國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃發(fā)展方向研究

裴欣 高宜程

摘要：國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和編制工作已全面展開，目前對于國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的研究多為單一角度或者單一地域而不夠全面系統(tǒng)。本文以2019年9個(gè)省份已發(fā)布的村莊規(guī)劃導(dǎo)則為研究對象，通過對其內(nèi)容的總結(jié)歸納和橫向比較，提出了在國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的主要發(fā)展方向：（1）多規(guī)合一；（2）分類引導(dǎo)村莊發(fā)展；（3）嚴(yán)守剛性管控底線、嚴(yán)控用地規(guī)模的同時(shí)適當(dāng)留出彈性空間；（4）強(qiáng)化村民主體地位，規(guī)劃師全過程服務(wù)；（5）一些地方結(jié)合自身特征探索更具個(gè)性化也更實(shí)用的村莊規(guī)劃編制和實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；村莊規(guī)劃導(dǎo)則；多規(guī)合一；分類發(fā)展；彈性引導(dǎo)；村民主體

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.04.005 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2020）04-0025-06 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Research on the Development Trend of Village Planning under the Background of Territorial Spatial Planning： Based on the Analyses of Village Planning Guidelines of Nine Provinces

PEI Xin， GAO Yicheng

[Abstract] The construction of Chinas territorial spatial planning system has been fully carried out. Present researches on village planning under this background are mostly focused a single perspective or a single area， which are not comprehensive. Taking village planning guidelines issued in nine provinces in 2019 as the research objects， this paper conducts a horizontal comparison and then summarizes some development directions of village planning under the background of territorial space planning. （1） Practice multiple planning integration. （2） Implement classified guidance for village development. （3） Strictly adhere to the rigid bottom line and control the scale of land use while properly living flexible space. （4） Strengthen the dominant position of villagers， and planners provide service in the whole process. （5） Some places explore their personalized and practical village planning compilation and implementation paths based on their own characteristics.

[Keywords] territorial space planning； village planning guidelines； multiple planning integration； classified development； flexible guidance； dominant position of villager

引言

2019年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。為落實(shí)該文件，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，明確要求各地全面啟動國土空間規(guī)劃，并提出具體工作要求。隨后，為指導(dǎo)國土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施，各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼推出，雙評價(jià)技術(shù)指南、用地分類標(biāo)準(zhǔn)，省級、市縣級規(guī)劃的編制指南等都逐步送審、試行。針對村莊規(guī)劃，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，該通知結(jié)合《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確了在國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的總體要求和任務(wù)。

國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護(hù)活動的基本依據(jù)，目標(biāo)是形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，規(guī)劃編制強(qiáng)調(diào)自上而下的戰(zhàn)略落實(shí)、科學(xué)合理的空間管控及規(guī)劃的有效傳導(dǎo)性和可操作性[1]。在國土空間規(guī)劃的背景下，村莊規(guī)劃必然也會有與之相適應(yīng)的新的定位和任務(wù)。在“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，需結(jié)合其上位規(guī)劃，即縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃[2]。村莊規(guī)劃應(yīng)遵循因地制宜、分類編制、突出村民主體地位等原則，規(guī)劃的主要任務(wù)包括落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線，明確各項(xiàng)約束性指標(biāo)及統(tǒng)籌各類用地布局等。村莊規(guī)劃的最終成果需疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上[3]。

在此背景下，已有越來越多的基于國土空間規(guī)劃背景的村莊規(guī)劃理論和實(shí)踐研究。有些是基于某項(xiàng)政策對村莊規(guī)劃的思路探索[4-5]或某一細(xì)分領(lǐng)域的文獻(xiàn)綜述研究[6-7]，研究角度包含國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興政策中的一些熱點(diǎn)，例如多規(guī)合一、減量規(guī)劃、公眾參與等。另一些研究則關(guān)注于某地的實(shí)踐案例[8]或規(guī)劃導(dǎo)則[9]，研究地域主要有北京、廣東、湖南等地。這些研究成果為國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃研究提供了寶貴的信息，但是多選取單一角度或者單一地域而缺乏全面性和系統(tǒng)性。

本文選取全國9個(gè)省份最新發(fā)布的村莊規(guī)劃導(dǎo)則為研究對象，通過橫向比較分析這些導(dǎo)則的內(nèi)容，探究當(dāng)前全國范圍內(nèi)的村莊規(guī)劃發(fā)展趨勢。村莊規(guī)劃導(dǎo)則是各地為貫徹落實(shí)中央文件，規(guī)范規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作程序，結(jié)合地方實(shí)際編寫的指導(dǎo)性文件，內(nèi)容一般涉及村莊規(guī)劃從調(diào)研、編制到審批實(shí)施的全部流程，是規(guī)劃編制和管理工作必須參照的技術(shù)規(guī)程。通過分析導(dǎo)則，可以較為全面地梳理村莊規(guī)劃響應(yīng)國土空間規(guī)劃總體要求的具體實(shí)施路徑并且明確地識別出其中的關(guān)鍵性問題，以此探討國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃的發(fā)展方向。

1研究方法

本文采用多案例比較分析法，識別9個(gè)省份的村莊規(guī)劃導(dǎo)則中的共性和差異性。筆者查詢了全國32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的自然資源主管部門官方網(wǎng)站，2019年5月—12月，共有北京、福建、廣西、河北、河南、江西、山東、四川八省份發(fā)布了省級村莊規(guī)劃導(dǎo)則。除此之外，湖南導(dǎo)則發(fā)布于4月，但是由于其內(nèi)容符合國土空間規(guī)劃的思路和要求，故也可列入本次分析案例（見表1）。

作為村莊規(guī)劃指導(dǎo)性文件，各地導(dǎo)則在其主體結(jié)構(gòu)和涉及到的主要問題上大致相同，但其章節(jié)標(biāo)題設(shè)置或部分表述仍略有差異。為方便比較，筆者按照規(guī)劃工作的整體流程，將各地導(dǎo)則內(nèi)容統(tǒng)一按照規(guī)劃基礎(chǔ)工作、規(guī)劃編制內(nèi)容、編制和實(shí)施管理三個(gè)方面進(jìn)行歸納，以期與未來規(guī)劃實(shí)踐工作更好的對接。導(dǎo)則內(nèi)容選擇上，主要選擇與中央文件總體要求相對應(yīng)的方面，即國土空間規(guī)劃對村莊規(guī)劃總體要求的具體實(shí)施路徑。

2村莊規(guī)劃導(dǎo)則解讀

下文從三個(gè)大的方面對9個(gè)省份的村莊規(guī)劃導(dǎo)則內(nèi)容進(jìn)行梳理（見表2）。

2.1規(guī)劃基礎(chǔ)工作

2.1.1明確定位，統(tǒng)一數(shù)據(jù)

各地導(dǎo)則都明確了在國土空間規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)村規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃的定位。為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”和“一張圖”的目標(biāo)，各地導(dǎo)則對規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)一要求，統(tǒng)一采用第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，統(tǒng)一采用2000國家大地坐標(biāo)系和1985國家高程基準(zhǔn)作為空間定位基礎(chǔ)。

2.1.2深入調(diào)研

各地導(dǎo)則都對調(diào)研提出了明確且具體的要求，主要有以下幾個(gè)方面：一是駐村調(diào)研，8省份導(dǎo)則對此提出了明確要求。二是對于調(diào)研的內(nèi)容和程序給出了詳細(xì)指導(dǎo)，規(guī)劃編制前，調(diào)研村莊社會經(jīng)濟(jì)、歷史文化、自然環(huán)境等基本要素，進(jìn)行入戶調(diào)查，村民填寫問卷；規(guī)劃編制過程中，有針對性的對重點(diǎn)問題和內(nèi)容，進(jìn)行深入調(diào)查，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行多次補(bǔ)充調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，個(gè)別地方還提出了更加細(xì)化的要求，例如，湖南省導(dǎo)則中明確要求問卷填寫比例為全村總戶數(shù)的30%～50%，并給出調(diào)查問卷內(nèi)容參考；河南省導(dǎo)則提出駐村服務(wù)時(shí)間累積不低于30天。

2.2 規(guī)劃編制內(nèi)容

2.2.1分類指導(dǎo)

本次查閱的9省份導(dǎo)則中，有8個(gè)省份提出了村莊分類發(fā)展，按照類型給出村莊規(guī)劃編制中的側(cè)重點(diǎn)和具體要求。具體分類方式上，多數(shù)導(dǎo)則按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中的提法，分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類，也有省市在此基礎(chǔ)上根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整。例如廣西壯族自治區(qū)地處邊疆，村莊分類中增加了固邊興邊類。北京市提出的分類名稱略有不同，但內(nèi)容基本與以上幾類對應(yīng)，在此四類的基礎(chǔ)上，北京市還結(jié)合自身特點(diǎn)，提出了淺山區(qū)村莊、第二道綠隔地區(qū)村莊的發(fā)展引導(dǎo)。另外，有4省份導(dǎo)則在分類中加入了“其他”類，對于暫時(shí)看不準(zhǔn)、發(fā)展前景不明確的村莊，暫不分類，列為其他類，為村莊未來發(fā)展留出空間。

2.2.2落實(shí)管控要求

本次分析的9省份導(dǎo)則都將落實(shí)上位國土空間規(guī)劃的管控指標(biāo)作為首要要求。村莊規(guī)劃應(yīng)以上級國土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為基礎(chǔ)，落實(shí)上位規(guī)劃中確定的“三區(qū)三線”，明確剛性管控的邊界，針對不同的管控區(qū)域提出保護(hù)和控制要求，為村莊可持續(xù)發(fā)展提供基本保障。

在嚴(yán)格遵守“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)上，各地還制定了更多切合地方實(shí)際的管控措施。例如福建導(dǎo)則提出需遵守海域管控線的管控要求，北京導(dǎo)則提出按照集中建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)對村莊進(jìn)行控制引導(dǎo)。北京、河北、河南等地還提出了村域內(nèi)劃定建設(shè)用地控制線、水體保護(hù)控制線、歷史文化保護(hù)控制線等各類管控線，引導(dǎo)村莊有序發(fā)展。

2.2.3優(yōu)化用地布局

在用地規(guī)模方面，“建設(shè)用地規(guī)模不增加”是各地導(dǎo)則的主導(dǎo)方向，有6省份導(dǎo)則都以不同的方式對此進(jìn)行了表述。北京、福建、湖南導(dǎo)則中還提出了減量的要求?？偨Y(jié)各地導(dǎo)則，主要有以下實(shí)施路徑：居住用地方面，落實(shí)“一戶一宅”政策，整治“空心房”。產(chǎn)業(yè)用地方面，不鼓勵(lì)在農(nóng)村地區(qū)新增工業(yè)用地，引導(dǎo)工業(yè)向縣、鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合高效利用。北京導(dǎo)則更將集體產(chǎn)業(yè)用地的騰退集約作為村莊建設(shè)用地減量的重點(diǎn)。公服設(shè)施方面，多數(shù)設(shè)施并未限定最小規(guī)模，提倡量力而行，鼓勵(lì)復(fù)合多種功能集中設(shè)置。

另外，7省份導(dǎo)則提出了在規(guī)劃中鼓勵(lì)探索“留白”機(jī)制，對于一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)，為未來發(fā)展預(yù)留一定的機(jī)動指標(biāo)和空間。

2.2.4統(tǒng)一成果要求

導(dǎo)則從技術(shù)和實(shí)用兩方面對規(guī)劃成果提出了要求。技術(shù)方面，為對接國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫，村莊規(guī)劃成果需按統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，提交Shapefile格式文件。實(shí)用方面，為便于村民學(xué)習(xí)和執(zhí)行，村委有效指導(dǎo)和實(shí)施，有5省份導(dǎo)則提出除技術(shù)審查成果外，需單獨(dú)形成面向村民的村莊實(shí)用版成果，內(nèi)容包括主要圖紙和管控內(nèi)容。

2.3 編制和實(shí)施管理

2.3.1強(qiáng)化村民主體地位

本次查閱的9省份導(dǎo)則在規(guī)劃編制原則中都強(qiáng)調(diào)了尊重村民主體地位，鼓勵(lì)村民全程參與規(guī)劃編制。具體來說，規(guī)劃調(diào)研和編制過程中，規(guī)劃師需要駐村，深入了解村莊實(shí)際情況和村民真實(shí)需求。規(guī)劃成果需征集村民意見，提交成果時(shí)，村民意見征集材料、村民參與村莊規(guī)劃相關(guān)記錄材料等需形成附件一并提交。為了規(guī)劃成果能夠切實(shí)落實(shí)和執(zhí)行，從便于村民理解的角度出發(fā)，需將村莊規(guī)劃中的管制規(guī)則納入村規(guī)民約，成為村民共同遵守的行為規(guī)范。

2.3.2建立各方參與機(jī)制

5省份導(dǎo)則提出了“開門編規(guī)劃”的理念。村莊規(guī)劃需多方參與，實(shí)現(xiàn)共謀、共建、共管、共評、共享。區(qū)鎮(zhèn)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，村黨組織發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，村民發(fā)揮主體作用，規(guī)劃編制人員負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，形成以村民為主體，規(guī)劃師、政府、企業(yè)、社會組織、大專院校、建筑師、熱愛鄉(xiāng)村事業(yè)的有識之士共同參與協(xié)作式規(guī)劃編制工作機(jī)制。

2.3.3實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理

本次查詢的導(dǎo)則中，北京導(dǎo)則和湖南導(dǎo)則都提出了“體檢和評估”的要求。北京導(dǎo)則要求試點(diǎn)先行先試，及時(shí)總結(jié)評估，積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)全市村莊規(guī)劃的編制工作。湖南導(dǎo)則提出“一年一體檢，重要節(jié)點(diǎn)一評估”，及時(shí)跟蹤規(guī)劃實(shí)施情況。

3當(dāng)前我國村莊規(guī)劃的發(fā)展方向

上文梳理了9個(gè)省級村莊規(guī)劃導(dǎo)則的重點(diǎn)內(nèi)容，對其進(jìn)行分析和總結(jié)可以看到，在國土空間規(guī)劃背景下我國新一輪村莊規(guī)劃有如下發(fā)展方向。

3.1 多規(guī)合一，對接國土空間規(guī)劃一張圖

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的組成部分，其成果必然需要疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。首先，在規(guī)劃工作開始之前，對現(xiàn)有的村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及林業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行整合，疊加各類圖紙要素，識別并協(xié)調(diào)矛盾地塊，形成符合實(shí)際且格式符合要求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底圖。其次，規(guī)劃內(nèi)容需銜接并落實(shí)上位規(guī)劃給定的管控范圍和指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上開展村莊的土地利用和空間布局規(guī)劃，用地分類需按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。最后，規(guī)劃成果按照統(tǒng)一格式提交，確保對接“一張圖”數(shù)據(jù)庫。

3.2 分類發(fā)展，多路徑實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的要求，要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。中國地域遼闊，鄉(xiāng)村數(shù)量龐大，這些鄉(xiāng)村所處的區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等特點(diǎn)不同，其發(fā)展路徑也必然不同。因此深入研究不同鄉(xiāng)村的具體情況，甄別不同類型鄉(xiāng)村的發(fā)展訴求和目標(biāo)，才能夠給出科學(xué)的規(guī)劃導(dǎo)引。對于不同類型的村莊，村莊規(guī)劃不搞一刀切，不需大而全，而是要針對各自特點(diǎn)，明確其規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)，以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，制定合理的發(fā)展道路，提出切實(shí)可行的村莊規(guī)劃方案。

3.3 剛性彈性結(jié)合，確保規(guī)劃合理有效

國土空間規(guī)劃作為長期規(guī)劃，需形成完整的規(guī)劃體系和有效的傳導(dǎo)機(jī)制，通過管控性邊界和約束性指標(biāo)自上而下進(jìn)行有效傳導(dǎo)[10]，這些在村莊規(guī)劃中作為剛性要求必須落實(shí)。管控性邊界方面，嚴(yán)守“三區(qū)三線”、劃定村莊內(nèi)各類用地控制線是村莊規(guī)劃的剛性要求。劃定生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)紅線等管控底線，并提出生態(tài)修復(fù)、農(nóng)田優(yōu)化的任務(wù)要求及歷史文化遺存的保護(hù)要求。約束性指標(biāo)方面，各地導(dǎo)則都強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制用地規(guī)模。嚴(yán)格遵守上位規(guī)劃確定的用地規(guī)模，確保耕地保有量不減少，建設(shè)用地規(guī)模不增加。在此基礎(chǔ)上，北京、福建、湖南還提出了減量發(fā)展，這也是本輪村莊規(guī)劃的一個(gè)重要發(fā)展趨勢。

剛性管控體現(xiàn)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，同時(shí)，考慮到可能出現(xiàn)的對趨勢判斷不準(zhǔn)確，對實(shí)際需求估計(jì)和考慮不足等問題，避免在實(shí)施中出現(xiàn)的矛盾，村莊規(guī)劃中還需要彈性引導(dǎo)。在落實(shí)剛性用地指標(biāo)的同時(shí)，各地導(dǎo)則都給出一定量的“留白”指標(biāo)，允許一部分的建設(shè)用地暫不明確用地性質(zhì)，隨著村莊發(fā)展，方向明確后再做確定。同理，在村莊分類引導(dǎo)方面，多地提出了“其他”類，對一時(shí)看不準(zhǔn)或定位不明確的村莊，暫不分類，避免盲目下結(jié)論。規(guī)劃實(shí)施方面，導(dǎo)則中提出了體檢和評估機(jī)制，按階段對實(shí)施效果進(jìn)行評估，評估成果作為下一步規(guī)劃實(shí)施和調(diào)整的依據(jù)，變靜態(tài)規(guī)劃為動態(tài)規(guī)劃。彈性引導(dǎo)機(jī)制為規(guī)劃預(yù)留了調(diào)整空間，使村莊規(guī)劃能夠更切合實(shí)際，也更利于實(shí)施。

3.4村民主體，全程服務(wù)保障規(guī)劃實(shí)施

各地導(dǎo)則中不僅關(guān)注了村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容，對于編制過程和實(shí)施管理也提出了相關(guān)要求，村莊規(guī)劃由成果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槌晒瓦^程并重。導(dǎo)則中強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃編制過程中村民主體地位的體現(xiàn)和多方共同參與工作機(jī)制的形成，而規(guī)劃師的任務(wù)也由成果編制轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程服務(wù)。

村民為主體，多方共同參與的工作機(jī)制符合我國村莊的基本特征，也有利于形成真正符合村莊實(shí)際的規(guī)劃成果，便于規(guī)劃成果真正落地實(shí)施。我國農(nóng)村基層自治的治理制度和土地集體所有的經(jīng)濟(jì)屬性，決定了村莊空間資源分配和公共事務(wù)由村民集體決定[11]；而村莊的建設(shè)和發(fā)展又涉及到多元的利益主體，包括政府、村委會、村民、社會資本等，因此村域資源要素配置往往是多方利益主體共同博弈決策的結(jié)果[12]。村莊規(guī)劃需要協(xié)調(diào)各方利益，得出最優(yōu)配置，而真正符合各方利益的規(guī)劃方案也容易激發(fā)各方成員的主觀能動性，有助于規(guī)劃落地實(shí)施。

這就要求在村莊規(guī)劃的全過程中，落實(shí)公眾參與機(jī)制，保證規(guī)劃師與村民有效互動。規(guī)劃前期，規(guī)劃師進(jìn)行駐村調(diào)研，詳細(xì)了解村莊基本情況和村民訴求，與村委會、村民充分溝通村莊發(fā)展思路。規(guī)劃編制的過程，也不只是規(guī)劃師按照規(guī)范編制規(guī)劃條文，而是多方主體共同參與的互動過程。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會起到組織協(xié)調(diào)作用，整合多方資源，鼓勵(lì)企業(yè)、高校等各種社會力量參與村莊規(guī)劃；規(guī)劃師駐村編規(guī)劃，切實(shí)了解各方需求，通過村民代表會、鄉(xiāng)賢座談會、入戶訪談等方式讓村民有意愿也有途徑充分表達(dá)自己的想法，并將民意整合，達(dá)成共識。規(guī)劃成果需經(jīng)過聽證會、公示、村民投票等環(huán)節(jié)再次征詢村民意見，確保規(guī)劃成果代表村民意愿。規(guī)劃批準(zhǔn)后，相關(guān)管控措施列入村規(guī)民約，成為村民自覺遵守的行為規(guī)范。整個(gè)規(guī)劃編制和實(shí)施的過程中，規(guī)劃師和村民、村委會始終保持緊密的互動與聯(lián)系，通過互動交流增加了多元主體間的熟悉度，也增加了村民對規(guī)劃內(nèi)容的認(rèn)同感和使命感[13]。村民會以更積極的姿態(tài)配合規(guī)劃實(shí)施，村委會也將逐漸形成一套行之有效的規(guī)劃管理方法和體系，確保村莊規(guī)劃在各方的支持下能夠順利實(shí)施。

3.5 因地施策，個(gè)性化探索編制路徑

對本文選取了9省份導(dǎo)則進(jìn)行橫向比較，可以看到，在多數(shù)方面，各地導(dǎo)則在內(nèi)容和趨勢上具有高度的相似性，都按照中央相關(guān)文件的要求制定了具體的實(shí)施措施。同時(shí)，我們也看到，各地導(dǎo)則也根據(jù)自身實(shí)際情況對部分內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和創(chuàng)新。例如，在村莊分類引導(dǎo)的部分，北京、廣西、河南等地都根據(jù)自身情況對分類做出調(diào)整；在土地利用的要求上，各地根據(jù)實(shí)際情況制定了“建設(shè)用地不增加”或者“規(guī)模減量”的具體目標(biāo)；在實(shí)施管理方面，也有地方提出了體檢評估等具體措施。

在本文比較的多個(gè)導(dǎo)則中，《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則》從整體結(jié)構(gòu)到具體實(shí)施策略都更有自身特色且更加具體?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》于2017年獲得批復(fù)，即成為村莊規(guī)劃的上位規(guī)劃，對城市整體發(fā)展方向和具體發(fā)展策略方面都有了明確的指導(dǎo)，因此北京導(dǎo)則在編制時(shí)也就有了更加具體的依據(jù)。導(dǎo)則中提出的淺山區(qū)和第二道綠隔地區(qū)的村莊發(fā)展引導(dǎo)、“兩線三區(qū)”劃定、集體建設(shè)用地騰退等具體措施，都是根據(jù)總規(guī)的指導(dǎo)性要求制定的。據(jù)此建議其他還未推出村莊規(guī)劃導(dǎo)則的省市，能夠結(jié)合自身情況，結(jié)合上位規(guī)劃的編制進(jìn)度，編制更符合地方特色，指導(dǎo)要求更加細(xì)化的村莊規(guī)劃導(dǎo)則，探索更符合地方實(shí)際需求的個(gè)性化的村莊規(guī)劃編制路徑，使得村莊規(guī)劃編制工作能夠更加順利地進(jìn)行，規(guī)劃能夠更好地落地實(shí)施。

4結(jié)語

通過對9個(gè)省份規(guī)劃導(dǎo)則的比較分析，可以看出在國土空間規(guī)劃背景下，我國村莊規(guī)劃有五個(gè)新的發(fā)展方向：（1）多規(guī)合一，村莊規(guī)劃對接國土空間規(guī)劃一張圖；（2）分類引導(dǎo)村莊發(fā)展，按需規(guī)劃，多路徑實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興；（3）規(guī)劃中嚴(yán)守剛性管控底線，嚴(yán)控用地規(guī)模的同時(shí)適當(dāng)留出彈性空間，確保規(guī)劃有效傳導(dǎo)且靈活合理；（4）村莊規(guī)劃過程中強(qiáng)化村民主體地位，規(guī)劃師全過程服務(wù)，確保規(guī)劃符合村民需求，有效落地實(shí)施；（5）一些地方也結(jié)合自身特征探索更具個(gè)性化也更實(shí)用的村莊規(guī)劃編制和實(shí)施路徑。需要指出的是，本文僅選取了9個(gè)省份的村莊規(guī)劃導(dǎo)則，未來更多的省、自治區(qū)、直轄市會發(fā)布各自的村莊規(guī)劃導(dǎo)則，同時(shí)本研究也并未涵蓋地級市等其他行政級別的村莊規(guī)劃導(dǎo)則，這些案例可能呈現(xiàn)出不同于本研究發(fā)現(xiàn)的復(fù)雜性與矛盾性，這些有待于進(jìn)一步研究補(bǔ)充。

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