北洋后期國民外交與政府外交互動關系考察(1924－1928)

熊 斌，李首慶

(中國民航飛行學院社會科學部，四川 廣漢 618307)

相對官僚外交、政府外交而言，北洋時期的國民外交是以實現(xiàn)國家利益、保護國民為外交目標的，它既體現(xiàn)為群體性運動，又有個人活動，其對象除了外國政府、政要，還包括國外各界名流與社會公眾。北洋后期是國民外交運動高漲的時期，如1925年“五卅運動”與北伐時期的“革命外交”運動，這些國民外交活動對北京政府、國民政府的外交產生了一定影響，國民外交與政府外交既有合作良性互動，又有競爭惡性互動，兩者作用形成的合力不斷推動中國外交漸趨激進，兩者對抗性也不斷增強。

一、國民外交與北京政府外交的互動

第一次國共合作后，在共產黨組織引導與宣傳下，主張通過革命外交解決中國問題的社會輿論甚囂塵上。所謂革命外交，是指這樣一種外交方式，它主張通過武力革命迫使各國調整對華政策，進而根本上放棄在華一切不平等條約。正如洪鈞培所言:“革命的外交須廢除既存規(guī)則——不平等條約——別開生面，換言之，即不待他國允許，我即自動取消不平等條約，蓋不平等條約為帝國主義之國家侵掠弱小國家唯一之利器，欲彼自動取消，是猶求虎豹施仁義，勢不可得，故不行革命的外交則已。若行，則不承認既存條約?！保?］(P373－374)相對于和緩的修約外交而言，革命外交更積極，更主動，顯示了國共兩黨與社會公眾對列強本質認識的深化，以及對實現(xiàn)民族獨立的自信。至于修約外交，它強調在既存外交環(huán)境下，以國家實力作為理性前提，通過外交談判修改不平等條約。從踐行主體來看，北京政府是修約外交的倡導者、實踐者，革命外交則為南方政府所所倡導。政府外交與國民外交、革命外交與修約外交的互動對北京政府外交產生了一定影響。

北洋后期，國民外交運動的激進趨向與南方政府的廢約宣傳導致北京政府外交革命色彩濃厚。1924年，孫中山宣稱:“要求重新審定一切不平等之條約，即取消此等條約所定之一切特權，而重訂雙方互尊主權之條約，以消滅帝國主義在中國之勢力?！保?］(P116－117)廣東政府還十分注意向北方民眾宣傳這一主張，希望民眾“聚集中國國民黨旗幟下，為民族解放而奮斗”［3］(P707)。五卅慘案后，國民黨廢約態(tài)度更趨強硬，胡漢民表示:“救治之道，不當僅注意道歉、懲辦、撫恤等枝節(jié)問題，尤當從廢除不平等條約，收回租界著手，以謀根本解決。”［4］(P510)1926年5月30日，中共則強調:“一直到廢除一切不平等條約，中華民族完全解放，才算是完成了五卅運動的工作。”［5］(P134－139)經過國共兩黨宣傳，這一時期的廢約口號“已深入一切民眾，誰都認定這是要從半殖民地的地位解放出來的唯一的方法”［6］，國民黨代表夏鼎利用考察國際聯(lián)盟行政會之機，致函國際聯(lián)盟大會秘書長，稱:“唯廣州政府真正處于可以中國人民名義發(fā)言之地位，凡不平等條約必須立即廢除，吾人認各國與北京政府之談判皆不存在”，認為:“彼國或其他帝國主義國在聯(lián)盟會之要求不生效力，能以中國人民名義與各國談判者，厥為粵政府。”［7］此時，“是否主張無條件廢約成為革命與反革命、好與壞之間的分界線”［8］(P83)。

事實上，“在一個激進的世風與社會語境下，‘廢除’比‘修改’更加能夠獲得社會層面的接受，因為根本性意義的‘廢除’一詞更加迎合當時激進的社會情緒，也更符合當時普遍的社會心理，長時間困擾國人的問題在此找到了簡單的答案”［9］(P291)。通過反復論述，“‘不平等條約’被塑造為帝國主義侵略中國的工具、中國發(fā)展的巨大障礙以及令人痛恨的‘帝國主義’的象征，要廢除不平等條約，首先應廢除帝國主義，甚至認為，除此之外，再沒有其他的辦法可以解決這一問題。這樣一種邏輯關系簡單而實用”［9］(P270)。加之北伐破竹之勢使列強有承認可能，社會公眾特別是青年學生積極聲援國民政府，力主通過革命外交實現(xiàn)反帝廢約，這些無疑對北京政府形成了巨大壓力。

為順應輿論、重塑權威，處境艱難的北京政府一方面采取措施對國民外交嚴加防范，如1924年，北京各界擬定國恥日召開市民大會，北京政府聞悉“派兵警出面禁止”，學生與軍警“累有沖突，學生受傷者計有五人”，游行被迫“中止”［10］(P53)。9月3日，臨時執(zhí)政府特別頒發(fā)九七國恥紀念游行手諭予以嚴密監(jiān)控［11］(P629);另一方面，北京政府的外交態(tài)度日益強硬，在一定程度上也不遜于國民黨所宣傳的廢約外交。例如，1925年6月24日，北京政府向各國駐華公使團發(fā)出修改不平等條約照會，關稅會議與法權會議相繼召開。最典型的則是，1926年11月顧維鈞發(fā)表終止中國與比利時條約宣言。1927年1月又宣布從2月1日起征收附加稅，各國盡管反對，但北京政府的強硬態(tài)度與高漲的國民外交運動的交互作用迫使其不得不默認現(xiàn)狀［3］(P493)。

二、國民外交與南方政府外交的互動

北洋后期，南方政府善借民眾運動來實現(xiàn)政治目標，作為民眾運動表征的國民外交因此多陷于派系權力斗爭之中。國民黨既是國民外交運動的參與者，又是國民外交運動的推動者，“主持交涉者，乃得利用民氣，以抗強權”［12］，利用廢約宣傳塑造合法性與權威性，國民參與的廢約運動也對南方政府外交產生了一定影響。

1.“黨化”外交日趨濃厚。北洋后期，民眾運動對政府外交權威的挑戰(zhàn)使南方政府心有余悸，如何規(guī)范管控國民外交因此被提上議事日程。1926年12月，外交部致函各省，要求“實行統(tǒng)一外交”，規(guī)定:“如各國領事徑向外交系各機關遞公文，應請即退還，各機關亦勿向外領事送公文?！保?3］1927年7月7日，日本首相田中義一召開東方會議，上海反日運動高漲。國民政府深恐市民罷工影響大局，命上海特別市市長黃郛及警備司令部楊虎“勸告市民冷靜對待，停止排外運動，對陰謀煽動者，嚴予懲辦”［3］(P155)。1928年濟南事件后，5月8日，國民政府發(fā)《國民政府為濟案正由外交解決民眾應守秩序嚴防共黨煽動電》，要求:“所有各地民眾及各團體學校均應遵照中央黨部及本政府所頒各令，恪守紀律，各安職業(yè)，對于外交實踐聽候中央處理。”［14］(P3549)還要求地方加以監(jiān)控，“凡一切無益之舉動，如罷工、罷課，凡引起后方顧慮者，皆應避免”［14］(P3544)。蔡元培在會見代表團時指出，國民政府“自有外交策略，不必鼓動排日，至于散發(fā)傳單，張貼標語等項，必經中央審定，方可應用”［15］。12月13日，學生游行示威并搗毀王正廷住宅，蔣介石為此在中央大禮堂訓話:“諸君愛國熱心，固足欽佩，惟因欽佩，惟因床次而釀出越法舉動，給外人以口實，殊甚惋惜，吾人欲取消不平等條約，欲打倒帝國主義，須嚴守紀律及法令，方能成功。若擅自暴動，不但給反動派以搗亂之機會，抑足以暴露吾國人之弱點。一切目的，均不能達到，是愛國適足以亡國也?，F(xiàn)政府非昔日北京軍閥之政府，對于不平等條約及中國交涉，自當本革命初旨謹慎守法，若能聽吾之言，三年之后，若外交尚未撤退，不平等條約尚未廢除，請殺吾人以謝國人?！保?6］12月17日，蔣介石又在國府紀念周上指出，民眾運動“雖然是一種愛國表現(xiàn)，但行動出軌，違反紀律，當此北伐完成，建設開始的時候，人民應以全力擁護政府，確立國家威信，方能取消不平等條約”。胡漢民在當天早晨中央黨部紀念周會上也表示:“當此時國民對外交固應嚴重注意，同時不能無紀律。群眾心理大體都好，唯對細微地方，往往被感情所沖動，不能自己制裁，我們現(xiàn)在須用理智來領導民眾……現(xiàn)在政府與五四運動時軍閥政府不同，外交問題可向同志公開。”［17］鑒于各民眾團體開會“多不經呈請當?shù)貐^(qū)分部或區(qū)分部派員參加”這一情況，北京市黨部要求各團體開會“除呈請本會派員指導外，應請當?shù)貐^(qū)分部或區(qū)分部派員到會”［18］。國民外交空間在政府管控之下實際被嚴重壓縮。

2.革命外交式微。北洋后期，修約外交飽受抨擊，革命外交卻備受追捧。寧漢合流前后，政府外交革命色彩漸失，多采和緩的修約外交，外交部長伍朝樞就職時所公布的外交方針就充分呈現(xiàn)了這一點:“(一)不采暴動手段;(二)于相當時期提議廢止不平等條約;(三)打倒帝國主義非排外主義?！保?9］(P410)1928年五三慘案發(fā)生，伍朝樞對日抗議就甚為軟弱:“貴國政府突右派兵山東之舉，于公法上既無根據(jù)，于本國領土主權復有妨害，本政府不得不提出嚴重抗議?！保?0］(P563)5月7日，福田彥助向蔣介石發(fā)出最后通牒，蔣在復文中更顯軟弱:“一、對于不服從本司令之命令，不能避免中日雙方誤會之本軍，俟調查明確后，當按紀律處分;但當時日本軍隊有同樣行動者，亦應按律處分。二、本革命軍治下之地方，為保持中日兩國睦誼，早有明令禁止反日宣傳，且已切實取締。三、膠濟鐵路兩側二十華里以內各軍，已令其一律出發(fā)北伐，暫不駐兵?！保?1］(P573)6月，國民政府發(fā)表對外宣言，稱“今當中國統(tǒng)一告成之會，應進一步而遵正當之手續(xù)，實行重訂新約，以副完成平等及相互尊重主權之宗旨”［22］(P414－415)。7月7日，國民政府在重訂條約宣言中指出:“(一)中華民國與各國間條約應即以相當之手續(xù)接觸，另訂新約;(二)其尚未滿期者，國民政府應即以相當之手續(xù)接觸而重訂之;(三)其舊約業(yè)已期滿者，而新約尚未訂立者，應由過密政府另訂適當臨時辦法，處理一切?！保?3］(P456)蔣介石對外也稱:“國民政府所定政策，為不用武力或任何群眾暴動，以改變租界之地位;茲重行申明，國民政府采行者，只為和平方法，即協(xié)商的方法?！保?4］(P588)不難看出，“重訂新約”“協(xié)商外交”即說明國民政府其實已回到通過談判解決不平等條約問題的“修約外交”的老路上。然而，這一轉向卻飽受輿論批評，有人就譏諷道:“不曾見過國民政府有正式宣告中外一切不平等條約無效的宣言，則似乎不平等條約的命運尚須經過一番正式廢除的手續(xù)而后能說是終結”，并抨擊國民黨“對外政策的精神是革命的，不妥協(xié)的，但是手段是平和的”，“雖在原則上反對一切不平等條約，主張廢除，但還是準備以談判的方法，求個平和圓滿的解決”［25］。盡管如此，由于國內政局漸趨穩(wěn)定，民眾訴求在于國內統(tǒng)一，國民外交對國民黨的修約外交在一定程度上也予以容忍。

3.對“攘外必先安內”形成的影響。北洋后期的政府外交深受政爭、民眾運動影響，地方派系的態(tài)度關系到政府外交能否實現(xiàn)，社會民眾“清內政以明外交”傾向明顯，這些因素對蔣介石“攘外必先安內”政策的形成也有一定影響。眾所周知，國民政府成立伊始即是一弱勢政府，在形式上統(tǒng)一全國后，外交仍不斷受到地方實力派系、國民外交的挑戰(zhàn)與影響，政府外交的權威性飽受質疑，因此，消除地方外交、國民外交的擾攘愈顯重要，這就為“攘外必先安內”政策的確立提供了一定依據(jù)。這一政策既可打壓地方實力派的外交空間，又可為外交延后解決尋求理由，進而獲得民眾的諒解與支持。

三、國民外交與南北政府外交互動關系評介

綜觀北洋后期國民外交與政府外交的關系，不難發(fā)現(xiàn)，二者共同作用、相互影響，在一定程度上形成了“以民促官”“官民互補”的互動局面。五卅慘案后，“廢除不平等條約的要求已經不僅是宣傳上的口號，而成了群眾斗爭的實際目標了”［26］，全國民眾“莫不一致大聲疾呼，以作廢約之運動”［27］，這也推動了反帝廢約運動的高漲與北伐的勝利進軍。由于國民干預外交是在政府極不情愿情勢下的權力讓渡，相互競爭導致兩者對抗性增強。

事實上，中國當時內政紛擾，國力薄弱，外交談判須憑國家實力這一理性前提決定了國民外交無法改變外交之結果。正如顧維鈞所說:“國際間之交涉，不能純憑道德與理想……惟徒以道德和平之旨應對方，冀藉此保障，以完整國家之主權，而不思于實際上加工努力，則其誤已甚?！保?8］國民外交的理想主義與政府外交的現(xiàn)實主義加劇了政府外交公信力的流失，弱勢政府外交不可避免受到國民外交挑戰(zhàn)，考慮公眾輿論訴求亦屬必然。內外交困的北京政府為重塑權威，開始順應民眾輿論以強硬態(tài)度來處理外交問題，在不喪失既有權益情勢下還收回了一些權利，關稅會議及其確立的原則更為國民政府改訂新約運動提供了法理依據(jù)。與此同時，國民黨對外強硬態(tài)度也讓北京政府受益不少。正如《大公報》評論道:“年來因廣東政府與國民黨人，對外主張強硬之故，北方外交，受益不少。”［29］不過，這些又加快了北京政府被列強放棄而垮臺的步伐。南京國民政府成立后，“黨民關系由動員體制轉變?yōu)榭刂企w制，國民黨從而由一個有著廣泛群眾參與的動員型革命政黨變?yōu)橐粋€以政治控制為主的執(zhí)政黨”［30］(P93)，因此，對國民外交的態(tài)度由最初的積極鼓勵轉向防范控制，國民外交沉寂之勢明顯。

［1］洪鈞培.國民政府外交史［M］.上海:上海華通書局，1930.

［2］中國國民黨北伐宣言(1924年9月18日)［C］//羅家倫.革命文獻:第69 輯.中央文物供應社，1976.

［3］中華民國史事紀要編輯委員會編，江蘇省社會科學院圖書館影印.中華民國史事紀要:初稿［M］.1925.

［4］胡漢民對上海租界暴行宣言(1925年6月7日)［C］//中華民國史檔案資料匯編:第4 輯(上).南京:江蘇古籍出版社，1991.

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［10］國情述要·本周國情紀要·教育——北京各界定于國恥紀念日開市民大會［J］.清華周刊，1924(314).

［11］臨時執(zhí)政府關于偵查九七國恥紀念游行學校手諭(1924年9月3日)［C］//中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編:第3 輯.民眾運動.南京:江蘇古籍出版社，1991.

［12］民國十五年之回顧［J］.國聞周報，1926(50).

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［15］中央指導外交運動［N］.民國日報，1928－05－11.

［16］南京學生搗毀外交部官舍案——蔣諭群眾須嚴守紀律［N］.大公報，1928－12－16.

［17］人民應擁護政府威信［N］.大公報，1928－12－18.

［18］民眾團體開會［N］.大公報，1928－12－19.

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［20］南京國民政府伍朝樞向日本外務省抗議電(1927年4月21日)［C］//中國史學會、中國社會科學院近代史研究所編，章伯鋒主編.北洋軍閥(1912－1928):第5 卷.武漢:武漢出版社，1990.

［21］蔣介石對福田彥夫所提要求的答復(1927年5月8日)［C］//中國史學會、中國社會科學院近代史研究所編，章伯鋒主編.北洋軍閥(1912－1928):第5 卷.武漢:武漢出版社，1990.

［22］南京國民政府對外宣言(1928年6月15日)［C］//程道德，等.中華民國外交史資料選編.北京:北京大學出版社，1985.

［23］南京國民政府關于重訂條約的宣言(1928年7月7日)［C］//程道德，等.中華民國外交史資料選編.北京:北京大學出版社，1985.

［24］李云漢.從容共到清黨［M］.臺北:中華學術著作獎助委員會，1966.

［25］松子.國民革命與外交［J］.現(xiàn)代評論，(164).

［26］瞿秋白.帝國主義之五卅屠殺與中國的國民革命［N］.向導，1925－06－22.

［27］樓同蓀.不平等條約或中國［J］.東方雜志，1924(4).

［28］顧維鈞演講國民外交［N］.大公報，1922－05－21.

［29］取消不平等條約與內河航權［N］.大公報，1926－10－06.

［30］王奇生.黨員、黨權與黨爭——1924－1949年中國國民黨的組織形態(tài)［M］.上海:上海書店出版社，2003.