gòu)建的城鎮(zhèn)格局表現(xiàn)出三級結(jié)構(gòu)機(jī)體，即“中心城市——重點(diǎn)中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)”。其中，中心城市無疑是東莞市的主城區(qū)，無論在經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展空間上，還是在人口規(guī)模上，都體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)中心的重要地位。但是，從東莞市的實(shí)際來看，東莞市缺乏重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的有效銜接，以至于城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不合理性問題比較突出。當(dāng)前，東莞市著力于長安鎮(zhèn)設(shè)市，在一定程度上是出于城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)合理化的考慮。由于長安鎮(zhèn)設(shè)市改革面臨現(xiàn)實(shí)的阻礙，改革仍需要較長的時間。

(二)鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)中的關(guān)系矛盾突出，制約了“鎮(zhèn)級市”的改革進(jìn)程

鎮(zhèn)級市的建設(shè)，意味著鎮(zhèn)的行政權(quán)力擴(kuò)大。鎮(zhèn)級市與所在縣市之間關(guān)系的處理，直接關(guān)系到鎮(zhèn)級市建設(shè)的成敗。一方面，兩者在利益分歧與爭議之下，矛盾會不斷地激化，進(jìn)而影響建設(shè)進(jìn)程;另一方面，納入鎮(zhèn)級市建設(shè)的城鎮(zhèn)，往往是地方經(jīng)濟(jì)的重要支撐，在鎮(zhèn)級市之后，對于原本的縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大的影響。因此，在鎮(zhèn)級市建設(shè)進(jìn)程中，如何處理好擴(kuò)權(quán)中的關(guān)系矛盾直接影響到建設(shè)的成敗。當(dāng)前，鎮(zhèn)級市正處于改革試點(diǎn)的階段，如何在深化改革的進(jìn)程中處理關(guān)系矛盾，仍需要不斷探索。

三、“鎮(zhèn)級市”建設(shè)所需處理的幾大關(guān)系

“鎮(zhèn)級市”改革從溫州走向全國，這表明在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，深化城鎮(zhèn)建設(shè)是必要的。但是，“鎮(zhèn)級市”改革的推進(jìn)是一個過程中，其中存在的問題，在一定程度上制約了建設(shè)的進(jìn)程。因此，“鎮(zhèn)級市”建設(shè)需要處理好幾大關(guān)系，特別是鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系、鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)與簡政的關(guān)系等。只有切實(shí)處理好這幾大關(guān)系，才能夯實(shí)“鎮(zhèn)級市”改革發(fā)展的基礎(chǔ)。

(一)鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)與職責(zé)的關(guān)系

建立“鎮(zhèn)級市”，由鎮(zhèn)的行政級別向縣處級行政轉(zhuǎn)變，涉及擴(kuò)權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系處理。鎮(zhèn)級市建立，讓“鎮(zhèn)”政府有了比鎮(zhèn)更多、更大的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，如何在改革中運(yùn)用好權(quán)利，這直接關(guān)系到政府職能的構(gòu)建。如果在擴(kuò)權(quán)中不能實(shí)現(xiàn)職權(quán)的平穩(wěn)過渡，權(quán)利監(jiān)督跟不上，反而讓“鎮(zhèn)”在變“市”之后，出現(xiàn)發(fā)展的新問題。因此，在鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)的過程中，務(wù)必處理好與職權(quán)的關(guān)系，特別是職權(quán)中的監(jiān)督關(guān)系，讓鎮(zhèn)級市改革平穩(wěn)過渡，更好地促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，東莞之長安、虎門兩鎮(zhèn)作為鎮(zhèn)級市建設(shè)的試點(diǎn)鎮(zhèn)，一直備受外界的關(guān)注。東莞市也一直注重改革擴(kuò)權(quán)與職責(zé)關(guān)系的正確處理，并在改革方案中明確指出:“通過法定授權(quán)或行政委托方式，以行政審批和行政執(zhí)法為重點(diǎn)，梳理新型市或區(qū)權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步簡政放權(quán)，直接賦予虎門、長安縣級管理權(quán)限?！贝送?，在進(jìn)一步梳理責(zé)權(quán)關(guān)系的過程中，著力于東莞市與新興市區(qū)之間關(guān)系的明確。通過參照縣級權(quán)限的方式，進(jìn)一步優(yōu)化鎮(zhèn)級市的行政職能設(shè)置，并強(qiáng)化城市綜合治理效力，便于更好地適應(yīng)鎮(zhèn)建市的平穩(wěn)推進(jìn)，夯實(shí)建設(shè)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在財政方面，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整試點(diǎn)市稅收分成比例和財權(quán)，增強(qiáng)其財政自主權(quán)。

(二)鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)與簡政的關(guān)系

簡政是黨的十八大以來政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，也是鎮(zhèn)級市建設(shè)所需處理的重要問題。鎮(zhèn)級市的建立，一方面要解決“權(quán)小無力”“小馬拉大車”的問題;另一方面，縣處級行政級別的建立，需要鎮(zhèn)政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。這些新增職能如何落實(shí)到位，是鎮(zhèn)級市擴(kuò)權(quán)中應(yīng)必須解決的重要問題。因此，在建立鎮(zhèn)級市的過程中，要切實(shí)尋找到簡政與擴(kuò)權(quán)之間的平衡點(diǎn)，處理好二者之間的關(guān)系。在東莞市關(guān)于長安、虎門兩鎮(zhèn)改市的方案中，就針對這一關(guān)系的處理，給出了創(chuàng)新性回答。從進(jìn)一步理順權(quán)責(zé)關(guān)系、提高行政效能出發(fā)，擬將市直部門分別派駐虎門、長安的相關(guān)機(jī)構(gòu)并入新型市或區(qū)政府機(jī)關(guān)，按照大部門體制要求，與原中心鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的12個機(jī)構(gòu)重新整合，綜合設(shè)置為新型市或區(qū)若干個正科級規(guī)格的政府工作部門。同時，控制人員編制不增加，新型市或區(qū)各工作部門的人員編制在原來市直派出機(jī)構(gòu)的編制和鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制合并后再統(tǒng)籌分配使用，原則上不再新增人員編制。

(三)鎮(zhèn)級市與所在縣市的關(guān)系

鎮(zhèn)建為縣處級行政級別，權(quán)力上與原來的縣市區(qū)平等，這就對所在縣市的行政權(quán)力產(chǎn)生較大的影響，甚至構(gòu)成挑戰(zhàn)，二者很容易由于利益而發(fā)生直接的沖突。鎮(zhèn)級市行政級別提高了，獲得了更多的行政權(quán)力與發(fā)展空間，不再過于依賴所在的縣市，如何在現(xiàn)有體制之下實(shí)現(xiàn)調(diào)整，甚至是創(chuàng)新性調(diào)整，都是十分必要的。東莞市是沒有設(shè)縣的地級市，鎮(zhèn)級市的建立在一定程度上避免了縣一級行政關(guān)系矛盾的處理。但是，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大、發(fā)展空間的增加，上述的問題同樣也會出現(xiàn)。如何在財政、稅收等方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性調(diào)整，處理好與東莞市一級的關(guān)系，十分重要。

四、深化“鎮(zhèn)級市”改革發(fā)展的策略

(一)明確“鎮(zhèn)級市”建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)，完善鎮(zhèn)級市的經(jīng)濟(jì)、政治及社會管理體制

“鎮(zhèn)級市”是社會發(fā)展的必然結(jié)果，雖然已在全國范圍鋪展，但總體仍處于改革試點(diǎn)的階段。如何實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)級市”建設(shè)的成功，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于進(jìn)一步明確“鎮(zhèn)級市”建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)，有依據(jù)、有指導(dǎo)地開展建設(shè)，這對于完善鎮(zhèn)級市的經(jīng)濟(jì)、政治及社會管理體制至關(guān)重要。在筆者看來，鎮(zhèn)級市建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)主要在于以下五個方面:一是行政管轄區(qū)域。鎮(zhèn)級市的行政管轄區(qū)域應(yīng)控制在100平方公里，超越當(dāng)前的小城鎮(zhèn)。二是人口管理。居住人口規(guī)模應(yīng)10萬以內(nèi)，且實(shí)行一元化人口管理，無城鄉(xiāng)居民身份差別。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鎮(zhèn)級市建立是契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的產(chǎn)物，其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)形成鮮明的產(chǎn)業(yè)特色，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中呈現(xiàn)出獨(dú)特的發(fā)展要素。四是社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。相比于鎮(zhèn)一級，縣市一級的發(fā)展空間更加開闊，這就強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)級市應(yīng)具有相對完整的城市經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由鎮(zhèn)向縣市發(fā)展。五是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市化發(fā)展的必然要求，特別是在教育、衛(wèi)生、文化和科技等方面，應(yīng)建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系，確保鎮(zhèn)級市發(fā)展的完備性。東莞市在長安、虎門兩鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級市建設(shè)中，計劃到2020年，市政投入在100億元以上，用于基本公共服務(wù)支出。因此，鎮(zhèn)級市建設(shè)是一個過程，不但需要試點(diǎn)探索，而且需要立足于鎮(zhèn)級市建立的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，深化“鎮(zhèn)級市”建設(shè)，更好地服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)進(jìn)一步深化城市治理制度改革，提高鎮(zhèn)級市建設(shè)的“質(zhì)量”

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)上升至新的高度。在“建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略布局，中，“鎮(zhèn)級市”要以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化城市治理制度改革。首先，強(qiáng)化國家政策的執(zhí)行效力。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù)，不但需要科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，而且需要貫徹落實(shí)國家政策，確保在城市化建設(shè)進(jìn)程中，各方工作都得到落實(shí)。其次，在鎮(zhèn)級市建設(shè)中，新型城市化建設(shè)不但要突出“綠色、環(huán)?！钡奶卣?，而且要在新城建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等方面體現(xiàn)以人為本的發(fā)展要素，提升鎮(zhèn)級市的服務(wù)功能。最后，鎮(zhèn)級市在城鄉(xiāng)發(fā)展中起到承上啟下的重要作用，鎮(zhèn)級市的建設(shè)應(yīng)著力于戰(zhàn)略性，突出鎮(zhèn)級市在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要推動力。

(三) “鎮(zhèn)級市”改革要落實(shí)“四個權(quán)限”，打造“四個平臺”

“鎮(zhèn)級市”建立的重要內(nèi)容，首先需要擴(kuò)權(quán)，切實(shí)做好“四大權(quán)限”即財政支配權(quán)、土地使用權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)的落實(shí)。這四大權(quán)限的落實(shí)，既是處理關(guān)系矛盾的重要基礎(chǔ)，也是夯實(shí)鎮(zhèn)級市建設(shè)的關(guān)鍵所在。一是擴(kuò)大土地使用權(quán)。針對建設(shè)發(fā)展的需求，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大土地使用權(quán)利，以便于鎮(zhèn)級市建設(shè)的統(tǒng)籌安排。二是擴(kuò)大財政支配權(quán)。鎮(zhèn)級市的建立，最為敏感的就是財政支配權(quán)擴(kuò)大問題。縣與鎮(zhèn)的財政分配，采取確定基數(shù)、超收分成等辦法，擴(kuò)大鎮(zhèn)級市財政支配權(quán)的。三是擴(kuò)大行政審批權(quán)。為配合鎮(zhèn)級市建設(shè)，應(yīng)適當(dāng)?shù)財U(kuò)大行政審批權(quán)，為鎮(zhèn)級市的建設(shè)發(fā)展創(chuàng)造更多的自主空間。四是擴(kuò)大事務(wù)管理權(quán)。由鎮(zhèn)向縣市發(fā)展，無論是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是城市綜合治理，都需要適當(dāng)?shù)財U(kuò)大事務(wù)管理權(quán)，為鎮(zhèn)級市的建設(shè)發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外環(huán)境。

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