主體功能區(qū)規(guī)劃的法律問題研究

摘 要：主體功能區(qū)規(guī)劃是我國獨創(chuàng)的國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃，對于形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局具有重要作用，但規(guī)劃編制實施中會引發(fā)多種規(guī)劃銜接、地方發(fā)展權調整、生態(tài)補償、府際利益協(xié)同等問題。為了解決這些問題，國家應當推動主體功能區(qū)規(guī)劃法治化。具體措施包括：在發(fā)展規(guī)劃法中嵌入主體功能區(qū)規(guī)劃的相關內容，確立該規(guī)劃統(tǒng)籌國土空間開發(fā)體系的法律地位；建立規(guī)劃銜接制度，構建“多規(guī)合一”的機制與規(guī)則；調整地方立法和產業(yè)政策，使之體現(xiàn)不同功能區(qū)政府的差異化事權；回應資源環(huán)境開發(fā)利用的現(xiàn)實需求，在生態(tài)預算中強調生態(tài)環(huán)境的生產力價值；構建中央政府主導的府際利益協(xié)同機制，促進府際協(xié)議法律化。

關鍵詞：主體功能區(qū)；空間規(guī)劃；多規(guī)合一；生態(tài)預算；府際協(xié)同

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0042-07

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國獨創(chuàng)的國土空間開發(fā)規(guī)劃，它根據環(huán)境承載力、資源開發(fā)利用的強度與潛力等情況，將國土空間劃分為工業(yè)品主產區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)品主產區(qū)等功能區(qū)，對不同區(qū)劃實行差異化政策，藉此推動經濟增長方式轉型及區(qū)域間異質性協(xié)調發(fā)展。黨的十八屆三中全會以來，主體功能區(qū)規(guī)劃被置于空間開發(fā)體系的關鍵地位。2015年4月中共中央、國務院發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃，國家“十三五”規(guī)劃提出強化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，推進“多規(guī)合一”。但是，我國關于主體功能區(qū)規(guī)劃尚無基本立法，相關實踐是依據2010年12月國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。這既未體現(xiàn)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的重大改革要于法有據，也不利于構建落實主體功能區(qū)規(guī)劃的長效機制。鑒于此，本文從主體功能區(qū)規(guī)劃的形成背景出發(fā)，通過分析主體功能區(qū)規(guī)劃引發(fā)的五大法律問題，結合我國空間規(guī)劃、產業(yè)調控、生態(tài)補償、府際關系等方面的法律政策，對主體功能區(qū)規(guī)劃的法治化路徑提出建議。

一、主體功能區(qū)規(guī)劃的提出及現(xiàn)狀

國家規(guī)劃（或計劃）體現(xiàn)國家理性，有利于國家對發(fā)展目標、政策、體制等進行前瞻性、主動性調適。①我國自“五四憲法”開始建立國家規(guī)劃制度，形成了五年一規(guī)劃、年度一計劃的傳統(tǒng)?！笆晃濉币郧?，我國以總體規(guī)劃（國民經濟和社會發(fā)展計劃）、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為規(guī)劃體系的重心，兼有產業(yè)規(guī)劃、改革開放試驗區(qū)（如經濟特區(qū)）規(guī)劃、國家區(qū)域戰(zhàn)略（如東北老工業(yè)基地振興）規(guī)劃等規(guī)劃。這些規(guī)劃重視促進經濟增長，卻忽視統(tǒng)籌資源布局；②融國土空間開發(fā)利用、政府職能配置和社會治理于一體，形成了復雜的利益關系和治理網絡，雖然有助于促進地方經濟共同發(fā)展，但不能有效解決區(qū)際資源配置不公、約束性指標軟化、政策效果打折扣等問題。③規(guī)劃層累勢必造成政府效率低下，提出了對規(guī)劃體系進行整合的現(xiàn)實需求。2006年，“十一五”規(guī)劃首次提出建設四類主體功能區(qū)，按照區(qū)域功能定位完善區(qū)域政策和政府績效評估。2007年7月，國務院印發(fā)《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，要求各?。▍^(qū)、市）于2008年形成轄區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃初稿，進而形成送審稿報省（區(qū)、市）人民政府審議。各?。▍^(qū)、市）編制主體功能區(qū)規(guī)劃需要對轄區(qū)內資源進行大摸底，而各地情況復雜，對區(qū)劃指標、開發(fā)強度、配套政策等存在認識分歧，造成編制進展極其緩慢。加上功能區(qū)劃要求資源集約利用，影響GDP績效評估，因而各地對編制主體功能區(qū)規(guī)劃存在一定的抵觸。2010年12月，國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，敦促各地盡快完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制。2012年4月，黑龍江省印發(fā)首個省級主體功能區(qū)規(guī)劃，各省（區(qū)、市）于此后兩年內陸續(xù)完成了本?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。長達近五年的時滯使得各?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃未能約束本?。▍^(qū)、市）編制的“十二五”規(guī)劃。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出堅定不移實施主體功能區(qū)制度。至國家“十三五”規(guī)劃編制時，主體功能區(qū)規(guī)劃被置于空間開發(fā)體系的基礎地位。目前，主體功能區(qū)規(guī)劃已成為我國規(guī)劃體系中具有重大影響力的部分，對經濟發(fā)展、資源管制、政府績效、府際關系等產生約束力。

許多研究者以西方國家空間規(guī)劃的發(fā)達影射我國空間規(guī)劃的滯后性，這并不客觀。誠然，德國、法國、日本、丹麥、瑞士等國都出臺有空間規(guī)劃，并將之與發(fā)展規(guī)劃有機銜接。但如美國規(guī)劃家約翰·弗里德曼所言，規(guī)劃沒有統(tǒng)一模式，每一項成功規(guī)劃都反映其本土特色，美國規(guī)劃也僅適于美國的政治文化和制度體系。④而且，西方國家也長期忽視經濟發(fā)展與空間的關聯(lián)，很多空間規(guī)劃是以城市規(guī)劃為重心，而非對國土空間全域的治理進行設計。我國幅員遼闊，經濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出內容多樣、具體目標多元、區(qū)域情況各異等特點，在全球化時代還需擔負與發(fā)展水平相適應的應對氣候變化、保護生物多樣性等國際責任，空間規(guī)劃面臨更多難題。⑤西方空間規(guī)劃理論對我國空間規(guī)劃實踐缺乏指導力，也無法提出政策方向。

我國主體功能區(qū)規(guī)劃是在生態(tài)文明與區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念的指引下，由傳統(tǒng)空間規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃演化而來的新型規(guī)劃。⑥從運行機制來看，主體功能區(qū)規(guī)劃與區(qū)劃、政策、績效考核構成“四位一體”，共同促進人地協(xié)調、區(qū)際協(xié)同。其中，區(qū)劃是基礎，主體功能區(qū)規(guī)劃是關鍵，政策和績效考核是保障。當前，主體功能區(qū)規(guī)劃的內容、運行等由中央及省級主體功能區(qū)規(guī)劃文件予以確定，尚無專門立法予以系統(tǒng)規(guī)范。嚴格地講，主體功能區(qū)規(guī)劃的編制與實施尚處于無法可依的狀態(tài)。

二、主體功能區(qū)規(guī)劃實踐引發(fā)五大法律問題

主體功能區(qū)規(guī)劃依照“三品”（工業(yè)品、農產品、生態(tài)品）功能區(qū)劃，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。這種對資源、生產力、發(fā)展模式等的系統(tǒng)調整將改變政府、社區(qū)、企業(yè)、個人等主體之間的利益關系，引起權力（利）、義務與責任的重構。規(guī)范、有效地實施主體功能區(qū)規(guī)劃，必須通過立法解決主體功能區(qū)規(guī)劃的性質、多規(guī)銜接、地方發(fā)展權調整、生態(tài)補償、府際合作等問題。

1.主體功能區(qū)規(guī)劃的性質問題

如前文所述，主體功能區(qū)規(guī)劃實踐基于國務院和地方政府出臺的相關規(guī)范性文件得以推行，這是否表明無須制定專門立法來規(guī)范該規(guī)劃的編制與實施？學界對此有三種認識：（1）規(guī)劃本身就是法。理由是規(guī)劃作為國家指令性計劃直接約束政府、企業(yè)和個人的行為，產生立法的拘束效果。（2）規(guī)劃是“軟法”。該觀點借助于行政法理論，認為“軟法”泛指不具有法律約束力的各類社會規(guī)范，具有形態(tài)多樣、效力位階不明顯、非國家強制實施、非司法救濟等特征。⑦規(guī)劃顯然具備這些特征。（3）規(guī)劃不等于法。該觀點是法律形式主義的寫照，它重視規(guī)劃生成的立法依據，主張規(guī)劃編制與實施的適法性、可預期性。該觀點在理論界與實務界均處于主流地位，體現(xiàn)了人們對無法律依據的規(guī)劃的否定態(tài)度。該觀點在實踐中有很多體現(xiàn)，如天津市編制《天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》時，同步起草了《天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例》，通過規(guī)劃立法促進規(guī)劃編制與實施程序規(guī)范化。⑧筆者認為，前兩種觀點與我國實際情況不相符。在我國，規(guī)劃雖對企業(yè)和個人產生“軟法”效力，但對政府而言發(fā)揮的是“硬法”作用。實踐中，上級政府的規(guī)劃目標總是通過責任分解向下級政府層層傳遞，各?。▍^(qū)、市）配合全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制本?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃就是例證。我國“十一五”規(guī)劃首創(chuàng)約束性指標，直接影響政府的權力與責任。⑨“十三五”規(guī)劃賦予主體功能區(qū)規(guī)劃在空間開發(fā)體系中的基礎性地位，要求其他規(guī)劃與之協(xié)同?；诖?，我國應理清規(guī)劃立法與規(guī)劃文本的關系，通過規(guī)劃立法將主體功能區(qū)規(guī)劃的政策地位轉化為法律地位。

2.多規(guī)銜接問題

多年來，我國各級政府出臺了很多規(guī)劃。“十五”期間，國務院各部委編制審定了156個行業(yè)規(guī)劃，地方政府編制了多達7300個規(guī)劃，主要包括國民經濟和社會發(fā)展計劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃四類。⑩各類規(guī)劃相互交叉，形成了“多規(guī)并行”的狀況。按照2005年10月國務院發(fā)布的《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》以及我國《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等法律的相關規(guī)定，專項規(guī)劃應當銜接總體規(guī)劃并相互協(xié)調。但實際上，不同規(guī)劃的編制依據、技術規(guī)范、規(guī)劃期限、管理方式等不同，加上規(guī)劃之間的銜接依據和方式尚不明晰，各規(guī)劃往往“以我為本”爭做“龍頭”，形成了縱向控制強、橫向銜接弱的規(guī)劃治理格局，引發(fā)馬拉松式掣肘審批、非法建設等問題。B11出現(xiàn)這些問題的根本癥結在于規(guī)劃銜接機制和空間規(guī)劃體系缺失。為了促進前述四類規(guī)劃有機銜接，實現(xiàn)“一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖”，2014年8月國家發(fā)改委等部門印發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，要求試點縣市探索規(guī)劃整合方法，形成機構合并、機制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項目協(xié)調的規(guī)劃模式，注重規(guī)劃機構的職能改革與技術整合。B12但是，該通知的立法位階較低且未突出主體功能區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的基礎性地位，導致試點地區(qū)的“多規(guī)合一”重在整合土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃，而忽視二者與總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的銜接。主體功能區(qū)規(guī)劃列入“多規(guī)合一”試點后，“五規(guī)合一”會更加復雜，特別是對于總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接，是將二者融合后重新設計一個全國范圍的空間發(fā)展規(guī)劃？還是在總體規(guī)劃中增加中長期空間規(guī)劃？前者將突破現(xiàn)有法律框架，后者把總體規(guī)劃分為空間規(guī)劃與五年發(fā)展規(guī)劃，編制難度將大大增加。B13當前，主體功能區(qū)規(guī)劃在中央和省級層面運行，“多規(guī)合一”則在市縣級層面試點，如果缺乏立法引導，規(guī)劃整合的目標恐難實現(xiàn)。

3.地方發(fā)展權調整問題

主體功能區(qū)規(guī)劃以分區(qū)管制為基礎，旨在促進經濟、社會與生態(tài)協(xié)調發(fā)展。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)側重于實施促進經濟發(fā)展的政策，旨在產生經濟與人口聚集效應；限制開發(fā)區(qū)與抑制開發(fā)區(qū)側重于實施抑制經濟發(fā)展的政策，旨在降低工業(yè)積聚度，增加生態(tài)產品供給?？梢?，主體功能區(qū)就是差異化區(qū)域發(fā)展政策實施區(qū)。B14為了均衡各主體功能區(qū)的發(fā)展利益，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》調整政府績效考核指標，規(guī)定前兩類主體功能區(qū)側重于考核經濟指標，后兩類主體功能區(qū)側重于考核社會發(fā)展指標和生態(tài)指標。由于新的政策未能及時回應地方發(fā)展利益訴求，一些地方在編制主體功能區(qū)規(guī)劃時竭力擴大重點開發(fā)區(qū)的比例，或者違規(guī)開發(fā)生態(tài)保護區(qū)，破壞其公益性功能，試圖搶先設計和調整區(qū)劃標準，阻礙轄區(qū)內主體功能區(qū)建設的推進。B15

差異化分區(qū)政策強制性地要求地方調整其發(fā)展權，直接影響各地發(fā)展模式、發(fā)展利益與管理體制。突出表現(xiàn)在四個方面：（1）各地需根據本地區(qū)功能定位來調整產業(yè)政策，限縮產業(yè)主體的調控權。如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將東莞市列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)，要求該市發(fā)展都市型綠色農業(yè)，這給當地農業(yè)政策套上了“緊箍咒”。東莞市曾以造成環(huán)境污染為由要求養(yǎng)豬業(yè)退出該市，由此引發(fā)了濫用公權力的爭議。北京市為配合非首都功能疏解，對城區(qū)內新增產業(yè)實行禁限目錄制，禁限比例達到國民經濟行業(yè)分類小項的79%，嚴重抑制了產業(yè)發(fā)展。B16（2）禁限開發(fā)區(qū)多為落后地區(qū)，抑制性政策將約束其發(fā)展權，使其產生“被剝奪感”，造成經濟停滯與公共服務不足的“雙困”局面。B17為了擺脫困境，地方政府要么實施人口遷移政策，引導勞動力向優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)集中；要么就地開發(fā)生態(tài)產品，培育生態(tài)生產力。如內蒙古自治區(qū)曾響應國家治沙號召實行生態(tài)移民，圍封草場養(yǎng)羊，但羊因不適應舍飼而大批生病死亡，當地只能將全年禁牧政策改成季節(jié)性休牧政策。B18這表明禁限政策需綜合考慮地方經濟、社會和生態(tài)發(fā)展的需求。（3）不同主體功能區(qū)之間將形成新型合作關系，經濟類型由“行政區(qū)經濟”向“經濟區(qū)經濟”轉型。對此，珠三角產業(yè)轉移、長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展就是典型實踐，但實踐中存在機制缺失、利益不均、污染轉移等問題。（4）地方發(fā)展權調整將影響政府管理體制，進而影響政府權力清單、責任清單和負面清單的設計。如有人主張以生態(tài)保護區(qū)為中心設立新的行政區(qū)，改變該區(qū)域原本由多縣市共管易造成政出多門、效率低下的狀態(tài)。B19江西省設立廬山市統(tǒng)一管理廬山景區(qū)，試圖改變“一山多治”、條塊分割的局面，就是一個范例。B20

4.生態(tài)補償問題

目前，我國立法對生態(tài)補償的內涵與外延并無統(tǒng)一規(guī)定，對重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償存在諸多問題。（1）補償依據雜亂，不系統(tǒng)。補償規(guī)定散見在《森林法》《水土保持法》《野生動物保護法》《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》等法律、法規(guī)中。在山水林田湖分治格局下，不同立法帶有明顯的部門利益考量傾向，難以通過機構協(xié)同來提高補償效果。（2）補償主體單一且央地事權劃分不清。基于生態(tài)產品的公共性及自然資源國家所有制，政府成為當然的補償主體，但政府的能力和資源有限，無法充分滿足補償需求。另外，生態(tài)系統(tǒng)具有跨行政區(qū)劃性，流域、山脈、海域等的管轄都涉及多政府多部門，要求形成有機協(xié)調的共同事權與責任關系，而我國長期存在“事權下移，財權上移”問題，造成事權與責任脫節(jié)。如很多國家級風景區(qū)的管理雖屬中央事權范圍，但并未享受中央財政資金補助。B21（3）補償原則不統(tǒng)一。我國現(xiàn)行立法明確了“誰受益，誰補償”“誰限制，誰補償”的生態(tài)補償原則，前者側重于經濟上的成本內化、損益相當，后者強調政府的公共服務義務與損失兜底責任。B22二者都具有片面性，無法統(tǒng)籌兼顧多元補償、市場化補償的現(xiàn)實需求。（4）補償對象和范圍較窄?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》未將農產品主產區(qū)列入補償范圍，也未考慮重要生態(tài)保護區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)中農業(yè)版塊的利益以及劃定自然保護區(qū)對農戶再利用資源的“擠出”效應；B23并且，補償主要針對環(huán)境保護和公共服務方面的支出，未充分考慮人口遷移、生產轉型等成本。（5）補償管理弱化?，F(xiàn)行生態(tài)補償立法中缺乏有效的補償效益評估機制，難以避免實踐中產生違規(guī)申報、挪用或擠占補償資金等問題。

5.府際合作問題

主體功能區(qū)規(guī)劃充分反映空間—外圍、增長極、點軸開發(fā)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等理論，旨在利用空間比較優(yōu)勢實現(xiàn)生產要素和產品的區(qū)際流動，推進國土空間整體協(xié)調開發(fā)，這為政府間合作提出了新課題。全國主體功能區(qū)規(guī)劃涉及的府際合作包括：形成“兩橫三縱”城市群格局，環(huán)渤海、長三角、珠三角等特大城市區(qū)以及中原、北部灣、成渝、海峽西岸等區(qū)域城市群內部進行府際合作；東北、黃淮海、汾渭、河套、華南、甘肅、新疆等農業(yè)品主產區(qū)內部進行協(xié)作及其與工業(yè)品主產區(qū)之間進行貿易；依照“兩屏三帶”生態(tài)格局推進產業(yè)轉移、人口轉移，促進跨流域、跨地區(qū)生態(tài)補償和生態(tài)產品貿易；中央與地方在編修、實施、評估兩級主體功能區(qū)規(guī)劃時對財政、投資、產業(yè)、人口、土地、民族、環(huán)境等方面政策進行銜接；中央對地方、上級對下級、政府對部門實行差別化績效考評時構建府際協(xié)商機制；各級政府部門根據職能調整，撤銷、合并、增設機構，尤其是按“多規(guī)合一”進行機構整合。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下推進上述合作，需要消除“一畝三分地”的狹隘治理觀念，以協(xié)同理論構建府際合作機制，實現(xiàn)跨域合作、府際共贏和整體性治理。B24

我國府際合作實踐豐富，如中東部省份對口援藏援疆、流域糾紛協(xié)調、泛珠三角聯(lián)席會議等制度既體現(xiàn)行政主導也體現(xiàn)市場驅動，是政府治理在不同時空與使命下的多元組合。B25“十一五”以來，中央加大通過空間規(guī)劃重構國家與地方關系的力度，推出京津冀城市群、中原城市群、自貿區(qū)等新型區(qū)域規(guī)劃，形成了“新中央集權”與“新地方分權”相融合的府際治理結構。B26地方政府也依托行政自主權，借助于市場的力量進行各種正式、非正式合作，如粵澳采用“管委會+運營公司”模式開發(fā)橫琴島，北京市與水利部聯(lián)合設立國家水權交易所等。由于區(qū)域規(guī)劃類型復雜、反映的訴求各異，府際財政合作及損益分擔機制還不成熟，區(qū)域合作協(xié)議還缺乏法律依據，很多協(xié)作機制的象征意義大于實踐效果，合而不作、協(xié)而不同的問題不同程度地存在。國家“十三五”規(guī)劃提出創(chuàng)新區(qū)域合作機制，加強區(qū)域間、全流域的協(xié)調協(xié)作，強化互助機制、區(qū)際利益平衡機制、國家實驗區(qū)機制，這為府際協(xié)作明確了發(fā)展方向。

三、促進主體功能區(qū)規(guī)劃法治化的路徑

為了引導、規(guī)范、監(jiān)管、評估主體功能區(qū)規(guī)劃的編制與實施，調動社會力量參與主體功能區(qū)建設與管理，建議國家層面以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和相關政策文件為基礎，通過立法構建主體功能區(qū)制度與規(guī)則體系，促進主體功能區(qū)規(guī)劃工作法治化。

1.制定主體功能區(qū)規(guī)劃法

重大改革應于法有據。建議立法機關制定主體功能區(qū)規(guī)劃法，改變一些人“規(guī)劃就是法”的錯誤認識。在立法模式上，主體功能區(qū)規(guī)劃法可以選擇“獨立型”“嵌入型”“整合型”“交互型”模式?！蔼毩⑿汀蹦Ｊ绞侵竼为氈贫ㄖ黧w功能區(qū)規(guī)劃法，該法與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》保持相同立法位階。“嵌入型”模式是指先在發(fā)展規(guī)劃法中明確主體功能區(qū)規(guī)劃的地位，待時機成熟再單獨制定主體功能區(qū)規(guī)劃法或主體功能區(qū)規(guī)劃條例?！罢闲汀蹦Ｊ绞侵钢贫臻g規(guī)劃法或國土空間開發(fā)法（其中包含主體功能區(qū)規(guī)劃的相關內容），與發(fā)展規(guī)劃法構成二元規(guī)劃立法體系?！敖换バ汀蹦Ｊ绞侵钢贫▍^(qū)域開發(fā)法或區(qū)域發(fā)展基本法（其中包含主體功能區(qū)規(guī)劃的相關內容），與空間規(guī)劃法協(xié)同調整國土空間開發(fā)。相較而言，“獨立型”模式最易確立主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎地位，但需平衡發(fā)展規(guī)劃、國土資源、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護等部門的空間管理權，協(xié)調各類區(qū)域政策。由于難度較大，故采用這種模式的主體功能區(qū)規(guī)劃立法在短期內恐難出臺。“嵌入型”模式最能突出總體規(guī)劃的統(tǒng)率地位，但需解決發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃孰主孰從的問題。由于國家發(fā)改委牽頭協(xié)調主體功能區(qū)編制事宜且國家“十三五”規(guī)劃要求加快出臺發(fā)展規(guī)劃法，故采用這種模式的主體功能區(qū)規(guī)劃立法可能最早出臺。“整合型”模式強調各類空間規(guī)劃立法的功能整合，面臨妥善處理空間規(guī)劃與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的制度銜接難題?！敖换バ汀蹦Ｊ脚c“整合型”模式的調整范圍基本一致，二者都要求整合現(xiàn)行立法、政策、體制與機制，由于涉及復雜的利益沖突，故采用這兩種模式進行主體功能區(qū)規(guī)劃立法的可行性有限。綜上，通過制定發(fā)展規(guī)劃法來推動主體功能區(qū)規(guī)劃法出臺，這種思路在時機上相對成熟。

主體功能區(qū)規(guī)劃法應當兼顧規(guī)劃實體制度與規(guī)劃程序制度。規(guī)劃實體制度安排規(guī)劃主體的權力（利）、義務和責任，涵蓋主體功能區(qū)規(guī)劃的目標與地位、規(guī)劃管理體制、不同規(guī)劃之間的關系、規(guī)劃文本設計、規(guī)劃實施措施、法律責任等。規(guī)劃程序制度明確規(guī)劃編制與實施的流程，規(guī)劃編制流程包括立項、調研、編制、論證、公眾參與、審批、備案等，規(guī)劃實施流程包括任務下達、目標分解、中期檢查以及規(guī)劃的調整、評估、績效考核等?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》重實體輕程序，重編制輕實施，重責任輕權力（利），對地方不按時編制規(guī)劃、不當劃定功能區(qū)（如將生態(tài)價值較大的海邊規(guī)劃為開發(fā)區(qū)進行吹沙造陸）、配套措施不到位等問題缺乏問責機制，難以體現(xiàn)規(guī)劃法治化的價值理念。為了優(yōu)化規(guī)劃實施效果，主體功能區(qū)規(guī)劃法應當重視規(guī)劃編制與實施的民主性與效益性?？刹扇〉拇胧┌ǎ簩⒐妳⑴c列為規(guī)劃編制的必要環(huán)節(jié)；確立政府間規(guī)劃協(xié)商機制；明確主體功能區(qū)規(guī)劃與相關規(guī)劃的關系及如何銜接，構建規(guī)劃預算機制；建立主體功能區(qū)規(guī)劃評估、調整、問責制度，明確相關法律責任。

2.建立“多規(guī)合一”制度

主體功能區(qū)規(guī)劃與現(xiàn)行各類空間規(guī)劃是合作而非替代關系，其部分目標應通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等規(guī)劃予以落實，這涉及規(guī)劃銜接問題。規(guī)劃銜接表面上看要求相關規(guī)劃之間在內容上不矛盾，實質上要求規(guī)劃編制部門之間協(xié)同履職。通常情況下，規(guī)劃銜接需遵循專項規(guī)劃銜接總體規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃銜接空間規(guī)劃、下級規(guī)劃銜接上級規(guī)劃、年度規(guī)劃銜接中長期規(guī)劃等要求，銜接內容涉及戰(zhàn)略、立法、標準、目標、措施等，銜接方式可采取自行銜接、專門銜接與聯(lián)合銜接。B27國家在制定主體功能區(qū)規(guī)劃法時，應建立規(guī)劃銜接制度。在立法出臺之前，可以修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》等法律，在其中增加相關規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接的要求，將“多規(guī)合一”的政策目標轉化為法律原則，強化規(guī)劃之間的銜接關系。此外，地方政府應加快構建“多規(guī)合一”的機制與規(guī)則。“多規(guī)合一”機制在實踐中有縱橫之分：縱向機制可采取領導小組、辦公室、專門負責小組等多層架構，橫向機制可采取議事協(xié)調機構、部門聯(lián)席會議、信息聯(lián)動平臺等架構。B28“多規(guī)合一”規(guī)則是政府部門整合多種規(guī)劃時處理相關標準和技術規(guī)范的協(xié)調問題的行為指引，表現(xiàn)為基礎數據、用地分類、規(guī)劃期限、信息平臺等方面的銜接、統(tǒng)一準則。由于法定規(guī)劃須符合立法目標，所以“多規(guī)合一”中相關信息、標準、技術規(guī)范等的銜接不應違背立法規(guī)定的禁限條件。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎的多規(guī)整合中，禁限條件是對各類功能區(qū)控制資源開發(fā)的范圍、方式、強度等的法定要求。城鄉(xiāng)、土地、產業(yè)等規(guī)劃需根據禁限條件調整空間區(qū)劃的功能與政策，形成由各類保護線、控制線、利用線組成的空間開發(fā)規(guī)則體系。地方政府可根據試點經驗，對規(guī)劃的編修標準和技術規(guī)范提出建議，促進規(guī)劃立法與規(guī)劃技術相銜接。

3.依法調整地方發(fā)展事權

各地政府應立足本地區(qū)功能定位發(fā)展特色經濟，并通過府際財政、貿易、公共服務等方面合作機制促進區(qū)際平衡發(fā)展。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是開發(fā)密度高、資源環(huán)境承載力開始減弱的區(qū)域，轄區(qū)政府應由重速度和數量轉向重穩(wěn)定和質量，通過編修產業(yè)負面清單、提高環(huán)境標準、減少用地指標、調整空間規(guī)劃、對外疏解產能等措施，實現(xiàn)產業(yè)結構優(yōu)化升級。重點開發(fā)區(qū)是環(huán)境承載力強、經濟與人口集聚條件好的區(qū)域，轄區(qū)政府應承擔經濟增長責任，在用地、投資、信貸等方面采取投入促進政策。農產品主產區(qū)以農業(yè)生產為主，轄區(qū)政府需注重耕地保護、作物管理、糧食安全、食品衛(wèi)生、科技轉化、農業(yè)生態(tài)保護等，防止非農產業(yè)排擠農業(yè)用地和生產經營。重點生態(tài)保護區(qū)重在提供優(yōu)質水源、大氣、森林、景觀等生態(tài)產品，轄區(qū)政府需嚴格執(zhí)行環(huán)境與資源保護法，探索碳匯交易、水權交易、生態(tài)旅游等經營項目。禁止開發(fā)區(qū)內禁止從事資源消耗和環(huán)境破壞性產業(yè)，轄區(qū)政府需嚴格執(zhí)行禁止性規(guī)定，有條件地開展科研、旅游、生態(tài)產品開發(fā)等活動。以上差異化事權的有效履行，需要各地調整地方立法和政策。調整的要點包括：（1）注重政策功能組合。各地經濟發(fā)展要在空間定位的基礎上，以產業(yè)政策為主導、財政政策為支持、社會政策為保障。（2）注重區(qū)際制度銜接。主體功能區(qū)與非主體功能區(qū)具有兼容性與可變性，往往相互滲透，因此，政府之間需加強制度銜接，形成一體化治理體系。B29（3）強化資源環(huán)境底線。所有功能區(qū)均應嚴格履行節(jié)能、環(huán)保、資源保育等義務，倡導綠色生產生活方式。（4）保障企業(yè)和公民權益。禁限開發(fā)區(qū)應制定并實施關于企業(yè)關閉、搬遷、轉產補償的預案，維護企業(yè)經營利益和公民生存利益。（5）注重權責利對等。各地政府應按照功能區(qū)劃設計績效考評指標并分解至單位和個人，構建激勵措施與倒逼措施相結合的規(guī)劃評估機制。

4.探索生態(tài)預算制度

主體功能區(qū)規(guī)劃的實施將引起政府間發(fā)展事權差異化。依照事權與責任相匹配原則，政府應調整預算模式，發(fā)展新型府際財政關系。在這方面，一些國家基于資源環(huán)境責任編制生態(tài)預算的做法頗具借鑒價值。生態(tài)預算于20世紀90年代在德國試點，基本做法是：政府預先對年度和中長期資源消費情況及環(huán)境承載力進行估算，產生估算外生態(tài)債務時及時采取平衡措施。生態(tài)預算將生態(tài)環(huán)境作為可計量、可交易的產品，為國家對重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行生態(tài)補償提供核算基礎。該預算采用物質流核算法，對社會經濟圈內的空氣、水、固體物質等的生態(tài)生產力進行測算，這對促進資源減量消費具有政策意義。B30其實，我國生態(tài)補償實踐中已經考慮到林地覆蓋率、固體廢棄物排放強度、空氣質量達標率、水源涵養(yǎng)指數等指標，但因《預算法》將生態(tài)補償分列在一般公共預算的環(huán)保支出和政府性基金預算中，沒有單獨設置生態(tài)預算，并且，各地主體功能區(qū)規(guī)劃主要設置了定性目標，各功能區(qū)的社會經濟、資源環(huán)境指標未充分量化，故生態(tài)預算制度尚難以單獨建立，這預示著前文所述生態(tài)補償的依據、對象、方式、標準等方面問題將持續(xù)存在。

不過，我國資源環(huán)境政策正朝著納入生態(tài)預算的方向邁進。主要表現(xiàn)有：（1）2016年8月國務院發(fā)布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》將對全國生態(tài)具有基礎性作用的生態(tài)環(huán)境保護列為中央事權，跨省區(qū)環(huán)境保護列為中央與地方共享事權，央地生態(tài)環(huán)境保護的主輔責任由此確立。（2）黨的十八屆三中全會提出探索編制自然資源資產負債表，2016年5月國家發(fā)改委等九部委印發(fā)的《關于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》提出加快推進資源消耗、環(huán)境質量、生態(tài)保護紅線管控的統(tǒng)計監(jiān)測核算制度建設，這兩項工作將推動生態(tài)生產力計量考核工作，為劃分財政支出責任、評定政府生態(tài)績效提供基礎數據。（3）2016年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流和耕地七類資源納入生態(tài)補償范圍，有利于各主管部門明確工作重點，整合補償職責。（4）2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》要求對國有資產實行審計全覆蓋，審計對象包括相關資金的征收、管理、分配和使用?；谏鲜稣撸瑖抑贫ㄉ鷳B(tài)補償條例時應倡導生態(tài)預算理念，采用生態(tài)預算技術和措施，理清府際責任，細化評價指標，拓展資金來源，逐步構建主體功能區(qū)生態(tài)預算目標框架；B31要鼓勵企業(yè)編制生態(tài)預算報告，在全社會加強生態(tài)預算教育，讓生態(tài)產品成為看得見摸得著分得清用得好的社會財富。

5.構建府際利益協(xié)調機制

無論是財政法還是政府機構組織法，均需回應政府基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展而進行的機制創(chuàng)新。考慮到長期以來中央政府對區(qū)域發(fā)展進行垂直領導的現(xiàn)實，由中央主導設計府際利益協(xié)調機制更具權威性和正當性。建議由國務院成立主體功能區(qū)規(guī)劃推進領導小組來協(xié)調處理重大問題，設立國有自然資源資產管理委員會或資源環(huán)境部統(tǒng)一履行自然資源管理職責，成立國內產業(yè)轉移管理局編制國家產業(yè)轉移布局規(guī)劃與指導目錄。當然，最直接有效的做法是制定主體功能區(qū)規(guī)劃法來明確府際利益協(xié)調機制。鑒于中央政府習慣于采用政治包干方式向地方分解任務指標，設計府際利益協(xié)調機制時應重視政府間磋商，回應地方訴求。實踐中，一些地方出于協(xié)同發(fā)展構建了府際利益分配、協(xié)調、補償機制及爭議調處機制。多數機制以府際協(xié)議為載體，其中部分協(xié)議僅表明了合作意愿和行動框架，沒有實質性權責安排，對政府不產生硬約束；部分協(xié)議則創(chuàng)造性地調整權責配置，直接影響利益增損。如北京市中關村科技園區(qū)在秦皇島市設立了分園，兩地政府協(xié)議各自分享入園企業(yè)所產生稅收的40%。B32這種“飛地經濟”稅收共享協(xié)議面臨合法性挑戰(zhàn)：一是協(xié)議的簽署缺乏立法支持；二是稅收協(xié)商分享不符合稅收法定原則。類似協(xié)議在履行中發(fā)生糾紛時，只能雙方協(xié)商解決或由上級政府調停，司法手段無法介入。因此，我國有必要制定政府關系法或政府間財政關系法，為政府間權力界定、職責協(xié)同、財政分享、糾紛解決、責任承擔等問題的解決提供法律依據。

注釋

①鄢一龍：《目標治理是中國獨特的制度創(chuàng)新》，《前線》2013年第11期。

②樊杰：《我國主體功能區(qū)劃的科學基礎》，《地理學報》2007年第4期。

③韓博天等：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機制》，《開放時代》2013年第6期。

④John Friedmann. Planning Cultures in Transition.Comparative Planning Cultures，Routledge， 2005， p43.

⑤樊杰：《我國為何要規(guī)制空間》，《瞭望》2011年第20期。

⑥劉亭：《“多規(guī)合一”的大邏輯》，《浙江經濟》2016年第5期。

⑦程信和：《硬法、軟法與經濟法》，《甘肅社會科學》2007年第4期。

⑧楊博華：《實現(xiàn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃法制化——解讀〈天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例〉》，《天津人大》2011年第11期。

⑨彭飛榮：《論規(guī)劃效力對政府責任的法律控制》，《南華大學學報》（社會科學版）2007年第6期。

⑩陳惠陸：《“多規(guī)合一”廣東破局 “五位一體”規(guī)劃先行》，《環(huán)境》2015年第6期。

B11蔡云楠：《新時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調統(tǒng)籌的思考與探索》，《規(guī)劃師》2009年第1期。

B12蘇涵、陳皓：《“多規(guī)合一”的本質及其編制要點探析》，《規(guī)劃師》2015年第2期。

B13陳雯等：《市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新：問題、挑戰(zhàn)與路徑關鍵》，《規(guī)劃師》2015年第2期。

B14韓青等：《城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究》，《城市規(guī)劃》2011年第10期。

B15肖金成：《中國空間規(guī)劃編制——基本情況與設想》，《今日國土》2009年第12期。

B16楊學聰：《北京發(fā)布新增產業(yè)禁限新版〈目錄〉 城六區(qū)首次實施統(tǒng)一禁限措施》，《經濟日報》2015年8月26日。

B17楊愛平：《從地方發(fā)展權的失衡看當代中國的區(qū)域不平衡發(fā)展》，《太平洋學報》2011年第10期。

B18茍麗麗：《“綠色”的權威及其實踐——內蒙古一個生態(tài)移民村的社區(qū)透視》，中央民族大學碩士學位論文，2006年，第24頁。

B19王健：《主體功能區(qū)：“規(guī)劃”政府體制》，《新理財：政府理財》2010年第7期。

B20張雷、龍群：《全國最年輕最美麗廬山市精彩亮相》，《九江日報》2016年5月31日。

B21蘇楊：《國家公園建設：先補齊生態(tài)補償制度短板并體現(xiàn)國家事權》，《中國發(fā)展觀察》2016年第11期。

B22覃甫政：《論生態(tài)補償轉移支付的法律原則——基于生態(tài)補償法與財政轉移支付法耦合視角的分析》，《北京政法職業(yè)學院學報》2014年第2期。

B23沈茂英：《重點生態(tài)功能區(qū)農戶生態(tài)補償問題研究》，《四川林勘設計》2013年第4期。

B24曾凡軍：《府際協(xié)調低效率與整體性治理策略研究》，《學術論壇》2013年第1期。

B25宋彪：《分權與政府合作——基于決策制度的研究》，中國人民大學出版社，2009年，第101—102頁。

B26張京祥：《國家—區(qū)域治理的尺度重構：基于“國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃”視角的剖析》，《城市發(fā)展研究》2013年第5期。

B27宋彪：《中國國家規(guī)劃制度研究》，中國人民大學出版社，2016年，第145—154頁。

B28朱江、尹向東：《城市空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”與協(xié)調機制》，《上海城市管理》2016年第4期。

B29賈若祥：《東北地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃需要處理的幾個關系》，《宏觀經濟管理》2007年第11期。

B30[奧地利]陶在樸：《生態(tài)包袱與生態(tài)足跡——可持續(xù)發(fā)展的重量及面積觀念》，經濟科學出版社，2003年，第136—141頁。

B31徐莉萍、孫文明：《主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)合作機理研究》，《中國工業(yè)經濟》2013年第7期。

B32王海燕：《跳出“一畝三分地” 為企業(yè)開拓廣闊產業(yè)發(fā)展空間》，《北京日報》2014年5月12日。

責任編輯：鄧 林