新時代國家治理視野中的人民法庭及其功能塑造*

馮兆蕙 梁 平*

習近平法治思想把“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為重要內(nèi)容，(1)2020年10月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議，首次正式提出習近平法治思想，核心內(nèi)容概括為“十一個堅持”?！皥猿衷诜ㄖ诬壍郎贤七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“十一個堅持”之一?？茖W闡釋了法治與國家治理的關(guān)系，彰顯了法治的固根本、穩(wěn)預期、利長遠作用。十九屆四中全會提出了“堅持和發(fā)展中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標，(2)參見2019年10月31日十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。十九屆五中全會進一步提出了立足新發(fā)展階段，2035年“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”(3)參見2020年10月29日十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》。的愿景目標。全面依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略和國家治理的一場深刻革命，貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，而人民法庭作為國家司法治理的最末梢，是打通司法與民眾“最后一公里”的前沿陣地，是基層鄉(xiāng)村法治化治理的重要力量。如何更好地發(fā)揮人民法庭功能，切實夯實法治國家建設的鄉(xiāng)村基礎，需要立足于新時代國家治理的總體視野，對人民法庭的定位及其功能進行全面審視，在規(guī)則之治與國家治理的雙重功能(4)關(guān)于鄉(xiāng)村司法，存在著“法治論”與“治理論”等不同觀點?！胺ㄖ握摗敝鲝垺艾F(xiàn)代形式法治向鄉(xiāng)村司法領(lǐng)域的傳輸，其理論資源是西方形式法治理論及其司法實踐”，而“治理論”則把“地方性知識”作為司法治理的重要工具，“這種理論的重要資源是吉爾茲的‘地方性知識’理論和?？碌奈⒂^權(quán)力理論”。參見陳柏峰、董磊明：《治理論還是法治論：當代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》，載《法學研究》2010年第5期。中尋求契合鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實需求的法治路徑。

一、人民法庭：新時代鄉(xiāng)村法治的國家治理機構(gòu)

鄉(xiāng)村治理是“國家——社會”二元結(jié)構(gòu)體系中的一個兼具理論和實踐意義的重大問題，中國古代基本遵循“皇權(quán)不下縣”而推行鄉(xiāng)紳自治，20世紀30年代一些仁人志士開展鄉(xiāng)村建設運動試驗，旨在對鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會進行理想化改革，增強鄉(xiāng)村自我發(fā)展和自治能力，成為中國農(nóng)村社會發(fā)展史上的一次重要社會運動，但因受制于特定歷史環(huán)境最終未能探索出可行道路。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民進行革命戰(zhàn)爭時期，非常重視矛盾糾紛化解，創(chuàng)造性地建立了法庭制度，形成了“馬錫五審判方式”，成為司法與人民群眾緊密結(jié)合的典范。新中國成立以來，延續(xù)人民運動的司法傳統(tǒng)，人民法庭不僅經(jīng)歷了存廢之爭，而且不同時期的性質(zhì)和職能存在著明顯差異，這表明處于鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)中的人民法庭與嚴格意義上的“司法即法律適用”存在某種背離，或者說它并非純粹的鄉(xiāng)村司法機構(gòu)。這種情境顯示了人民法庭的功能涵蓋并超越了司法功能，同時也面臨著因鄉(xiāng)村治理需要而導致人民法庭功能錯位的風險。(5)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人民法庭在化解社會矛盾糾紛時面臨著法律、地方習慣、風土人情等多種因素影響，而走出“矛盾糾紛”的訴爭場景，往往作為鄉(xiāng)村治理的重要參與者，除了宣傳法律外，還發(fā)揮著社會關(guān)系調(diào)適等重要作用。黨的十八大以來，全面依法治國成為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，人民法庭是鄉(xiāng)村法治的重要主體和強力表征，是運用法律裁判矛盾糾紛以實現(xiàn)、呵護鄉(xiāng)村法律正義的權(quán)威，既要在法治鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村法治文化建設、矛盾糾紛預防化解等各個領(lǐng)域充分展示法治力量，又要在國家治理的總體視角中凸顯國家機構(gòu)的主體性，真正成為國家司法權(quán)在鄉(xiāng)村的權(quán)力主體，成為新時代以鄉(xiāng)村法治為核心職能的國家治理機構(gòu)。

(一)新中國成立以來人民法庭及其功能的歷史演進

人民法庭的設立，既是“馬錫五審判方式”的延續(xù)，也是人民運動的現(xiàn)實需要，是國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會密切結(jié)合的必然選擇。1947年9月通過的《中國土地法大綱》首次以正式文件形式確立了人民法庭，其職責和任務在于“貫徹土地改革的實施”，對于違抗土改、破壞物資、侵犯人民民主權(quán)利的行為，由人民法庭予以審判并處分。新中國成立以來至1954年，國家的主要任務是鞏固新生人民政權(quán)、實行“三大改造”推動新民主主義向社會主義過渡，人民法庭既是法院的組成部分，同時是人民政府領(lǐng)導下以打擊反革命和審理土改案件等特定案件為主的特別機構(gòu)。盡管人民法庭承擔著審理案件的職責，但它屬于國家暴力機關(guān)的組成部分，以維護政權(quán)為根本目的和直接目的。1954年通過的《人民法院組織法》，正式將人民法庭納入國家司法機構(gòu)組織體系，但因不同時期的特定歷史環(huán)境以及國家任務不同，人民法庭經(jīng)歷了“革命法庭(1949-1979)”“政法法庭(1979-2004)”“國家法庭(2004-2014)”(6)參見禹得水、高峰：《國家治理視野下的人民法庭(1949-2014)》，載《政法學刊》2015年第4期。等歷史時期，其功能也相應地從革命工具、維穩(wěn)向法治的轉(zhuǎn)變，但由于不同時期面臨著特定的歷史環(huán)境、歷史條件和歷史任務，導致人民法庭作為司法權(quán)力主體的基本定位處于游離狀態(tài)，特別是在“砸爛公檢法”的法律虛無主義時期，包括人民法院(包含人民法庭)在內(nèi)的國家司法機關(guān)處于全面癱瘓狀態(tài)，使矛盾糾紛解決不再取決于法律規(guī)定，革命(暴力)手段成為解決一切問題的方法，這種非正常情況導致國家政治生態(tài)走向了極端，但所反映出的國家機構(gòu)職能不清晰，其實在某種程度上也是“以階級斗爭為綱”的沿襲，亦即裁斷糾紛事實上并非法院所專屬，法院的裁斷權(quán)與其他機構(gòu)的處理權(quán)無本質(zhì)區(qū)別。同是服膺于革命目的，“革命法庭”就可能被其他的革命工具所取代。

改革開放以來，通過一系列撥亂反正，國家生活回歸正常狀態(tài)，恢復人民法庭是加強法制建設的一項內(nèi)容，受到黨委重視和群眾擁護，其職責包括“就地辦案，排憂解難”和“開展法制教育，維護社會治安”等，(7)參見《加強法制建設 恢復人民法庭》，載《人民司法》1980年第6期。河北省高級人民法院對當時衡水地區(qū)增設人民法庭后帶來的“可喜變化”進行調(diào)研，認為人民法庭的優(yōu)勢可概括為“五個便于”，即“便于群眾訴訟”“便于人民法院辦案”“便于防止人民內(nèi)部矛盾激化”“便于加強對基層調(diào)解組織的業(yè)務指導”“便于開展法制宣傳”，(8)高鑒等：《可喜的變化——河北省衡水地區(qū)增設人民法庭后人民法院工作情況的調(diào)查》，載《人民司法》1983年第6期。由此可見，人民法庭的顯著意義在于它接近民眾，是作為設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法機構(gòu)而存在。此后，全國普遍加強人民法庭建設，但隨之而來的問題也日益凸顯，比如盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)懸掛了“人民法庭”的牌子，但辦公設施、法官配備、法官素質(zhì)、財力支持等無法落實到位，(9)縱觀人民法庭的發(fā)展歷程，鄉(xiāng)村法治需求與法庭硬件條件建設是制約法庭建設的一對矛盾體。廣泛建立法庭，有利于打通司法與民眾的“最后一公里”，卻又因法官配備以及硬件設施跟不上，導致比較緊張的司法資源更加分散，不利于司法功能發(fā)揮，由此又出現(xiàn)了人民法庭收縮甚至廢止的觀點。且在“維穩(wěn)”的語境下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將法庭當作政府部門導致其與應有的司法職能不符，加上交通日益便利等綜合因素考量，設立人民法庭的正當性基礎逐漸削弱，出現(xiàn)了關(guān)于人民法庭存廢的論爭。1999年發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》提出有計劃撤并部分法庭，2000年底撤銷城市市區(qū)人民法庭。在此背景下，1998年、2005年、2014年分別召開三次全國人民法庭工作會議，不斷推進人民法庭建設的制度化、規(guī)范化。時至今日，在明確“司法權(quán)是中央事權(quán)”和全面依法治國的新時代，人民法庭的“法治”定位得以清晰，其作為鄉(xiāng)村司法機構(gòu)的主體地位得以最終確立。

從人民法庭的演進歷程來看，盡管自1954年以來確立了人民法庭作為人民法院派出機構(gòu)的法律地位，也確立了人民法庭的審判職能，但人民法庭審判與“法律之治”、規(guī)則正義并非天然劃上等號。人民法庭存廢之爭的核心論點是“便于當事人訴訟、便于法院審理案件”的“兩便原則”所依賴的鄉(xiāng)村社會基礎是否仍然存在，這自然是一個必要的考慮因素，但從深層來講，人民法庭是國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會之間發(fā)生關(guān)聯(lián)的一個重要紐帶，是以最強有力的法治方式強化國家意識、法治精神的重要載體，特別是“中國的現(xiàn)代國家權(quán)力至少對某些農(nóng)村鄉(xiāng)土社會的控制仍然相當孱弱，‘送法下鄉(xiāng)’是國家權(quán)力試圖在其有效效力的邊緣地帶以司法方式建立或強化自己的權(quán)威，使國家權(quán)力意志得以貫徹落實的一種努力”。(10)蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2011年版，第23頁。無論是群眾運動式“革命法庭”、服務工作大局并堅持維穩(wěn)為主的“政法法庭”還是推進國家治理現(xiàn)代化、法治化的“國家法庭”，都不同程度地反映出將鄉(xiāng)村社會秩序納入國家總體秩序的具體行動。與黨委政府等其他權(quán)力相比，以法律判斷為核心職能的司法權(quán)具有更為顯著的優(yōu)勢就在于：民眾對國家法律具有基本的認同，而人民法庭以法律為依據(jù)，既契合了鄉(xiāng)村社會對規(guī)則的需求，又代表了國家權(quán)威，“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”所確立的法治與治理之關(guān)系維度中，人民法庭是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中不可或缺的主體。

(二)鄉(xiāng)村社會中作為司法機構(gòu)的人民法庭的多重面相

鑒于國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會二元關(guān)系中人民法庭的現(xiàn)實處境，以改革開放以來加強民主法治建設為分水嶺，新中國成立以來的人民法庭呈現(xiàn)出從功能單一到多元拓展的演變過程，除了根植于鄉(xiāng)土社會的土壤這一因素外，主要體現(xiàn)為對鄉(xiāng)村法治不同路徑的選擇。

具體而言，“革命法庭”時期，以人民公社為依托所建立的“政社合一”體制，使國家權(quán)力直接作用于鄉(xiāng)村社會，中國傳統(tǒng)社會所形成的鄉(xiāng)紳自治結(jié)構(gòu)被徹底解構(gòu)，在人民運動和革命建設浪潮中，司法的政治性、人民性、革命性融為一體，以鞏固人民民主專政為基本目標，城市社會與鄉(xiāng)村社會具有同質(zhì)性，無論是處于城市的法院還是位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民法庭，都被作為革命斗爭的工具，且與政府部門無太大差異，功能比較單一。改革開放以來汲取深刻的歷史教訓，民主法治建設被提上日程，面對被破壞到極致的鄉(xiāng)村秩序，作為國家回應鄉(xiāng)村治理、方便人民群眾解決糾紛的一種制度安排，人民法庭恢復重建的直接目的在于打擊違法犯罪、治理秩序混亂、維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定，以“治亂、維穩(wěn)”為功能的人民法庭，體現(xiàn)出國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的強控制特征。隨著法治建設進程的加快，特別是1997年中共十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”以來，法治成為鄉(xiāng)村社會治理中新的實踐話語，人民法庭作為鄉(xiāng)村法治的司法力量，面臨著現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實張力，同時受制于法庭在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位，在推進鄉(xiāng)村法治建設中呈現(xiàn)出多重面相。

一方面，廣袤的農(nóng)村社會具有相當?shù)膹碗s性，鄉(xiāng)村治理具有自身的運行邏輯，治理的權(quán)威資源具有多元性，國家權(quán)力只是其中之一，在堅持中國特色社會主義制度的根本前提下，地方權(quán)威相對而言更具有有效性和針對性，也得到民眾的認同或服從，但其與國家權(quán)威存在沖突的情況下，某種程度上影響到國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的控制力，也影響到國家法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性。這就需要基于國家法治統(tǒng)一的基本共識，以法律規(guī)范為基本依據(jù)，由寄寓著國家意志的權(quán)力主體作用于鄉(xiāng)村社會，進而使法治成為鄉(xiāng)村治理的核心權(quán)威，使國家權(quán)力成為鄉(xiāng)村治理資源的中心。因此，“人民法庭參與鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代國家權(quán)力在其權(quán)力控制弱化的農(nóng)村基層社會，以司法方式建立權(quán)威，使國家意志得以體現(xiàn)的表現(xiàn)，是國家權(quán)力試圖在鄉(xiāng)土社會中局部建立權(quán)力支配、創(chuàng)立權(quán)威并得以實現(xiàn)的戰(zhàn)略選擇”，(11)張麗麗：《新時代人民法庭參與鄉(xiāng)村治理的理論邏輯與反思》，載《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期。從改革開放以來人民法庭“治亂、維穩(wěn)”到新時代傳播法治之聲、建設法治鄉(xiāng)村、打造法治文化，無不體現(xiàn)出以法治為媒介彌合“國家權(quán)力——鄉(xiāng)村社會”二元關(guān)系的不懈努力。另一方面，現(xiàn)代法治的理念、規(guī)則、體系等主要源于城市社區(qū)，是與城市社會運行機制相匹配的一整套體系，與鄉(xiāng)村社會的熟人關(guān)系網(wǎng)絡、文化傳統(tǒng)、民眾意識等存在著天然隔閡，如果“生搬硬套”國家法律規(guī)范可能引起“水土不服”，不僅無法達到鄉(xiāng)村法治的目的，而且可能適得其反，削弱法治權(quán)威；但若“遷就”鄉(xiāng)村現(xiàn)實境況，同樣面臨著背離法治的詰難。(12)鄉(xiāng)村能否自發(fā)生成一種具有本土性的法治話語，學者曾進行過探討，諸如影視作品《秋菊打官司》《被告山杠爺》等都有映射，但這些話語如何納入到法治框架下仍存在著諸多難題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進以及城鎮(zhèn)化率不斷提高，鄉(xiāng)村法治話語逐漸被源于城市陌生人的現(xiàn)代法治話語所吸納，但鄉(xiāng)村社會變遷過程中仍存在著此種矛盾。這是人民法庭化解矛盾糾紛、裁決案件時，在選擇規(guī)范依據(jù)、釋法說理時面臨的現(xiàn)實困境。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟社會發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定是根本，盡管人民法庭是基層法院的派出機構(gòu)，但它不同于法院的審判庭，在遵循實體法律規(guī)范和基本法律程序的前提下，往往需要對鄉(xiāng)村社會關(guān)系進行全方面考量，而不僅僅是“依法裁剪”，以此實現(xiàn)實質(zhì)正義和內(nèi)在和諧，這決定了人民法庭面對鄉(xiāng)村矛盾糾紛時，不僅需要法官熟悉法律規(guī)范、吃透法律精神，還需要“接地氣”的智慧以及善于綜合考量各種關(guān)系的“平衡術(shù)”。

源于鄉(xiāng)村社會治理的多重面相，人民法庭被裹挾于規(guī)則之治、地方性知識、維穩(wěn)大局、服務經(jīng)濟社會發(fā)展等多元目的之中，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治，存在兩種基本路徑：一是以“送法下鄉(xiāng)”“迎法下鄉(xiāng)”為手段，通過普法宣傳教育等多種方式，讓民眾接納、吸收和內(nèi)化國家法治，進而建構(gòu)與城市社區(qū)具有同質(zhì)性的現(xiàn)代法治；二是基于法治與特定社會條件之間的匹配性要求，主張充分挖掘、利用鄉(xiāng)村治理資源并將之納入國家法治體系，在有目的性建構(gòu)與自發(fā)性演進中形成現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治秩序。如果說前者屬于“固守式”法治，即一方面，改革開放以來我國以西方法治為藍本建構(gòu)中國法治，引入了西方法治的概念和邏輯體系，且越來越多的學者具有留學西方的經(jīng)歷，因而固守西方法治邏輯；另一方面，現(xiàn)代法治總體上更適合于城市社區(qū)，學者主張以此為標準改造農(nóng)村并建構(gòu)同質(zhì)性的法治；那么后者則屬于“擴容式”法治，將具有農(nóng)村特色的法治納入到現(xiàn)代法治體系之中。對于人民法庭而言，兩種不同路徑的主要影響在于：化解矛盾糾紛時應當嚴格按照法律規(guī)范和程序還是需要綜合考量鄉(xiāng)村社會的多元目的。矛盾糾紛是一種現(xiàn)實的客觀存在，鄉(xiāng)村治理實踐中并非完全等同于理想主義或文本主義的制度設計，對上述兩種路徑的選擇則反映了法官對“法治”的不同理解。

(三)回歸國家法治化治理的新時代人民法庭

黨的十八大以來，法治被提升到前所未有的高度，全面依法治國作為堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為習近平法治思想的重要內(nèi)容，法治化、制度化、程序化成為國家治理的必然要求。特別是“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，將法治社會建設作為法治國家的基礎，意味著法治已不再區(qū)分城市與鄉(xiāng)村，全面依法治國貫穿于國家治理的各領(lǐng)域各層面全過程，新時代人民法庭在鄉(xiāng)村治理中肩負著國家法治化治理的重大使命，它既是設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民法院派出機構(gòu)，又是鄉(xiāng)村社會治理體系中不可或缺的主體，在法治軌道上推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是人民法庭的時代重任。這超越了“規(guī)則之治”與“糾紛解決”(“政法法庭”時期蘊含著“維穩(wěn)”邏輯)的實踐分歧，旨在中國鄉(xiāng)村社會情境中尋求合法律性與治理有效性的有機統(tǒng)一，即人民法庭將司法觸角延伸到鄉(xiāng)村，打通司法與民眾的“最后一公里”，在社會矛盾糾紛預防化解中適用法律規(guī)則、闡釋法治價值、弘揚法治精神，增強鄉(xiāng)村社會的法治根基，夯實國家治理的基層基石。

習近平法治思想堅持“黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，用“十一個堅持”全面闡釋新時代全面依法治國的重大理論和戰(zhàn)略部署，“法治”與“國家治理現(xiàn)代化”是深刻理解習近平法治思想的重要維度，也是國家法治化治理實踐中必須妥善處理的兩個重要向度。對于鄉(xiāng)村社會治理而言，無論采取何種進路，貫穿于其中的基本底線是法治，達致的最終目標也是法治化。也就是說，矛盾糾紛化解、維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定、促進和保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等鄉(xiāng)村治理的多重目的，都須納入法治框架，以法治思維、法治方式、法律規(guī)范開展鄉(xiāng)村治理，最終形成鄉(xiāng)村法治秩序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下無立法機關(guān)，不涉及立法，除了執(zhí)行國家及上級的各類制定規(guī)范外，往往需要因地制宜制定制度規(guī)范或根據(jù)實際作出決策，鄉(xiāng)村法治要求各類制度規(guī)范或決策應當遵循民主程序，符合上位法，堅決杜絕各種“土政策”；而嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法以及黨依法執(zhí)政等法治實施環(huán)節(jié)，則覆蓋鄉(xiāng)村治理全過程，既要加強法律規(guī)范的準確適用，使依法治理全面地作用于鄉(xiāng)村社會，更要注重對法律規(guī)范及其價值的精準闡釋，通過具體案(事)件的處理，讓民眾真切感受法治、真正理解法治，進而形成法治自覺。正如習近平總書記在十九大報告中指出的：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，對于鄉(xiāng)村治理而言更是影響深刻、任重道遠。這就要求從全面依法治國和國家治理的總體視角審視鄉(xiāng)村治理，有效彌補鄉(xiāng)村社會長期以來法律判斷、法治闡釋羸弱的缺陷，而最具權(quán)威的莫過于司法判斷——并不局限于糾紛訴諸司法的個案判斷。人民法庭具有貼近鄉(xiāng)村、貼近民眾、貼近現(xiàn)實生活的天然優(yōu)勢，是適用和解釋法律規(guī)范、建構(gòu)鄉(xiāng)村法治秩序的主導力量，盡管始終繞不開“糾紛”這一根本問題，但其定位已超越了結(jié)果意義或?qū)嵱弥髁x的秩序維護，而是將法治作為鄉(xiāng)村治理的“主心骨”，其根本功能在于通過鄉(xiāng)村法治推進國家法治秩序的生成，進而實現(xiàn)建設社會主義法治國家的最終目標。因此，鄉(xiāng)村治理在國家治理中居于基層基礎地位，而鄉(xiāng)村法治是國家法治的有機組成部分，面對鄉(xiāng)村法治相對薄弱、治理權(quán)威多元、社會結(jié)構(gòu)復雜、矛盾糾紛多發(fā)的現(xiàn)狀，目前在多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個中心法庭，很難有力地實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治的多重目的，亟需從主體層面彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法缺位所帶來的法治化治理難題，此為新時代賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的新使命。

二、新時代人民法庭功能塑造的考量因素

功能是事物所產(chǎn)生的外在屬性，反映了一個事物對其他事物的作用或效用。法治與國家治理的勾連，賦予人民法庭新的歷史使命，也推動了人民法庭功能定位的時代跨越，但鄉(xiāng)村法治并非一蹴而就的，而且著眼于中國特色社會主義法治話語、法治理論、法治道路、法治體系，法律規(guī)范體系只是法治體系的重要組成部分，法律之治只是國家治理的顯著特征和核心所在，鄉(xiāng)村法治實踐具有極其復雜性，這構(gòu)成了新時代人民法庭功能塑造的現(xiàn)實條件，其中影響比較顯著的是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷、新時代“德治、法治、自治相結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系以及由此生發(fā)的法治運行邏輯。

(一)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)時代變遷孕育的規(guī)范力量

“鄉(xiāng)土社會”是傳統(tǒng)中國社會的真實寫照，形成了研究鄉(xiāng)村社會的學術(shù)范式，其基本特點是封閉性、內(nèi)源性、倫理性、自治性等，但新中國成立70多年的歷史巨變，這一范式已無法關(guān)照現(xiàn)代鄉(xiāng)村現(xiàn)實狀況，特別是鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟繁榮、人口流動加快，以血緣、地緣等構(gòu)筑的“熟人社會”格局逐漸解體，但又與“陌生人社會”存在質(zhì)的差異，這種復雜狀態(tài)構(gòu)成了新時代鄉(xiāng)村治理的客觀背景。某種意義上來講，鄉(xiāng)村治理多元主體的互動源于“權(quán)力——資源”的博弈，由此產(chǎn)生了兼具穩(wěn)定性和流動性的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)。首先，從“革命法庭”、“政法法庭”到“國家法庭”的轉(zhuǎn)型，深層根源在于國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系發(fā)生了根本變化。前文已述及，新中國成立以來，對城市和鄉(xiāng)村的政權(quán)建設是高度同質(zhì)化的，改革開放以來逐漸形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部行使國家權(quán)力，代表著國家權(quán)威，在征收稅費、計劃生育等鄉(xiāng)村工作中處于權(quán)力強勢地位，同時也存在著干群沖突等，盡管如此，在民眾心中仍不同程度地存在著國家權(quán)力中心，鄉(xiāng)村社會以鄉(xiāng)村干部為中心形成了具有一定凝聚力的分布結(jié)構(gòu)。全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，這種格局被徹底打破，鄉(xiāng)村治理所依賴的資源或“抓手”發(fā)生了根本變化，資源汲取型的博弈模式被解構(gòu)，以落實政策、盤活資源、激發(fā)動力等為主導的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，通過資源反哺、激發(fā)潛能的方式推進農(nóng)村發(fā)展，國家權(quán)力縱向組織網(wǎng)絡很難對民眾產(chǎn)生強制性，“權(quán)力——資源”博弈格局中的權(quán)力主導地位消失，這就意味著重建鄉(xiāng)村凝聚力需要依賴于新的“紐帶”——以制度規(guī)范為中心，并以此建立新型的社會結(jié)構(gòu)。其次，從普遍性的資源汲取轉(zhuǎn)向以發(fā)展能力培育為中心的資源反哺，為了獲取更多的發(fā)展資源，鄉(xiāng)村存在著民眾主動向國家權(quán)力靠攏的傾向，其中不乏通過不正當手段獲取不當利益的現(xiàn)象。最后，社會權(quán)力在鄉(xiāng)村社會仍發(fā)揮著重要作用，鄉(xiāng)村網(wǎng)絡、信任、權(quán)威等未被完全打破，在緩和國家法治與鄉(xiāng)村社會的張力、為鄉(xiāng)村法治秩序建構(gòu)提供道德支持的同時，長期以來形成的社會權(quán)力固化現(xiàn)象對鄉(xiāng)村法治造成強烈沖擊，特別是家族勢力、干群矛盾甚至黑惡勢力，嚴重地制約著鄉(xiāng)村橫向社會結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展。(13)市場經(jīng)濟環(huán)境下鄉(xiāng)村社會的組織化程度逐漸降低，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中的動員能力、組織能力、資源分配能力等是促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展、維系鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。在以法律規(guī)范為中心的鄉(xiāng)村治理中，主要面臨的是權(quán)利、權(quán)力、利益等的分配問題，但分配規(guī)范卻不僅僅局限于法律規(guī)范。

由此產(chǎn)生的結(jié)果是：一方面，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)離散化發(fā)展態(tài)勢，民眾之間的組織力、凝聚力、向心力逐漸弱化，民眾對國家權(quán)力的依賴度、信任度、遵從度也逐漸減弱，包括司法權(quán)力在內(nèi)的國家權(quán)力如何獲取鄉(xiāng)村權(quán)威，是鄉(xiāng)村治理面臨的突出問題；另一方面，利益激勵成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和秩序生成的內(nèi)生動力，權(quán)利與利益的密切結(jié)合不斷調(diào)適著鄉(xiāng)村民眾的行為策略，破解權(quán)力尋租的利益分配格局需要重構(gòu)鄉(xiāng)村社會權(quán)力，這就需要一整套具有普遍適用性的價值和規(guī)則，為國家法治提供了新的生機和土壤，以此不斷改善司法運行的鄉(xiāng)村社會條件?！半S著鄉(xiāng)土社會和鄉(xiāng)村人民法庭的變遷，鄉(xiāng)村司法的運作場景、主體和規(guī)范均處在劇烈轉(zhuǎn)變之中，鄉(xiāng)村司法運作的宏觀社會結(jié)構(gòu)的陌生人化、貨幣化，鄉(xiāng)村司法運作主體的精英化、專業(yè)化，以及國家法律規(guī)范在司法中的回歸，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村司法‘個人化’的實質(zhì)正義必然要為更具一般性的形式正義所取代”，(14)張青：《當代中國社會結(jié)構(gòu)變遷與鄉(xiāng)村司法之轉(zhuǎn)變》，載《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第5期。剛性的鄉(xiāng)村法治需求為人民法庭適用法律規(guī)范提供了新的契機，但又有別于“陌生人社會”中信任源于確定的規(guī)則，化解矛盾沖突也依賴于規(guī)則，鄉(xiāng)村法治化治理需要綜合考慮國家權(quán)力、社會權(quán)力以及各類規(guī)范資源等因素，在法治軌道上構(gòu)筑鄉(xiāng)村基層司法治理體系。

(二)新時代“三治相結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中的法治定位

法律規(guī)范是對人們行為選擇的指引，但并非也不可能對民眾現(xiàn)實生活作出全面安排。在權(quán)力、規(guī)范、社會資本等錯綜復雜的鄉(xiāng)村社會運行網(wǎng)絡中，鄉(xiāng)村法治化治理既源于法律規(guī)范的實施，又依賴于民主基礎上的民眾自覺行動，更離不開道德倫理的涵養(yǎng)和支撐。十九大報告首次提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，而基層群眾自治制度是我國憲法確認的基本制度，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合是中國特色社會主義法治道路的一個鮮明特點，“三治相結(jié)合”既確立了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本格局，又明確了各自的定位以及相互關(guān)系，即自治是基礎、法治是保障、德治是支撐，由此建立了內(nèi)在的、立體化的鄉(xiāng)村治理機制。亦即，將基層自治、德治的實踐運行納入法治軌道，將法治融入到基層自治、德治之中，以《憲法》《村民委員會自治法》等法律規(guī)范為依據(jù)，建立符合鄉(xiāng)村實際的現(xiàn)代治理規(guī)范體系，培育法治理念和法治精神，激活和用好基層民主，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的鄉(xiāng)村法治環(huán)境。

就矛盾糾紛化解而言，“傳統(tǒng)的審判制度是為解決‘當下的糾紛’而存在的一種公共資源，是一種‘回溯性’的制度設計”，(15)徐德臣：《從解決糾紛到管理糾紛：現(xiàn)代家事法院功能之轉(zhuǎn)變》，載《河北法學》2020年第2期。是運用法律標準對糾紛的即時裁剪，將社會事實轉(zhuǎn)化為具有特定意義的法律事實，圍繞法律構(gòu)成要件探索可能適用的法律規(guī)范，進而做出法律評價，而“三治相結(jié)合”的新時代鄉(xiāng)村治理體系不僅著眼當下而且面向未來，立足于村民的社會關(guān)系修復，運用理性、平和的方式促進當事人之間展開對話，最終實現(xiàn)“案結(jié)事了人和”的效果。因此，法治是鄉(xiāng)村治理的一個維度，新時代人民法庭不僅僅是鄉(xiāng)村司法治理主體，而且是“三治相結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系的實踐者和推動者，需要堅守法治堡壘，運用法治推動完善自治、呵護德治，為法治鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興提供司法服務和保障。

在“三治相結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系中，自治、法治、德治具有各自的作用空間，只有各就其位、同時發(fā)力，才能更好地關(guān)照復雜的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)以及由此建立的鄉(xiāng)村社會關(guān)系，由此確定了人民法庭的功能限度。就治理主體而言，現(xiàn)代法治是多元主體共同參與下的良法善治，司法主體作為其中之一，人民法庭在鄉(xiāng)村治理實踐中既要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以及綜治中心、司法所、派出所等公權(quán)力機關(guān)建立聯(lián)動機制，在各自的職責范圍內(nèi)依法行權(quán)、密切配合，更要尊重、培育和引導村民自治，注重發(fā)揮社會資本的治理功能，增強村規(guī)民約、風俗習慣、道德規(guī)范等地方性知識的滋養(yǎng)作用，并非、不宜也不可能由人民法庭以法治名義“大包大攬”，對于鄉(xiāng)村自治事務，即便發(fā)生矛盾糾紛，仍應由村民通過民主協(xié)商的方式予以解決，人民法庭主要在于保障自治規(guī)范以及民主協(xié)商程序的合法性。除了法律規(guī)范外，“鄉(xiāng)規(guī)民約作為社會治安規(guī)范的控制力，純粹來自于村民對自身權(quán)利和自由的維護，主動讓渡一部分權(quán)利而形成的公共權(quán)威”，(16)宋才發(fā)、劉偉：《發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的法治作用》，載《河北法學》2020年第6期。反映了村民的共同意志和公共需求，在鄉(xiāng)村治理中具有高度的黏合力和適用自覺性。人民法庭參與和推動鄉(xiāng)村治理離不開鄉(xiāng)規(guī)民約等地方性知識和鄉(xiāng)村社會資本，反過來這些資源也對人民法庭功能塑造及其發(fā)揮產(chǎn)生一定影響，既可能是消極的也可能是積極的，確保這些資源的法治性是人民法庭的重要功能。

(三)鄉(xiāng)村法治運行的現(xiàn)實治理邏輯

從“鄉(xiāng)土社會”向現(xiàn)代鄉(xiāng)村的變遷轉(zhuǎn)型，存在兩種研究范式：“‘國家政權(quán)建設’范式強調(diào)的是國家政權(quán)自上而下向鄉(xiāng)村滲透給鄉(xiāng)村秩序帶來的影響；‘國家與社會’范式旨在探討國家與社會的相互影響和形塑，注重闡釋國家與鄉(xiāng)村社會的邊界，關(guān)注國家與鄉(xiāng)村社會互動中形成的鄉(xiāng)村秩序”，(17)李學舒：《我國鄉(xiāng)村治理的模式變遷與演化邏輯——基于國家與社會關(guān)系的視角》，載《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。兩種范式并存，反映了“國家權(quán)力——鄉(xiāng)村社會”框架下鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實邏輯。不同的是，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理屬于“資源——制度”耦合型，這區(qū)別于“資源——權(quán)力”耦合型治理機制。前者對鄉(xiāng)村社會資源的調(diào)配，依賴于科學合理、明確具體、切實可行的制度規(guī)范，而后者則更多地取決于權(quán)力強制，包括直接或間接的強制威懾。與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村資源汲取型治理相比，自取消農(nóng)業(yè)稅以來，隨著“資源下鄉(xiāng)”帶來鄉(xiāng)村公共供給的增強，以及城鎮(zhèn)化水平不斷提高，包括資源、政策等在內(nèi)的“分配正義”成為新時代鄉(xiāng)村治理的價值追求，制度化、規(guī)范化、民主化、程序化等成為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村權(quán)力運行也被納入法治軌道，“新時代的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型要解決的核心問題是以什么規(guī)則來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村‘善治’”。(18)韓鵬云：《鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的實踐邏輯與反思》，載《人文雜志》2020年第8期。民眾規(guī)則意識的增強，凸顯的是對普遍性“標準”的追求，“分配正義”是否得到實現(xiàn)，首先取決于是否確立了可接受的標準而且按照該標準進行了分配。當權(quán)利寄予于規(guī)范之中，無論該規(guī)范是通過立法機關(guān)確認還是民主協(xié)商產(chǎn)生，民眾不再受制于“對方是誰”的主體困境，而是以規(guī)范作為權(quán)利之源和訴求正當性依據(jù)。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，不僅為鄉(xiāng)村提供了經(jīng)濟社會發(fā)展動能，而且催生鄉(xiāng)村治理模式和制度轉(zhuǎn)型，諸如金融、保險、產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)代法律制度與鄉(xiāng)村社會結(jié)合，衍生出越來越多的新型法律關(guān)系，成為鄉(xiāng)村法治需求新的增長點，拓展了鄉(xiāng)村法治運行的新領(lǐng)域。(19)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，源于鄉(xiāng)村的這些新型法律關(guān)系，盡管沿用金融、保險、產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)代法律術(shù)語，但卻具有自身特點，在現(xiàn)代法律術(shù)語及其框架下很難找到完全對應的制度規(guī)范，對此有待進一步挖掘。

包括法律規(guī)范在內(nèi)，運用制度(包含制度創(chuàng)新)增強鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)實需求，某種程度上超越了鄉(xiāng)村司法的“法治論”還是“治理論”的分歧，在法治化與治理化之間或許不再是“保持某種平衡”(20)參見陳柏峰、董磊明：《治理論還是法治論——當代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》，載《法學研究》2010年第5期。的問題，而是正確處理彰顯國家法治的鄉(xiāng)村司法與作為國家治理基石的鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系，在“鄉(xiāng)村”這一場景中實現(xiàn)法治與治理的有機統(tǒng)一。對于人民法庭而言，立足于鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的多重張力，在法治語境下以司法之力參與和推動鄉(xiāng)村制度化治理，不斷挖掘、闡釋和型塑鄉(xiāng)村治理規(guī)范，必然成為延伸司法職能、塑造司法功能、型塑司法形態(tài)的應有之義。因此，新時代人民法庭既具有彰顯國家政權(quán)的主體屬性，又具有超越傳統(tǒng)意義上將司法等同于審判并局限于對訴諸法庭的個案糾紛進行審理裁判的功能。在鄉(xiāng)村法治化治理的現(xiàn)實邏輯中審視新時代人民法庭功能塑造，實際上是國家法治與鄉(xiāng)村治理有機統(tǒng)一的過程中實現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、社會資本、社會權(quán)力的良性互動過程，是以法治的視角衡量鄉(xiāng)規(guī)民約、民間習慣、道德倫理、自治機制乃至地方權(quán)威等多元治理資源及其合法性，其共識性標準應當是形成契合鄉(xiāng)村治理實際和民眾現(xiàn)實需求的制度、規(guī)則和程序。對于廣袤的中國鄉(xiāng)村而言，顯然不可能“一刀切”，而應考慮地域特色，最終以憲法為核心的法律規(guī)范體系為基本依據(jù)，建構(gòu)有利于增強鄉(xiāng)村治理能力的多元規(guī)范體系。因此，人民法庭不僅僅是適用法律，而且需要著眼于民眾對規(guī)則的普遍訴求，在化解矛盾糾紛以及參與鄉(xiāng)村社會治理中，立足于“三治相結(jié)合”治理體系，承擔著促進鄉(xiāng)村多元規(guī)范發(fā)展的功能。

三、新時代國家治理與人民法庭功能塑造

法治是國家治理現(xiàn)代的重要依托?！皣抑卫憩F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在法治邏輯，具體可以將其概括為作為其邏輯起點的‘良法善治論’、作為其價值邏輯的‘公平正義論’和作為其邏輯方法的‘法治系統(tǒng)論’”，(21)周佑勇：《推進國家治理現(xiàn)代化的法治邏輯》，載《法商研究》2020年第4期。新時代人民法庭是在法治邏輯、法治框架和法治軌道上推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要主體，是國家法治化治理在基層的重要依托，其功能塑造的核心要義是推進鄉(xiāng)村良法善治、構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治秩序，具體體現(xiàn)在以矛盾糾紛預防化解和訴源治理為中心的鄉(xiāng)村司法運行層面，需要緊緊圍繞“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”這一目標，以闡釋和弘揚法治的規(guī)則正義為中心，有限拓展司法功能，創(chuàng)新鄉(xiāng)村司法運行機制，服務保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

(一)人民法庭功能塑造的地方探索

功能是主體所產(chǎn)生的外部作用或效應，與主體的存在是辯證統(tǒng)一的。一方面，當出現(xiàn)某種功能性需求時，則需要考慮將該功能賦予或設立某個主體；另一方面，當某個主體被賦予該功能時，對應的設定了其職責和權(quán)力范圍，在履行職責過程中需要發(fā)揮該功能。此為正當性證成的邏輯，而現(xiàn)實條件下還需要充分評估主體存在的可行性。這在人民法庭的演變歷程中得到了充分體現(xiàn)。如前所述，從“革命法庭”“政法法庭”到“國家法庭”，看似不同時期的人民法庭被賦予不同的功能，但實際上也是“功能”決定著主體的性質(zhì)，也決定著主體存在的空間。以化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛為核心功能，由于鄉(xiāng)村矛盾糾紛訴諸法庭的數(shù)量相對較少，且交通日益便利，加上分散在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民法庭無法有效地整合司法力量，自1999年以來，以整合鄉(xiāng)村司法資源、增強鄉(xiāng)村審判能力為出發(fā)點，開始有計劃地撤并部分法庭，鄉(xiāng)村人民法庭普遍減縮，逐漸形成了若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個中心法庭的運行模式，在鄉(xiāng)村行使司法審判權(quán)，實際上是基層法院審判庭在鄉(xiāng)村的復制性派駐，但現(xiàn)實中的中心法庭職責并不限于司法審判，而是承擔著繁重的“份外”事務——諸如協(xié)助強拆、創(chuàng)衛(wèi)等很多事務不僅超越了司法職責，而且與人民法庭的法律地位嚴重不符。其中，諸如人民法庭協(xié)助強拆等“司法站臺”現(xiàn)象，混淆了司法裁斷與行政的界限，與司法權(quán)的判斷權(quán)屬性相悖。此后，在依法治國的語境下，鄉(xiāng)村法治需求迅速增長，人民法庭逐漸向司法機構(gòu)的主體定位回歸，僅僅依靠中心法庭已不能滿足鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實需要，特別是未設立人民法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在著司法主體缺位的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村公權(quán)力制約、民眾權(quán)利保障等面臨著法律權(quán)威不足的困境，在人民調(diào)解、民間調(diào)解等訴外機制功能式微的情況下，大量矛盾糾紛無法得到及時化解，導致民眾上訪甚至采取極端方式“私力救濟”的事件，嚴重損害鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定根基。

為此，一些地方采取巡回審判、設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法官工作室等方式，讓每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有法官，以法官作為主體來彰顯法治權(quán)威，以此將司法觸角下沉鄉(xiāng)村，彌補鄉(xiāng)村司法短板——盡管并非直接設立司法機構(gòu)，但法官本身就代表著法院，而且民眾真正在乎的并非司法機構(gòu)的牌子，而是行使司法職權(quán)的法官?？傮w而言，可概括為三種模式：一是以河南滎陽市人民法院為例，設立非常態(tài)的審判點。該法院2013年開展了司法為民“三個點”工程，即在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個巡回審判點，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一個人民調(diào)解聯(lián)絡點，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立一個法律服務幫扶點，通過定期巡回審判，在滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法需求的同時，避免人民法庭作為常設的司法機構(gòu)而導致司法資源分散、浪費，此為各地普遍采取的比較切合實際的“辦法”。二是以江西銅鼓縣人民法院為代表，設立具有鄉(xiāng)村治理意義的綜合性“法庭”。該法院2018年在排埠鎮(zhèn)下轄的11個村設立了基層法治綜合服務農(nóng)村法庭“和安庭”，容納了民間調(diào)解、司法調(diào)解、民事巡回審判、社區(qū)矯正、安置幫教、法治宣傳、法律傳播、公共法律服務等有關(guān)涉法的一攬子事務，(22)胡錦波：《農(nóng)村法庭“和安庭”誕生的啟示——銅鼓基層社會治理新探索》，載《當代江西》2018年第1期?！昂桶餐ァ钡穆氊熀凸δ苓h遠超越了司法的本來屬性，更類似于以“法庭”為名、以法治為根本的鄉(xiāng)村法治化綜合治理中心。三是河北高院在全省無中心法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“一鄉(xiāng)一庭”，徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機構(gòu)缺位的現(xiàn)象，并對“一鄉(xiāng)一庭”的辦公設施供給、人員配備、職能定位、運行機制等進行重構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)解決而不單獨增加辦公用房，以人民陪審員作為主體、選派1名法庭庭長負責法庭的日常運行而不是按照審判庭標準配備人員，并賦予“一鄉(xiāng)一庭”的司法調(diào)解、指導人民調(diào)解、參與社會綜合治理、司法確認、法治宣傳教育、聯(lián)絡人民陪審員等六項職責，“基本形成了‘1名庭長+N名陪審員+1名書記員’的運作模式，人民陪審員是司法調(diào)解的主力”，“庭長的職責，是要動用自身的法律知識和政治智慧，調(diào)動這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他有關(guān)部門來共同努力化解矛盾，傳達法治的信息和聲音”，以實現(xiàn)“法庭有位、法官有影、法治有聲”。(23)梁平：《正式資源下沉基層的網(wǎng)格化治理——以河北“一鄉(xiāng)一庭”建設為例》，載《法學雜志》2017年第5期。

地方法院實踐探索的上述三種模式表明：每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地存在著設立司法主體的現(xiàn)實需求，但各地法院普遍采取“變通”做法，而非按照傳統(tǒng)意義上的人民法庭模式增設機構(gòu)。具體而言，主要圍繞兩個向度展開：一是針對人民法庭撤并導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法機構(gòu)出現(xiàn)“真空”所引起的治理困境，以非正式的方式將法官送往鄉(xiāng)村，為村民提供法治服務。這種著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭(法官)主體補位的探索進路，其根本動因在于鄉(xiāng)村社會對源于司法機構(gòu)法律服務的需求激增。二是立足于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，積極拓展法庭(法官)功能，無論是江西銅鼓縣排埠鎮(zhèn)“和安庭”還是河北“一鄉(xiāng)一庭”，坐堂審案不是設立人民法庭的根本目的，其重心在于參與和推動鄉(xiāng)村法治化治理。但因機構(gòu)設置的非正式性、民眾知曉率和認同度不高、以現(xiàn)實糾紛為中心的治理邏輯等，嚴重制約著鄉(xiāng)村司法功能，與新時代鄉(xiāng)村治理以及民眾司法需求仍存在較大差距。

(二)新時代人民法庭的國家法治化治理功能

有學者認為，“當代中國的司法模式可以概括為一種‘治理型司法’：從定位上看，司法是被鑲嵌在國家整個政法體制中的一個環(huán)節(jié)，它與其他各個部分之間存在緊密的配合關(guān)系；從功能上看，司法審判不僅是個案中的糾紛解決和權(quán)利救濟機制，而且也是黨和國家實現(xiàn)總體目標和開展社會治理的重要手段。這種司法模式的主要運作邏輯與理想意義上的法治邏輯有別，也并非傳統(tǒng)意義上的禮治邏輯，而是治理的邏輯?！?24)李紅勃：《通過政策的司法治理》，載《中國法學》2020年第3期。由于司法權(quán)的基本屬性是判斷權(quán)，人們往往將司法狹義地理解為“以事實為依據(jù)、以法律為準繩裁判案件”，這也正是法院的直接、核心職能，但同時也忽略了對司法的“意義”的追尋：它的目的是什么？為了實現(xiàn)該目的，是否存在著可替代性的主體？無論是立足于國家主義還是民眾立場，法律適用、權(quán)利救濟、糾紛解決等盡管仍是人民法庭的重要功能，甚至就審判而言屬于核心功能，而支持這些顯性的、著眼于個案的功能的深層邏輯是國家、社會、個人等多元主體共同的秩序訴求——秩序不僅是一種現(xiàn)實狀態(tài)，而且是一種主觀期待以及動態(tài)的“破壞——修復”過程，更高層次或者終極意義上是達致“無需法律的秩序”。

對于建立在“陌生人”基礎上的城市社區(qū)而言，規(guī)則是主體間產(chǎn)生信賴的基礎，法律規(guī)則、法律適用(司法)、法治秩序、法治文化等總體上存在著一致的邏輯，人民法院在“法治”與“治理”之間無需考量太多的外部因素，當事人以及民眾對司法也寄予同樣的期待，那就是依法裁判。但鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出的是另一番情景，根深蒂固的地緣因素是鄉(xiāng)村秩序的紐帶，“鄉(xiāng)村司法不可能像法治論所主張的那樣，建立在法律與政治完全分離的基礎上，也不可能像治理論所主張的那樣，完全建立在‘地方性知識’的基礎上”，(25)鄭智航：《鄉(xiāng)村司法與國家治理——以鄉(xiāng)村微觀權(quán)力的整合為線索》，載《法學研究》2016年第1期?；饷芗m紛的直接目的在于定分止爭、保障當事人合法權(quán)益、修復當事人關(guān)系和社會秩序等，而更高層次的目的在于明晰、確立和闡釋規(guī)則，進而將司法的意義從矛盾糾紛的“化解”延伸至“預防”。在現(xiàn)代法治語境下，鄉(xiāng)村司法的“法治邏輯”和“治理邏輯”并非割裂的，而是一個有機體，即鄉(xiāng)村社會的法治化治理，既是國家法治化治理在鄉(xiāng)村的體現(xiàn)，也是其基石之所在。因此，將二者割裂或許也是一種誤讀，因為事實上，一方面，“法治論”并未主張法律與政治完全分離——也不可能完全分離，而是更加強調(diào)具有普遍意義的“規(guī)則之治”；另一方面，“治理論”與“法治論”并非截然分離的兩種路徑，只是在司法場景中將二者轉(zhuǎn)化為“糾紛解決”(為達到化解糾紛的目的，可規(guī)避或無視法律)和“規(guī)則之治”(嚴格適用法律規(guī)范)并推向極致，造成“要不要法治”的極端理解，對于缺乏法治傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會而言，這種認識在干群中具有深厚的思想基礎。

著眼于新時代“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、綜治中心、司法所、派出所等主體在推進鄉(xiāng)村法治化治理過程中各自發(fā)揮著重要作用，包括法律實施(主要是執(zhí)法)，但由于是否具有合法性的“判斷權(quán)”缺失，導致這些主體在矛盾糾紛預防化解、決策、規(guī)則闡釋等方面都不同程度地存在著能力不足、權(quán)威不高等困境，而民眾天然信賴的是法院。這就決定了鄉(xiāng)村司法主體的不可替代性。仍需強調(diào)的是，該論斷的語境是“法治化治理”，即便是當事人傾向于找鄉(xiāng)村干部，可能看中的是“權(quán)力”因素，但該“權(quán)力”只是鄉(xiāng)村干部權(quán)威性的來源，而不應當是權(quán)力干預，否則必然與法治背道而馳；而鄉(xiāng)村干部綜合考慮各種因素依法化解糾紛，只是鄉(xiāng)村法治化治理的一個方面，而且其所展現(xiàn)的判斷權(quán)能并非終極的。由此可見，人民法庭在主體意義上本身是一個“法治”與“治理”的綜合體，這兩個方面互為過程和結(jié)果：如果不能將“規(guī)則”作為主線，這樣的治理必然不符合也無法達到國家法治化治理的目標；如果不能將“治理”作為內(nèi)在理念，剛性的規(guī)則適用在糾紛解決中也無法實現(xiàn)理想的社會效果，甚至加劇法律規(guī)則與鄉(xiāng)村社會的割裂。

基于此，新時代人民法庭的主要功能在于法律適用、鄉(xiāng)村規(guī)范型塑、價值判斷和法治文化培育，以此不斷調(diào)適并縮小現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的距離。具體而言包括以下方面：一是國家法律規(guī)范的普遍適用。通過法定程序制定的法律規(guī)范是全面依法治國的基本依據(jù)，人民法庭參與和推進鄉(xiāng)村法治的基準是法律規(guī)范，任何與現(xiàn)行法律規(guī)范以及法律精神相違背的地方性規(guī)范和行為都應納入法治軌道而被糾正。二是推進鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的形成。鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系包括中國特色社會主義法律規(guī)范體系以及村規(guī)民約、風俗習慣、道德規(guī)范、自治章程等“地方性知識”，后者又稱為“軟法”，以現(xiàn)行法律規(guī)范為準繩、以良法善治為目標，人民法庭對“軟法”的制定和適用進行審查，形成鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系。三是鄉(xiāng)村治理的法治判斷?！笆欠窈戏ā笔青l(xiāng)村法治化治理面對的首要問題，從預防和化解矛盾糾紛的角度來講，司法具有最具權(quán)威的評判權(quán)，人民法庭應當發(fā)揮法官是鄉(xiāng)村法治標準的權(quán)威功能。四是鄉(xiāng)村法治文化培育。讓法治成為村民的行為自覺，首先要懂法，牢固樹立法治信仰和法治意識，將一切行為自覺納入規(guī)范之內(nèi)，形成“守法光榮、違法可恥、悖德譴責”的鄉(xiāng)村法治文化。鄉(xiāng)村“法庭有位、法官有影、法治有聲”，(26)“法庭有位、法官有影、法治有聲”是河北省高級人民法院力推“一鄉(xiāng)一庭”的基本出發(fā)點，以此建立有別于現(xiàn)行人民法庭的“一鄉(xiāng)一庭”。不僅僅是通過糾紛解決發(fā)揮秩序修復功能，還需要著眼于鄉(xiāng)村法治文化培育，增強法治在鄉(xiāng)村社會的運行根基。

(三)新時代人民法庭功能塑造的現(xiàn)實路徑

長期以來，基于“糾紛解決”邏輯，人民法庭的鄉(xiāng)村治理功能聚焦在“調(diào)解”，導致法庭功能“內(nèi)卷化”以及學術(shù)審美疲勞。從鄉(xiāng)村法治的整體考慮塑造人民法庭功能，首先在于真正地將法庭建在村民身邊，通過庭長以及法官在鄉(xiāng)村有限度的積極作為，打造以人民法庭為中心的法治權(quán)威。這與司法的有限性并不違背。需要指出的是，新時代人民法庭發(fā)揮功能的有限區(qū)間在于規(guī)范審查和法律判斷，即對于“地方性知識”及其適用以及民眾行為活動適時地作出判斷，為鄉(xiāng)村治理鋪設法治軌道，讓民眾理解并普遍認識到在某種范圍內(nèi)的行為是合乎法治精神的，是可為的，超越該范圍則是違背法治的，應當受到譴責甚至承擔法律責任。因此，人民法庭作為國家司法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力主體，是“判斷權(quán)”在鄉(xiāng)村的延伸，這是司法屬性之使然，但并不限于被動的糾紛裁判。就此而言，也是對人民法庭司法治理能力的考驗。

結(jié)合當前人民法庭功能塑造的地方探索以及鄉(xiāng)村社會法治需求，新時代人民法庭功能塑造及其實現(xiàn)需要堅持以下基本路徑：

一是立足于國家治理中的司法功能，深刻審視人民法庭設立的依據(jù)和標準。從地方實踐來看，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的“機構(gòu)”進行了撤并，但司法權(quán)深入鄉(xiāng)村的實質(zhì)性并未改變，而且滋生出鄉(xiāng)村司法缺位、法治能力不足等問題。“基層社會治理法治化本身就是多元主體參與、合作協(xié)商以及展現(xiàn)程序和規(guī)則的過程”，(27)劉義程：《社會治理創(chuàng)新視角下的城市人民法庭》，載《廣西社會科學》2018年第4期。該理念既貫穿于矛盾糾紛化解過程，更多的則體現(xiàn)在基層治理的規(guī)則制定、決策、實施等環(huán)節(jié)，脫離于矛盾糾紛，但這些環(huán)節(jié)的“合法性判斷”(包括程序和結(jié)果的合法性)是不可或缺的，也是當前鄉(xiāng)村治理的薄弱點。按此思路，以矛盾糾紛化解為中心所確立的設立人民法庭“兩便原則”已無法涵蓋鄉(xiāng)村法治化治理的全部領(lǐng)域，其中“便于人民法院辦案”應當更新為“便于司法參與鄉(xiāng)村治理”，而“便于當事人訴訟”也應當更新為“便于有關(guān)主體尋求合法性判斷”。根據(jù)新的“兩便”原則，結(jié)合鄉(xiāng)村社會治理實際，借鑒一些地方法院的成熟經(jīng)驗，有必要將人民法庭的功能從矛盾糾紛化解拓展至鄉(xiāng)村法治建設和訴源治理，并根據(jù)現(xiàn)實需求在無中心法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立相應的司法機構(gòu)。但同時也需注意，堅決杜絕以增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭之名擴張機構(gòu)。

二是建構(gòu)以人民法庭為中心的鄉(xiāng)村法治權(quán)威系統(tǒng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導下，整合黨委、政府、政法、綜治中心、司法所、派出所、村委會、群團、村經(jīng)濟組織、村法律顧問、新鄉(xiāng)賢等力量，建立會商研討機制，對于鄉(xiāng)村重要決策、規(guī)范制定、矛盾糾紛化解等共同研討，人民法庭發(fā)揮咨詢和法律“把關(guān)”功能，確保鄉(xiāng)村各項工作符合法律規(guī)范和法治要求。首先，鄉(xiāng)村治理應當樹立“大法治”(28)所謂“大法治”不僅僅是以法律規(guī)范作為合法性審查的依據(jù)，還包括法律規(guī)范、自治規(guī)范、道德規(guī)范等，在“法治、自治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中，需要兼顧合法性和合理性，“大法治”強調(diào)把合法性審查的端口前移，發(fā)揮人民法庭在鄉(xiāng)村治理中的法治保障功能。的理念，行使國家權(quán)力的各個主體除了牢固樹立法治思維和自覺運用法治方式外，還需要樹立主動尋求合法性審查的意識，在“自治、法治、德治”相結(jié)合的治理過程中，主動將法庭參與作為合法性的重要保障。其次，人民法庭的參與以及功能發(fā)揮應當恪守邊界，除了依法化解矛盾糾紛所展示的司法權(quán)外，參與其他環(huán)節(jié)所行使的是不具有法律拘束力的判斷權(quán)，基于該判斷所提供的只是建議。最后，也是最重要的，需要探索建立人民法庭參與鄉(xiāng)村社會治理的制度規(guī)范和程序機制，既作為法庭常態(tài)化參與的制度保障，也作為法庭參與鄉(xiāng)村法治化治理的職責來源，使其提供合法性判斷建議的行為成為一種責任。

三是改進人民法庭作風，提升法庭推進鄉(xiāng)村法治的能力和水平。新時代鄉(xiāng)村治理賦予人民法庭新的使命和功能，此種轉(zhuǎn)型需要人民法庭不斷加強法治能力建設，特別是按照鄉(xiāng)村法治化治理的功能定位，切實改變工作作風，不僅在鄉(xiāng)村社會存在著法庭和法官，而且時時處處具有將法庭為鄉(xiāng)村法治權(quán)威中心的身影。一方面，對于具體個案而言，在強化法庭參與鄉(xiāng)村治理的主體地位的同時，需要按照“兩個一站式”的要求，增強法庭的法律服務功能，讓有關(guān)主體能夠詳細地了解到最權(quán)威、最精準的實體法和程序法規(guī)定，切實將人民法庭打造為矛盾糾紛“集散地”和咨詢評判“法律池”。由于我國法律規(guī)范體系具有統(tǒng)一性，人民法庭對法律問題進行具有同質(zhì)性的判斷和解答，不僅是鄉(xiāng)村法治權(quán)威的來源，而且有利于將矛盾糾紛預防在基層、吸附在基層、化解在基層。另一方面，由于人民法庭的重心不局限于矛盾糾紛化解，“坐堂審案”只是其中的一項職責，從鄉(xiāng)村法治建設的角度來講，更多的是應當從“庭院內(nèi)”走向“庭院外”，走到村民身邊，開展常態(tài)化的就地調(diào)解、法律咨詢、行為評判等，通過解決鄉(xiāng)村治理和民眾現(xiàn)實問題，增強民眾的法治認同和行為自覺。

四、結(jié)語

新時代國家治理的理論與實踐，對鄉(xiāng)村社會治理提出了新任務新要求新挑戰(zhàn)，“人民法庭由國家的戰(zhàn)略推進器轉(zhuǎn)型成為國家和社會互動的一個平臺”，(29)禹得水、高峰：《國家治理視野下的人民法庭(1949-2014)》，載《政法學刊》2015年第4期。其存在價值以及功能應予以重新審視。如何讓人民法庭“既要當好社會發(fā)展‘護航員’，又要當好社會風險‘預警員’，更要當好行為規(guī)范‘引導員’”，(30)應金鑫：《新時代人民法庭參與社會治理的立足點》，載《人民法院報》2019年10月23日第2版。關(guān)鍵在于走出“法治論”與“治理論”的二元路徑，以“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為統(tǒng)領(lǐng)，在全面依法治國的鄉(xiāng)村實踐中塑造人民法庭功能，以其專業(yè)優(yōu)勢和法治權(quán)威，積極參與并推動鄉(xiāng)村法治化治理，夯實國家法治的鄉(xiāng)村根基。