論日本核污染的法律規(guī)制*

劉明全

一、問題的提出

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生9.0級(jí)地震并引發(fā)特大海嘯，受地震、海嘯雙重影響，福島第一核電站大量放射性物質(zhì)泄漏，造成國(guó)際核事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(INES)中最高級(jí)別的7級(jí)核事故。由此，產(chǎn)生了大量核廢水。核廢水處置方案包括氫氣釋放、地層注入、地下掩埋、蒸汽釋放和海洋排放等。而且，安全合理的放射性廢棄物處置方法應(yīng)當(dāng)是地質(zhì)處置，包括地面下50米以內(nèi)的近地表處置與地面下500米以下的深層地質(zhì)處置。(1)參見汪勁主編：《核法概論》，北京大學(xué)出版社2021年版，第141頁(yè)。放射性廢水排海方案并不是唯一選項(xiàng)。2021年4月13日，日本政府決定實(shí)施將福島核事故產(chǎn)生的放射性廢水排海的方案(以下簡(jiǎn)稱“排海方案”)，而該類廢水屬于事故后注入核電站毀損堆芯的冷卻水通過多核素處理系統(tǒng)(ALPS)進(jìn)行處理后的廢水。此次排海方案更是引發(fā)日本國(guó)內(nèi)與國(guó)際的強(qiáng)烈反應(yīng)。2021年6月25日，中國(guó)駐聯(lián)合國(guó)官員耿爽在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱UNCLOS)第31次締約國(guó)會(huì)議指出，排海方案沒有先例、缺乏透明、沒有認(rèn)可、影響無(wú)限。同時(shí)，排海方案本身存在諸多問題。例如，排海方案是否符合日本國(guó)內(nèi)法律規(guī)定，實(shí)施排海方案將引發(fā)什么樣的法律后果，等。很明顯，日本政府排海方案有悖人類共同體生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。那么從法律規(guī)制視角來看，日本政府為什么選擇排海方案，而不是國(guó)內(nèi)保管或者內(nèi)河處理？其國(guó)內(nèi)法是如果規(guī)制核污染？對(duì)于核污染風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)當(dāng)采取什么應(yīng)對(duì)策略？基于此，本文嘗試從核廢水污染治理的國(guó)際法義務(wù)分析入手，系統(tǒng)梳理日本國(guó)內(nèi)環(huán)境法對(duì)核污染風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制制度，進(jìn)而導(dǎo)出核污染風(fēng)險(xiǎn)需要建構(gòu)區(qū)別一般污染風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制，并對(duì)具體制度進(jìn)行探討。

二、排海方案與國(guó)際環(huán)境法規(guī)制

對(duì)于日本政府選擇的排海方案，問題就是國(guó)際法上存在何種法律約束？

第一，合理除污義務(wù)。根據(jù)UNCLOS第12部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”規(guī)定，(2)1982 United Nations Convention on the Law of the Sea.“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”(UNCLOS第192條)；防治海洋污染時(shí)應(yīng)當(dāng)“按照其能力使用其所掌握的最切實(shí)可行的方法，并應(yīng)在這方面盡力協(xié)調(diào)它們的政策”“尤其是要確保在其管轄或控制下的活動(dòng)的進(jìn)行不致使其他國(guó)家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動(dòng)所造成的污染不致擴(kuò)大到其按照公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外”(UNCLOS第194條)，“不應(yīng)直接或間接將損害或危險(xiǎn)從一個(gè)區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個(gè)區(qū)域，或?qū)⒁环N污染轉(zhuǎn)變成另一種污染”(UNCLOS第195條)。然而，排海方案既不是日本政府“所掌握的最切實(shí)可行的方法”，也將使得核廢水隨著海水流向其他國(guó)家，間接將危險(xiǎn)從日本境內(nèi)轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家。即，排海方案違背合理消除污染(之虞)、避免影響他國(guó)之國(guó)際義務(wù)。所以，日本政府應(yīng)當(dāng)既要盡其全力防治污染，也要確保污染不轉(zhuǎn)移到其本國(guó)以外領(lǐng)域。

第二，合理預(yù)防義務(wù)。國(guó)際法上規(guī)定了諸多預(yù)防環(huán)境污染義務(wù)。例如，《里約宣言》(1992年)第15原則提出在“科學(xué)不確定性”情況下的預(yù)防原則，(3)1992 Rio Declaration on Environment and Development.“各國(guó)如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實(shí)際可行范圍內(nèi)就這種活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的可能影響作出評(píng)價(jià)，并向主管國(guó)際組織提送這些評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告”(UNCLOS第206條)。根據(jù)《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》(以下簡(jiǎn)稱《倫敦公約》)規(guī)定，(4)1972 Convention on the Preservation of Marine Pollution by Dumping of Waste and Other Matter.各締約國(guó)應(yīng)個(gè)別地或集體地促進(jìn)對(duì)海洋環(huán)境污染的一切來源進(jìn)行有效的控制，并特別保證采取一切切實(shí)可行的步驟，防止為傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋(《倫敦公約》第1條)；原則上，各締約國(guó)應(yīng)禁止傾倒任何形式和狀態(tài)的任何廢物或其他物質(zhì)(《倫敦公約》第4條)；各締約國(guó)保證，在各主管專門機(jī)構(gòu)及其他國(guó)際團(tuán)體內(nèi)，促進(jìn)為保護(hù)海洋環(huán)境免受包括源于船舶的各種來源的放射性污染物質(zhì)污染而采取措施(《倫敦公約》第12條第1款)；國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)根據(jù)公共衛(wèi)生、生物或其他理由，確定為不宜在海上傾倒的強(qiáng)放射性廢物和其他強(qiáng)放射性物質(zhì)(《倫敦公約》附件1第6款)。但是，排海方案卻人為地將核廢水直接傾倒至海洋，而這些核廢水本身危害具有一定的不確定性，大量排放則存在“對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”之虞，僅僅憑借普通的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來“形式上”滿足普通的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與程序，已經(jīng)不能滿足實(shí)質(zhì)的預(yù)防義務(wù)要求，違背實(shí)質(zhì)的合理預(yù)防義務(wù)。

第三，通知協(xié)商義務(wù)?！盀榱藢?duì)污染海洋環(huán)境所造成的一切損害保證迅速而適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償?shù)哪康?，各?guó)應(yīng)進(jìn)行合作，以便就估量和補(bǔ)償損害的責(zé)任以及解決有關(guān)的爭(zhēng)端，實(shí)施現(xiàn)行國(guó)際法和進(jìn)一步發(fā)展國(guó)際法，并在適當(dāng)情形下，擬訂諸如強(qiáng)制保險(xiǎn)或補(bǔ)償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序?！?UNCLOS第235條)，國(guó)家之間的“合作”是海洋環(huán)境治理的重要途徑。其中，“獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí)，應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國(guó)家以及各主管國(guó)際組織”，同時(shí)，“受影響區(qū)域的各國(guó)，應(yīng)按照其能力，與各主管國(guó)際組織盡可能進(jìn)行合作，以消除污染的影響并防止或盡量減少損害”(UNCLOS第198條)；而且，沿海國(guó)準(zhǔn)許“在其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)或大陸架上進(jìn)行傾倒”前，應(yīng)當(dāng)“經(jīng)與由于地理位置可能受不利影響的其他國(guó)家適當(dāng)審議此事”(UNCLOS第210條第5款)。對(duì)于放射性污染，根據(jù)《及早通報(bào)核事故公約》(1986年)規(guī)定，(5)1986 the Convention on Early Notification of a Nuclear Accident.對(duì)于“任何放射性廢物的運(yùn)輸和貯存”可能引起放射性物質(zhì)釋放、“可能造成對(duì)另一國(guó)具有輻射安全重要影響的超越國(guó)界的國(guó)際性釋放”的活動(dòng)(第1條)，應(yīng)當(dāng)將核事故相關(guān)信息通知可能會(huì)實(shí)際受影響的國(guó)家和機(jī)構(gòu)，并提供“有關(guān)盡量減少對(duì)那些國(guó)家的輻射后果的這類可獲得的情報(bào)”(第2條)。排海方案屬于超越國(guó)界的國(guó)際性釋放，然而很顯然，排海方案不是國(guó)家之間合作的“成果”，屬于日本政府的單方?jīng)Q議。

第四，原因者負(fù)擔(dān)義務(wù)。《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(1997年)明確規(guī)定放射性污染的最終處置責(zé)任應(yīng)由污染者承擔(dān)。(6)1997 Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management And on the Safety of Radioactive Waste Management.《核安全公約》(1994年)主要是針對(duì)“適用核設(shè)施的安全基本準(zhǔn)則，而非詳細(xì)的安全標(biāo)準(zhǔn)”“防止帶有放射性后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時(shí)減輕此種后果”是該公約的目的之一(第1條)。(7)1994 Convention on Nuclear Safety.如果無(wú)法采取合理可行改進(jìn)措施來提高核設(shè)施的安全性，“則應(yīng)盡可能快地執(zhí)行使這一核設(shè)施停止運(yùn)行的計(jì)劃。確定停止運(yùn)行的日期時(shí)得考慮整個(gè)能源狀況和可能的替代方案以及社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響?！?第6條)。締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施確保核設(shè)施相關(guān)組織制定應(yīng)有的優(yōu)先政策(第10條)。締約國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備，包括應(yīng)急計(jì)劃、定期演習(xí)以及為相關(guān)主體(可能受到影響的居民與相鄰國(guó)家的主管部門)提供應(yīng)急所需適當(dāng)信息(第16條)?！端沟赂鐮柲π浴芬?guī)定各國(guó)“有責(zé)任保證在他們管轄或控制之內(nèi)活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家的或在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境”(第21原則)。(8)1972 United Nations Declaration of the Human Environment.《里約宣言》規(guī)定各國(guó)“有責(zé)任保證在它們管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)不對(duì)其它國(guó)家或不在其管轄范圍內(nèi)的地區(qū)的環(huán)境造成危害”(第2原則)，應(yīng)當(dāng)把任何可能對(duì)環(huán)境突然產(chǎn)生有害影響的意外事件立即通知相關(guān)國(guó)家(第18原則)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)把可能會(huì)產(chǎn)生顯著的、有害的跨界環(huán)境影響的活動(dòng)信息通知到相關(guān)國(guó)家，并及早地與其進(jìn)行真誠(chéng)的磋商溝通(第19原則)。《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(1992年)明確規(guī)定放射性廢物管理的危險(xiǎn)防止原則，“在滿足當(dāng)代人的需要和愿望而又無(wú)損于后代滿足其需要和愿望的能力的前提下，確保在乏燃料和放射性廢物管理的一切階段都有防止?jié)撛谖：Φ挠行Х烙胧员阍谀壳昂蛯肀Ｗo(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受電離輻射的有害影響；”(第1條)。(9)1992 Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal.

第五，特殊免責(zé)情形。對(duì)于國(guó)際不法行為，如果符合同意、自衛(wèi)、國(guó)際不法行為的對(duì)抗措施、不可抗力、危難、危及情況等情形，可以免除其不法性(《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第20～25條)。(10)2001 Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts.日本排海方案并不符合上述這些免責(zé)情形。例如，如果已經(jīng)承擔(dān)不可抗力情況的風(fēng)險(xiǎn)，則不適用不可抗力免除不法性(《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第23條)，而日本正在承擔(dān)著核廢水處置風(fēng)險(xiǎn)，不適用不可抗力；如果說核廢水對(duì)日本而言是一種“危難”，但是因?yàn)檫@種排海行為“可能造成類似的或更大的災(zāi)難”，因而不適用危難免除不法性(《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第24條)。另外，即便是免除不法性，也不妨礙該行為的損害賠償責(zé)任(《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第27條)?？梢哉f，排海方案難以回避不法性的重要原因在于日本政府尚未窮盡一切其他途徑，例如地下掩埋等措施。

綜上，排海方案將引發(fā)海洋污染之虞，基于該方案的排海行為將違背多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境法義務(wù)，存在諸多與國(guó)際法沖突之處?？梢詫⒑宋廴舅藕?zhēng)端提請(qǐng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)作出決議、提交聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、提交國(guó)際法院、提交《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件七項(xiàng)下的仲裁程序，綜合法律、外交與輿情方案來綜合應(yīng)對(duì)。(11)參見高之國(guó)、錢江濤：《對(duì)日核污染水排海可打法律組合拳》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年4月20日第14版；羅歡欣：《日本核污水排海問題的綜合法律解讀——對(duì)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法上責(zé)任救濟(jì)規(guī)定的統(tǒng)籌分析》，載《日本學(xué)刊》2021年第4期。

三、福島事故與日本環(huán)境法規(guī)制

由于排海方案源于福島核電站事故，這就不得不產(chǎn)生日本國(guó)內(nèi)環(huán)境法是如何應(yīng)對(duì)此次事故、排海方案是否違背國(guó)內(nèi)法等疑問。事實(shí)上，福島核電站事故引發(fā)日本環(huán)境法學(xué)界諸多爭(zhēng)論。(12)在日本國(guó)內(nèi)同樣引起環(huán)境法學(xué)界關(guān)注。例如，日本環(huán)境法政策學(xué)會(huì)2011年大會(huì)主題為“公害與環(huán)境紛爭(zhēng)處理的變?nèi)荨薄?012年大會(huì)主題為“核電站事故對(duì)環(huán)境法的影響”。https://jaelp.smoosy.atlas.jp/ja/academic-history。最后訪問時(shí)間：2021年7月14日。那么，日本環(huán)境法規(guī)制體系是否因此受到影響？環(huán)境法規(guī)制如何變動(dòng)，是否能夠充分起到規(guī)制作用？下面以福島核電站事故為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來對(duì)其進(jìn)行探討。

(一)福島核電站事故以前：分立規(guī)制

一方面，日本的放射性污染法律規(guī)制體系存在諸多問題。第一，核電站安全的法律規(guī)制體系不完善。例如，核電站發(fā)電的推進(jìn)與規(guī)制尚未分離，規(guī)制權(quán)限分散在各個(gè)行政部門，事故時(shí)放射性物質(zhì)污染法律規(guī)制體系缺失，設(shè)施、安保等未保持最先進(jìn)水平，福島核電站設(shè)施存在老化問題，核災(zāi)害對(duì)策不足，核電站設(shè)置等相關(guān)環(huán)評(píng)程序不完善，等。(13)大塚直「福島第1原発事故が環(huán)境法に與えた影響」『環(huán)境法研究』2014年1號(hào)第108頁(yè)以下參照。另外，日本關(guān)于核安全的追溯檢查實(shí)施程序不透明，追溯磨合制度的法律體系不完善。(14)交告尚史「原子力安全を巡る専門知と法思考」『環(huán)境法研究』2014年1號(hào)第25頁(yè)參照。第二，盡管日本環(huán)境法體系成熟，例如，完成從《公害對(duì)策法》到《環(huán)境基本法》《海洋基本法》、從“水質(zhì)二法”到“水防法”的轉(zhuǎn)變，綜合海洋政策本部的設(shè)置，但是相關(guān)法律規(guī)定排除適用放射性污染。即，核電站相關(guān)放射性物質(zhì)污染一直處于日本環(huán)境法體系的規(guī)制范圍之外，或者說原子力法體系獨(dú)立于環(huán)境法體系。(15)高橋滋、大塚直編『震災(zāi)原発事故と環(huán)境法』(民事法研究會(huì)2013年版)第7-8、113-114頁(yè)參照。例如，舊《環(huán)境基本法》第13條規(guī)定“為防止因放射性物質(zhì)造成大氣污染、水質(zhì)污濁與土壤污染的措施適用《原子力基本法》(昭和30年法律第86號(hào))及其他法律規(guī)定”。舊《大氣污染防止法》第27條第1款、舊《水質(zhì)污濁防止法》第23條、舊《關(guān)于海洋污染等與海上災(zāi)害防止的法律》(以下簡(jiǎn)稱《海洋污染防止法》)第52條、(16)該法內(nèi)容詳見劉明全：《論日本海洋環(huán)境污染的法律對(duì)策》，載《浙江海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2020年第6期。舊《土壤污染對(duì)策法》第2條、舊《關(guān)于農(nóng)用地土壤污染防止等的法律》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)用地土壤污染防止法》)第2條第3款、舊《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》第2條第2款第2項(xiàng)、舊《關(guān)于廢棄物的處理與清掃的法律》(以下簡(jiǎn)稱《廢掃法》)第2條、舊《關(guān)于促進(jìn)有效利用資源的法律》(以下簡(jiǎn)稱《有效利用資源法》)第2條第1、2款、舊《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第52條第1款等規(guī)定排除適用放射性物質(zhì)造成的污染。

另一方面，原子力法體系獨(dú)立于環(huán)境法體系。前者包括《原子力基本法》《原子力委員會(huì)與原子力安全委員會(huì)設(shè)置法》《獨(dú)立行政法人日本原子力研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》《原子力規(guī)制法》《放射線障害防止法》《原子力災(zāi)害對(duì)策特別措施法》《原子力損害賠償法》《關(guān)于放射線障害防止的技術(shù)基準(zhǔn)的法律》等。第一，《原子力基本法》(1955年)是日本關(guān)于核問題的主要法律規(guī)范，共9章、21條。根據(jù)該規(guī)定，內(nèi)閣設(shè)置原子力防災(zāi)會(huì)議，其職能之一就是負(fù)責(zé)核事故時(shí)長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)措施的推進(jìn)，議長(zhǎng)由總理大臣擔(dān)任，副議長(zhǎng)由官房長(zhǎng)官、環(huán)境大臣和其他由總理大臣指定的大臣以及原子力規(guī)制委員會(huì)委員長(zhǎng)擔(dān)任，事務(wù)局長(zhǎng)由環(huán)境大臣擔(dān)任；內(nèi)閣府設(shè)置原子力委員會(huì)，以確保按計(jì)劃實(shí)施原子力利用施策、原子力行政的民主運(yùn)營(yíng)；原子力開發(fā)機(jī)構(gòu)是作為國(guó)立研究開發(fā)法人的日本原子力研究開發(fā)機(jī)構(gòu)；同時(shí)，環(huán)境省為確保原子力安全利用而單獨(dú)設(shè)置一個(gè)外局——原子力規(guī)制委員會(huì)(《原子力基本法》第3條之2～6、第4、7條)。第二，《關(guān)于核原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)與原子爐規(guī)制的法律》(以下簡(jiǎn)稱《原子爐規(guī)制法》)共15章、89條，(17)『原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)及び原子爐の規(guī)制に関する法律』(1957年)。最新改正是2019年6月14日。該法主要是為了規(guī)制核電站的設(shè)置、運(yùn)轉(zhuǎn)以及廢棄物處理等事項(xiàng)，其中與核廢棄物規(guī)制相關(guān)部分主要包括第7章廢棄事業(yè)規(guī)制、第9章原子力事業(yè)者等的義務(wù)與責(zé)任、第10章對(duì)原子力事業(yè)者等的規(guī)制以及第14章罰則。根據(jù)該法規(guī)定，原則上不得向海洋投棄核原料物質(zhì)、核燃料物質(zhì)以及被其污染物質(zhì)；但是，為了人命或者安全而不得已情形除外(《原子爐規(guī)制法》第62條)。另外，根據(jù)2011年4月第177次國(guó)會(huì)眾議院經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)與內(nèi)閣委員會(huì)聯(lián)合審查會(huì)會(huì)議記錄，該法在制定時(shí)并沒有將核電站事故造成核電站以外大范圍放射性污染納入規(guī)制范圍導(dǎo)致該領(lǐng)域?qū)儆凇胺煽瞻椎貛А薄?18)『第177回國(guó)會(huì) 経済産業(yè)委員會(huì)內(nèi)閣委員會(huì)連合審査會(huì)第1號(hào)(平成23年4月27日水曜日)議事録』(2011年)。第三，2000年《關(guān)于特定放射性廢棄物最終處分的法律》(以下簡(jiǎn)稱《最終處分法》)共8章、94條。(19)『特定放射性廃棄物の最終処分に関する法律』(2000年)。該法主要是為了保障核電站運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生特定放射性廢棄物的最終處分的有效實(shí)施(第1條)。所謂最終處分是指將特定放射性廢棄物以及被其所污染之物埋到地下300米以上的政令所規(guī)定深度的地層，并采取必要措施防止其飛散、流出或者滲透(第2條第2款)。為有效實(shí)施最終處分，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣應(yīng)當(dāng)制定并公布最終處分的基本方針，制定時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取原子力委員會(huì)的意見，并經(jīng)過內(nèi)閣決議；而經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣應(yīng)當(dāng)制定并公布最終處分計(jì)劃；最終處分的實(shí)施計(jì)劃則由原子力發(fā)電環(huán)境整備機(jī)構(gòu)制定，并取得經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣承諾(第3～5條)。當(dāng)然，該法對(duì)原子力發(fā)電環(huán)境整備機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)以及監(jiān)督等做了詳細(xì)規(guī)定(第34～74條)。

(二)福島核電站事故以后：融合規(guī)制

首先，原子力法律體系基本完成從獨(dú)立于傳統(tǒng)環(huán)境法體系到納入環(huán)境法體系的轉(zhuǎn)變。第一，日本在2011年制定《原子力損害賠償支援機(jī)構(gòu)法》《關(guān)于2011年原子力事故造成受害的相關(guān)緊急措施的法律》《關(guān)于2011年3月11日東北地方太平洋地震伴隨核電站事故所排放放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)的特別措施法》(以下簡(jiǎn)稱《放射性污染特措法》)《關(guān)于東日本大震災(zāi)產(chǎn)生災(zāi)害廢棄物的處理的特別措施法》(以下簡(jiǎn)稱《災(zāi)害廢棄物特措法》)，(20)『平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質(zhì)による環(huán)境の汚染への対処に関する特別措置法』『東日本大震災(zāi)により生じた災(zāi)害廃棄物の処理に関する特別措置法』(2011年)。2012年制定《原子力規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》，2013年制定《關(guān)于為防止放射線污染造成環(huán)境污染的相關(guān)法律整備的法律》(以下簡(jiǎn)稱《放射性污染防治整備法》)。(21)『放射性物質(zhì)による環(huán)境の汚染の防止のための関係法律の整備に関する法律』(2013年)。舊《大氣污染防止法》第27條第1款不適用因放射性物質(zhì)造成污染的除外條款被刪除，該條僅保留其它5款內(nèi)容；第22條增加一款內(nèi)容作為其第3款“環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境省令規(guī)定，常時(shí)監(jiān)測(cè)因放射性物質(zhì)(僅限于環(huán)境省令所規(guī)定內(nèi)容。第24條第2款相同。)造成大氣污染的狀況?！?；第24條增加一款內(nèi)容作為其第2款“環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境省令規(guī)定，公布因放射性污染造成大氣污染的狀況?！?《放射性污染防治整備法》第1條)。舊《水質(zhì)污濁防止法》第23條第1款不適用因放射性物質(zhì)造成污染的除外條款被刪除，保留其它5款內(nèi)容；第15條增加一款內(nèi)容作為其第3款“環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境省令規(guī)定，常時(shí)監(jiān)測(cè)因放射性物質(zhì)(僅限于環(huán)境省令所規(guī)定內(nèi)容。第17條第2款相同。)造成公共水域與地下水的水質(zhì)污濁的狀況?！?；第17條增加一款內(nèi)容作為其第2款“環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境省令規(guī)定，公布因放射性污染造成公共水域與地下水的水質(zhì)污濁的狀況?！?《放射性污染防治整備法》第2條)。舊《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第52條第1款不適用因放射性物質(zhì)造成污染的除外條款被刪除，保留其它2款內(nèi)容(《放射性污染防治整備法》第4條)。第二，根據(jù)2014年環(huán)境影響評(píng)價(jià)“基本事項(xiàng)”改正，對(duì)一般環(huán)境中的放射性物質(zhì)也進(jìn)行放射線量的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，例如，施工階段(比如，福島避難指示區(qū)域的施工)與供用階段(比如，核電站平時(shí)的供用)的調(diào)查、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)。(22)大塚直『環(huán)境法BASIC(第2版)』(有斐閣2016年版)第112頁(yè)參照。不過，《海洋污染防止法》第52條規(guī)定不適用因放射性物質(zhì)造成的海洋污染等及其防止的除外條款尚未刪除。2012年《原子爐規(guī)制法》修改導(dǎo)入了一系列新制度，例如，追溯磨合制度、40年運(yùn)轉(zhuǎn)期限限制制度、原子力設(shè)施安全性的自己評(píng)價(jià)制度等。(23)下山憲治「原子力利用リスクの順応的管理と法的制御」『環(huán)境法研究』2014年1號(hào)第67頁(yè)參照。所謂追溯磨合，指通過命令現(xiàn)有核設(shè)施采取符合最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)措施來讓現(xiàn)存核設(shè)施進(jìn)行改進(jìn)完善。(24)川合敏樹「ドイツ原子力法における既存の原子力発電所に対するバックフィットの在り方について」『立教法學(xué)』80號(hào)(2010年)285頁(yè)參照。例如，根據(jù)《原子爐規(guī)制法》第43條之3之23規(guī)定，對(duì)于不符合最新科技的原子爐設(shè)施，原子力規(guī)制委員會(huì)可以責(zé)令其停止、改造、修理等。

其次，改革制度、整合機(jī)制。第一，制定《關(guān)于原子力損害賠償?shù)姆伞?以下簡(jiǎn)稱《原子力損害賠償法》)。該法設(shè)置原子力損害賠償紛爭(zhēng)審查會(huì)來負(fù)責(zé)福島核電站事故的損害賠償方案。在環(huán)境省設(shè)置作為外局的原子力規(guī)制廳，整合了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的原子力安全安保院(《環(huán)境省設(shè)置法》第13條)、文部科學(xué)大臣的試驗(yàn)研究原子爐規(guī)制與原子力災(zāi)害特措法規(guī)制權(quán)限(《環(huán)境省設(shè)置法》第4條)等，集中行使對(duì)原子力安全的規(guī)制權(quán)限。第二，修改《原子力災(zāi)害對(duì)策特別措施法》。(25)『原子力災(zāi)害対策特別措置法』(1999年)。該法共7章、40條(1999年制定、最新修改于2018年6月27日)，該法主要目的在于保護(hù)國(guó)民的生命、身體與財(cái)產(chǎn)免受原子力災(zāi)害(第1條)。緊急狀態(tài)應(yīng)急對(duì)策制度包括原子力緊急事態(tài)宣言期間為防止原子力災(zāi)害(及其蓋然性)擴(kuò)大而實(shí)施的應(yīng)急對(duì)策(第2條第5項(xiàng))。多元共治機(jī)制包括原子力事業(yè)者應(yīng)當(dāng)采取防止原子力災(zāi)害發(fā)生的萬(wàn)全措施，誠(chéng)意地采取防止原子力災(zāi)害(及其蓋然性)擴(kuò)大與恢復(fù)所必要的措施；國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取為原子力災(zāi)害對(duì)策本部設(shè)置等緊急事態(tài)應(yīng)急對(duì)策以及事后對(duì)策的實(shí)施所必要的措施，指定行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官、指定地方行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官、內(nèi)閣總理大臣與原子力規(guī)制委員會(huì)應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施以保障原子力災(zāi)害預(yù)防對(duì)策、緊急事態(tài)應(yīng)急對(duì)策以及原子力災(zāi)害事后對(duì)策的順利實(shí)施；國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)想發(fā)生大規(guī)模自然災(zāi)害與恐怖事件所造成的受害，并以其最小化為目標(biāo)來強(qiáng)化警備體制與原子力事業(yè)所深層防護(hù)、整備相應(yīng)對(duì)策，采取為防止原子力災(zāi)害的萬(wàn)全措施；地方公共團(tuán)體應(yīng)當(dāng)采取為保障原子力災(zāi)害預(yù)防對(duì)策、緊急事態(tài)應(yīng)急對(duì)策以及原子力災(zāi)害事后對(duì)策的順利實(shí)施所必要的措施；國(guó)家、地方公共團(tuán)體、原子力事業(yè)者、指定公共機(jī)關(guān)與指定地方公共機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合協(xié)同，以保障原子力災(zāi)害預(yù)防對(duì)策、緊急事態(tài)應(yīng)急對(duì)策以及原子力災(zāi)害事后對(duì)策的順利實(shí)施(第3～6條)。原子力規(guī)制委員會(huì)應(yīng)當(dāng)制定包括應(yīng)當(dāng)實(shí)施措施、對(duì)策實(shí)施體制、重點(diǎn)實(shí)施對(duì)策的區(qū)域設(shè)定等相關(guān)事項(xiàng)的原子力災(zāi)害對(duì)策指針，以確保地方公共團(tuán)體、原子力事業(yè)者、指定公共機(jī)關(guān)長(zhǎng)官與指定地方公共機(jī)關(guān)長(zhǎng)官等相關(guān)主體的原子力災(zāi)害預(yù)防對(duì)策、緊急事態(tài)應(yīng)急對(duì)策以及原子力災(zāi)害事后對(duì)策的順利實(shí)施(第6條之2)。原子力事業(yè)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的原子力災(zāi)害預(yù)防義務(wù)，包括設(shè)置原子力防災(zāi)組織與原子力防災(zāi)要員，選任正、副原子力防災(zāi)管理者來負(fù)責(zé)原子力防災(zāi)組織；原子力防災(zāi)管理者發(fā)現(xiàn)原子力事業(yè)所附近區(qū)域超標(biāo)放射線量等政令規(guī)定情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即向相關(guān)主體(包括內(nèi)閣總理大臣、原子力規(guī)制委員會(huì)、所在都道府縣知事、所在市町村長(zhǎng)官以及相關(guān)周邊都道府縣知事)通報(bào)(第8～10條)。內(nèi)閣總理大臣應(yīng)當(dāng)指定緊急事態(tài)應(yīng)急對(duì)策等據(jù)點(diǎn)設(shè)施，并聽取原子力規(guī)制委員會(huì)、所在都道府縣知事、所在地市町村長(zhǎng)官、管轄該據(jù)點(diǎn)設(shè)施所在地的市町村長(zhǎng)官以及相關(guān)原子力事業(yè)者的意見(第12條)。原子力規(guī)制委員會(huì)認(rèn)為發(fā)生原子力緊急事態(tài)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即向內(nèi)閣總理大臣報(bào)告相關(guān)情況的必要信息，并提出相關(guān)指示方案；內(nèi)閣總理大臣應(yīng)當(dāng)立即發(fā)出原子力緊急事態(tài)宣言(包括緊急事態(tài)概要、應(yīng)當(dāng)實(shí)施應(yīng)急對(duì)策區(qū)域以及告知居民等相關(guān)事項(xiàng))；內(nèi)閣總理大臣在作出原子力緊急事態(tài)宣言后，應(yīng)當(dāng)在內(nèi)閣府臨時(shí)設(shè)置原子力災(zāi)害對(duì)策本部來推進(jìn)應(yīng)急對(duì)策與事后對(duì)策；總理大臣擔(dān)任本部長(zhǎng)，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、環(huán)境大臣與原子力規(guī)制委員會(huì)委員長(zhǎng)擔(dān)任副本部長(zhǎng)(第15～17條)。原子力緊急事態(tài)宣言后，原子力災(zāi)害對(duì)策本部、都道府縣原子力災(zāi)害對(duì)策本部等應(yīng)當(dāng)組織原子力災(zāi)害共同對(duì)策協(xié)議會(huì)(第23條)。內(nèi)閣府設(shè)置原子力防災(zāi)專門官員來實(shí)施防止原子力災(zāi)害發(fā)生或者擴(kuò)大的必要業(yè)務(wù)；內(nèi)閣總理大臣、原子力規(guī)制委員會(huì)、國(guó)土交通大臣、所在都道府縣知事、所在市町村長(zhǎng)官以及相關(guān)周邊都道府縣知事在必要限度范圍內(nèi)，可以讓其職員進(jìn)入原子力事業(yè)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查(第30、32條)。第三，制定《災(zāi)害廢棄物特措法》。(26)『東日本大震災(zāi)により生じた災(zāi)害廃棄物の処理に関する特別措置法』(2011年)。該法共8條，主要是規(guī)定國(guó)家代替市町村來處理災(zāi)害廢棄物的特例，以及國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)施的相關(guān)措施(第1條)。國(guó)家治理義務(wù)包括為保障災(zāi)害廢棄物處理能迅速且適當(dāng)展開，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)市町村與都道府縣進(jìn)行必要支援，規(guī)定災(zāi)害廢棄物處理的基本方針、處理內(nèi)容與實(shí)施時(shí)期等，有計(jì)劃且廣域地實(shí)施相關(guān)必要措施；環(huán)境大臣在收到作為特定受災(zāi)地方公共團(tuán)體的市町村長(zhǎng)官的請(qǐng)求，且在考慮該市町村的災(zāi)害廢棄物處理實(shí)施機(jī)制、專門技術(shù)必要性與廣域處理重要性而認(rèn)為必要時(shí)，可以代替該市町村進(jìn)行災(zāi)害廢棄物的收集、搬運(yùn)、處分以及再生等，相關(guān)費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)(第3～5條)。第四，統(tǒng)一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行政規(guī)制主體。核電站發(fā)電的推進(jìn)與規(guī)制分離，規(guī)制權(quán)限集中到原子力規(guī)制委員會(huì)。(27)大塚直「福島第1原発事故が環(huán)境法に與えた影響」『環(huán)境法研究』2014年1號(hào)第108頁(yè)以下參照。“即便消除危險(xiǎn)方面不存在十分必要的損害發(fā)生蓋然性，只要有帶來環(huán)境受害與人體受害可能性的，行政機(jī)構(gòu)就可以行使規(guī)制權(quán)限”。(28)首藤重幸「原子力規(guī)制の特殊性と問題」『環(huán)境法研究』2014年1號(hào)第48頁(yè)。根據(jù)2013年2月6日《關(guān)于同事業(yè)者面談規(guī)則的修改》，日本導(dǎo)入了原子力規(guī)制廳職員與被規(guī)制者面談的規(guī)則。(29)首藤重幸「原子力規(guī)制の特殊性と問題」『環(huán)境法研究』2014年1號(hào)第48頁(yè)參照。例如，與被規(guī)制者的面談都應(yīng)當(dāng)是2人以上的委員或者職員，超過5分鐘的面談都應(yīng)當(dāng)公開所有面談內(nèi)容，面談的預(yù)約與實(shí)施都應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)公開等。作為專業(yè)委員會(huì)，文部科學(xué)省設(shè)置原子力損害賠償紛爭(zhēng)審查會(huì)，能見善久教授(首屆會(huì)長(zhǎng))、大塚直教授、鐮田薰教授等10名來自不同專業(yè)的專家委員組成第一屆審查會(huì)，并于2011年4月15日召開第一次會(huì)議研究福島核電站事故的影響與政府的應(yīng)對(duì)措施；截止2021年7月14日，共召開54次會(huì)議并提供17份報(bào)告(包括核損害賠償?shù)呐袛嘀羔?、地方公共團(tuán)體的不動(dòng)產(chǎn)賠償?shù)?，成為日本政府應(yīng)對(duì)核事故的重要參考依據(jù)；另外，設(shè)置若干名特別委員(以律師為主)。(30)https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/kaihatu/016/index.htm。最后訪問時(shí)間：2021年7月14日。環(huán)境省設(shè)置專門的放射性物質(zhì)對(duì)策窗口，公開相關(guān)法律、環(huán)境監(jiān)測(cè)、健康管理對(duì)策等；(31)http://www.env.go.jp/jishin/rmp.html。最后訪問時(shí)間：2021年7月14日。根據(jù)2012年6月27日實(shí)施的《原子力規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》規(guī)定，環(huán)境省設(shè)置一個(gè)外局：由5名專業(yè)委員組成的原子力規(guī)制委員會(huì)，負(fù)責(zé)原子力的安全利用與規(guī)制等相關(guān)事務(wù)，確保國(guó)民的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全以及環(huán)境保全乃至國(guó)家安全，下轄各種相關(guān)審議會(huì)、原子力安全人才培育中心與原子力規(guī)制廳(事務(wù)局)等部門，委員長(zhǎng)由內(nèi)閣總理大臣取得眾議院與參議院同意后任命，日本天皇對(duì)該任命進(jìn)行認(rèn)證。

最后，司法上存在肯定核電站事故損害賠償?shù)陌咐?。例如，在仙臺(tái)高等法院判決日本政府與東京電力賠償原告10.1億日元案中，因福島核電站事故造成福島縣及相鄰縣不得不避難的2864名居民向法院提起民事訴訟，主張恢復(fù)原狀(原居住地空間線量率恢復(fù)到事故以前)與損害賠償(基于平穩(wěn)生活權(quán))，雖然法院駁回恢復(fù)原狀訴求，但是肯定了損害賠償訴求(一審法院根據(jù)《原子力損害賠償法》第3條第1款判定東京電力承擔(dān)賠償責(zé)任、根據(jù)《國(guó)家賠償法》第1條第1款判定日本國(guó)承擔(dān)賠償責(zé)任，兩被告對(duì)部分賠償承擔(dān)連帶責(zé)任)。(32)2020年9月30日仙臺(tái)高等裁判所第3民事部平成29年(ネ)第373號(hào)判決。在另一個(gè)仙臺(tái)高等裁判所判決賠償案中，50名居住在福島縣的原告根據(jù)《原子力損害賠償法》向東京電力提出9700多萬(wàn)損害賠償和遲延損害金。原告遭受了強(qiáng)烈恐懼與不安的精神痛苦屬于《日本民法》第709條規(guī)定的法律上受保護(hù)利益的侵害，原子力事業(yè)者符合根據(jù)《原子力損害賠償法》第3條第1款損害賠償?shù)脑恿p害(《原子力損害賠償法》第2條第2款)；2011年3月11日到12月31日期間的精神痛苦屬于超過社會(huì)生活上忍受限度而侵害了法律上受保護(hù)利益，故判定30萬(wàn)日元精神賠償金。(33)2021年1月26日仙臺(tái)高等裁判所令和2年(ネ)第123號(hào)判決。當(dāng)然，并不是所有案例都肯定損害賠償，例如，在一個(gè)札幌地方裁判所否定因果關(guān)系案中，原告從事福島核電站事故的災(zāi)害恢復(fù)工作，主張因此遭受放射線而致癌，根據(jù)《原子力損害賠償法》對(duì)原子力事業(yè)者提出損害賠償訴訟，但是因果關(guān)系沒有被法院認(rèn)可而敗訴。(34)2021年5月13日札幌地方裁判所平成27(ワ)1966判決。從該案值得追問的是，《原子力損害賠償法》第5條第1款與第3條第1款適用故意歸責(zé)原則，這與安全考慮義務(wù)違反造成債務(wù)不履行、共同不法行為、使用者責(zé)任等是否完全不同？

四、《放射性污染特措法》

作為日本國(guó)內(nèi)規(guī)制核污染的主要法律，2011年《放射性污染特措法》(共7章63條，最新改正是2017年4月14日)從基本方針、監(jiān)測(cè)與測(cè)定實(shí)施以及來自事故的放射性物質(zhì)等方面對(duì)福島核電站事故引發(fā)核污染進(jìn)行規(guī)制，這也是日本目前規(guī)制核污染的最系統(tǒng)規(guī)范之一。

(一)公私共治理念

一方面，規(guī)定多元共治理念(第1條)。針對(duì)福島核電站事故造成的環(huán)境污染，明確國(guó)家、地方公共團(tuán)體、原子力事業(yè)者與國(guó)民的義務(wù)與責(zé)任，通過規(guī)定國(guó)家、地方公共團(tuán)體與原子力事業(yè)者等應(yīng)當(dāng)采取的措施，迅速降低環(huán)境污染涉及人體健康或者生活環(huán)境的影響。作為該法律實(shí)施的具體施行規(guī)則，日本環(huán)境省制定了《關(guān)于2011年3月11日東北地方太平洋地震伴隨核電站事故所排放放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)的特別措施法施行規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《放射性污染特措法施行規(guī)則》)。(35)『平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質(zhì)による環(huán)境の汚染への対処に関する特別措置法施行規(guī)則』(2011年)。另一方面，劃定“紅線”(第20、46～47條)。禁止投棄，任何人不得隨意丟棄特定廢棄物，除取得國(guó)家委托以外，不得焚燒特定廢棄物。所謂特定廢棄物，是指對(duì)策地域內(nèi)的廢棄物或者指定廢棄物。同時(shí)，禁止特定廢棄物投入到海洋(《放射性污染特措法施行規(guī)則》第26條第5款)，這與禁止普通廢棄物的海洋投棄(《廢棄物處理法施行令》第3條第4項(xiàng)、第6條第2款第5項(xiàng)、第6條之5第1款第4項(xiàng))相同。日本對(duì)于消除放射性物質(zhì)造成土壤污染的治理責(zé)任上，已經(jīng)形成以國(guó)家與自治體作為治理主體、向原因者求償?shù)捏w系，國(guó)家處理放射性污染濃度高的廢棄物，自治體處理放射性污染濃度低的廢棄物(相當(dāng)于擴(kuò)大了《廢掃法》中廢棄物的范圍)。(36)高橋滋、大塚直編『震災(zāi)原発事故と環(huán)境法』民事法研究會(huì)2013年第122、131頁(yè)參照。對(duì)違規(guī)丟棄污染廢棄物、違規(guī)焚燒特定污染物等行為，處以5年以下有期徒刑，并處或者單處1000萬(wàn)日元以下罰金；如果是法人的，除對(duì)行為人處罰外，還可以對(duì)法人處以最高3億日元罰金刑(第60、63條)。

(二)私主體的原因者負(fù)擔(dān)制度

首先，原子力事業(yè)者是福島核污染治理的主要主體(第5、9～10條)。其義務(wù)與責(zé)任包括兩個(gè)方面，一個(gè)是誠(chéng)意采取必要措施來進(jìn)行應(yīng)對(duì)，另一個(gè)是配合政府采取的應(yīng)對(duì)措施。原子力事業(yè)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其場(chǎng)所內(nèi)相關(guān)廢棄物進(jìn)行處理，并承擔(dān)向國(guó)家或者地方公共團(tuán)體提供專業(yè)知識(shí)、派遣專家、提供設(shè)備等協(xié)力措施義務(wù)。其次，規(guī)定調(diào)查義務(wù)(第16條、第17條第1款)。承擔(dān)該調(diào)查義務(wù)的主體包括管理符合環(huán)境省令規(guī)定要件的水道設(shè)施的水道事業(yè)者或者水道用水供給事業(yè)者，管理符合環(huán)境省令規(guī)定要件的公共下水道或流域下水道的管理者，管理符合環(huán)境省令規(guī)定要件的工業(yè)用水道設(shè)施的事業(yè)者，作為特定一般廢棄物處理設(shè)施或者特定產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施的焚燒設(shè)施的設(shè)置者以及符合環(huán)境省令規(guī)定要件的村莊排水設(shè)施的管理者。如果調(diào)查結(jié)果顯示未達(dá)到環(huán)境省令規(guī)定基準(zhǔn)時(shí)，環(huán)境大臣可以將其指定為有必要特別管理的被來自事故放射性污染物所污染的廢棄物。最后，規(guī)定費(fèi)用負(fù)擔(dān)(第43～44條)。一方面，對(duì)于地方公共團(tuán)體為推進(jìn)因來自事故的放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)措施所需必要費(fèi)用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政上支持措施。另一方面，明確規(guī)定原因者付費(fèi)原則。即，相關(guān)原子力事業(yè)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付為應(yīng)對(duì)來自事故的放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染的措施費(fèi)用。另外，《放射性污染特措法》“基本指針”所定的第一個(gè)基本方向就是規(guī)定相關(guān)原子力事業(yè)者對(duì)環(huán)境污染應(yīng)對(duì)負(fù)有責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)積極采取必要措施，積極配合國(guó)家和地方公共團(tuán)體的施策。

(三)公權(quán)力的行政規(guī)制制度

整體上，日本政府的義務(wù)與責(zé)任包括兩個(gè)方面，一個(gè)是充分參考承擔(dān)原子力政策推進(jìn)所伴隨的社會(huì)責(zé)任，另一個(gè)是針對(duì)福島核事故造成的環(huán)境污染采取必要措施；而地方公共團(tuán)體應(yīng)當(dāng)配合國(guó)家施策，根據(jù)其本地區(qū)情況發(fā)揮適當(dāng)作用(第3～4條)。國(guó)家與地方公共團(tuán)體應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)方法來及時(shí)公布監(jiān)測(cè)與測(cè)定的環(huán)境污染狀況(第8條)。日本政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本方針，取得地方公共團(tuán)體配合的同時(shí)，為適當(dāng)推進(jìn)污染廢棄物等處理而采取必要的措施，為推進(jìn)污染應(yīng)對(duì)施策的綜合且有效實(shí)施而致力于降低環(huán)境影響方案等的調(diào)查研究、技術(shù)開發(fā)與成果普及，為取得國(guó)民的理解與配合而致力于相關(guān)知識(shí)普及與信息提供(第53～55條)。

第一，制定或者變更基本方針，其草案由環(huán)境大臣擬定，且應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官進(jìn)行協(xié)議，請(qǐng)求內(nèi)閣會(huì)議作出最終決定；基本方針內(nèi)容包括：來自事故放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)的基本方向，關(guān)于對(duì)來自事故放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染狀況的監(jiān)測(cè)與測(cè)定的基本事項(xiàng)，關(guān)于被來自事故放射性物質(zhì)污染的廢棄物的處理的基本事項(xiàng)，關(guān)于土壤等的除染等措施的基本事項(xiàng)，關(guān)于除去土壤的收集、搬運(yùn)、保管與處分的基本事項(xiàng)，其他相關(guān)重要事項(xiàng)(第7條)。而《放射性污染特措法 基本指針》規(guī)定了國(guó)家的監(jiān)測(cè)與信息公開等義務(wù)。

第二，劃定特殊地域(第25、11～13、15、21、32、34條)。一是指定除染特別地域。環(huán)境大臣可以將符合環(huán)境省令規(guī)定的地域指定為除染特別地域，具體參考依據(jù)是從該地域及其周邊檢測(cè)出放射線量等來看，其地域內(nèi)來自事故的放射性污染造成環(huán)境污染顯著的，國(guó)家有必要實(shí)施土壤除染等措施以及除去土壤的收集、搬運(yùn)、保管與處分；指定前應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)地方公共團(tuán)體意見，指定后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告并通知相關(guān)地方公共團(tuán)體。二是污染廢棄物對(duì)策地域。根據(jù)檢測(cè)出放射線量等，廢棄物存在被污染之虞并達(dá)到特別管理必要程度，環(huán)境大臣可以將有必要實(shí)施廢棄物的收集、搬運(yùn)、保管與處分且符合環(huán)境省令規(guī)定要件的地域指定為污染廢棄物對(duì)策地域；指定前，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)地方公共團(tuán)體的意見；指定后，應(yīng)當(dāng)立即公布，并通知相關(guān)地方公共團(tuán)體。根據(jù)情況，可以變更或者解除污染廢棄物對(duì)策地域的指定。環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)盡快制定關(guān)于對(duì)策地域內(nèi)廢棄物處理計(jì)劃，具體內(nèi)容包括對(duì)策地域內(nèi)廢棄物的量與處理量的預(yù)期、處理計(jì)劃的目標(biāo)、為達(dá)成目標(biāo)所需必要措施的基本事項(xiàng)以及其他必要事項(xiàng)等，制定前應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)行政機(jī)關(guān)與地方公共團(tuán)體的意見，制定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告并通知相關(guān)地方公共團(tuán)體。國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)處理計(jì)劃進(jìn)行相關(guān)廢棄物的收集、搬運(yùn)、保管與處分。對(duì)于沒有被來自事故放射性物質(zhì)污染的對(duì)策地域內(nèi)廢棄物，不適用廢棄物處理法規(guī)定。三是污染狀況重點(diǎn)調(diào)查地域。如果被檢測(cè)出放射線量可以推測(cè)出該地域內(nèi)因放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染狀態(tài)不符合環(huán)境省令所規(guī)定要件或者明顯存在不符合之虞的，環(huán)境大臣將該地域指定為有必要重點(diǎn)調(diào)查測(cè)定放射性物質(zhì)造成環(huán)境污染狀況的地域；指定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)地方公共團(tuán)體的意見；指定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告，并通知相關(guān)地方公共團(tuán)體。地方公共團(tuán)體在通知相關(guān)土地所有者并為其提供陳述意見機(jī)會(huì)后，可以用環(huán)境省令規(guī)定方法對(duì)重點(diǎn)調(diào)查地域的環(huán)境污染狀況進(jìn)行調(diào)查測(cè)定，并進(jìn)行公布。

第三，制定特別地域除染措施實(shí)施計(jì)劃(第28、30、36條)。一方面，為綜合且計(jì)劃地采取除染等措施，環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)對(duì)指定的除染特別地域的相關(guān)除染措施等制定實(shí)施計(jì)劃，具體內(nèi)容包括：除染措施等實(shí)施的方針，除染特別地域除染實(shí)施計(jì)劃的目標(biāo)及為此所需必要措施的基本事項(xiàng)，其他必要事項(xiàng)等；制定前應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)議，聽取相關(guān)地方公共團(tuán)體意見；制定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布并通知相關(guān)地方公共團(tuán)體。國(guó)家實(shí)施特別地域除染措施實(shí)施計(jì)劃之際，原則上，應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)主體(對(duì)實(shí)施計(jì)劃對(duì)象擁有妨礙措施實(shí)施權(quán)利的主體)的同意，而相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)配合除染措施等的實(shí)施的同時(shí)，也可以就國(guó)家除染措施等提出意見書；作為例外，如果不實(shí)施除染措施，則顯著存在因放射性物質(zhì)污染造成土地中發(fā)生人體健康受害之虞時(shí)，可以實(shí)施為防止該人體健康受害的必要限度內(nèi)的除染措施，而無(wú)需取得相關(guān)主體同意。另一方面，制定除染實(shí)施計(jì)劃。都道府縣知事根據(jù)對(duì)污染狀況重點(diǎn)調(diào)查地域的調(diào)查測(cè)定結(jié)果，認(rèn)為該區(qū)域不符合環(huán)境省令所規(guī)定要件而需要展開除染等措施，應(yīng)當(dāng)制定除染實(shí)施計(jì)劃，包括除染措施實(shí)施方針，計(jì)劃實(shí)施區(qū)域，除染措施實(shí)施者與措施，除染措施展開與結(jié)束的預(yù)定時(shí)間，除去土壤的收集、搬運(yùn)、保管與處分事項(xiàng)，以及環(huán)境省令規(guī)定其他事項(xiàng)。

第四，保管義務(wù)(第31、39條)。一是除染特別地域內(nèi)除去土壤及其伴隨廢棄物。對(duì)于除染特別地域內(nèi)除去土壤及其伴隨廢棄物，存在不得不在實(shí)施除染措施的土地上進(jìn)行保管的必要時(shí)，可以讓該土地所有者對(duì)其進(jìn)行保管，不過應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行通知，并為其提供陳述意見的機(jī)會(huì)；環(huán)境大臣應(yīng)當(dāng)制作除去土壤保管臺(tái)賬。二是保管清除土壤。國(guó)家、都道府縣與市町村等除染實(shí)施者認(rèn)為有必要保管除染相關(guān)土壤時(shí)，可以讓該土地所有者等在其土地上保管該清除土壤；讓其保管前，應(yīng)當(dāng)向土地所有者等發(fā)出通知，并給予陳述意見的機(jī)會(huì)；制定除染實(shí)施計(jì)劃的都道府縣知事應(yīng)當(dāng)制作并管理清除土壤保管的臺(tái)賬。

第五，規(guī)制權(quán)限(第49～52條)。一是征收?qǐng)?bào)告。環(huán)境大臣可以在必要限度以內(nèi)，向相關(guān)原子力事業(yè)者、指定廢棄物保管者、除染措施實(shí)施者等征收必要的報(bào)告，都道府縣知事也可以在必要限度內(nèi)向除染措施實(shí)施者征收必要的報(bào)告。二是現(xiàn)場(chǎng)檢查。環(huán)境大臣可以讓其職員到相關(guān)原子力事業(yè)者的事務(wù)所、工廠等對(duì)賬簿等進(jìn)行檢查；可以無(wú)償征收用于試驗(yàn)的特定廢棄物、消除土壤等。三是措施命令。環(huán)境大臣可以對(duì)指定廢棄物保管者做出采取合理保管措施的命令，可以對(duì)不符合環(huán)境省令所規(guī)定基準(zhǔn)的特定廢棄物的收集、搬運(yùn)、保管或者處分的主體做出適當(dāng)處理措施的命令。四是公共團(tuán)體配合。日本國(guó)、都道府縣和市町村在必要時(shí)可以向相關(guān)地方公共團(tuán)體謀求必要的協(xié)力。

綜上，可以看出，日本國(guó)內(nèi)環(huán)境法規(guī)制比較嚴(yán)格是其特色之一。自福島核電站事故以來10年，日本環(huán)境法體系在加強(qiáng)本國(guó)環(huán)境或者居民保護(hù)方面不斷完善。嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)法規(guī)制體系使得日本政府不能將核廢水排放到“國(guó)內(nèi)水域”。這與國(guó)際環(huán)境法義務(wù)約束弱形成鮮明對(duì)比，在一定程度上“催生”了日本政府排海方案的出臺(tái)。但是，由于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制本身存在諸多難題，仍存在諸多風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防漏洞。例如，日本行政治理制度也是以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為裁量基準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)即合法。

五、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的進(jìn)路：整體建構(gòu)

(一)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)涵定位

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防也是對(duì)現(xiàn)代科技社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)四起的一種“回應(yīng)”抑或是“報(bào)應(yīng)”。風(fēng)險(xiǎn)不是排海方案所獨(dú)有的，現(xiàn)代社會(huì)處處伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系建構(gòu)成為各國(guó)共同面臨問題。對(duì)此，“需要從事理分析到法理分析的轉(zhuǎn)變，運(yùn)用法律理性觀察、思考、分析、解決環(huán)境法問題?！?37)呂忠梅：《環(huán)境法回歸 路在何方？》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。特別地，面向此次福島核電站事故與排海方案等引發(fā)的核污染之虞，重點(diǎn)不在于是否存在核污染風(fēng)險(xiǎn)，而是需要從風(fēng)險(xiǎn)定位、風(fēng)險(xiǎn)判斷、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)訴訟等方面整體建構(gòu)核污染風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防首先面對(duì)的問題就是風(fēng)險(xiǎn)定位。在風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵上，需要區(qū)分針對(duì)科學(xué)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)(Risk)的預(yù)防原則或路徑(Precautionary Principle或者Precautionary Approach)與針對(duì)危險(xiǎn)(Danger)的防止原則(Preventive Principle)。(38)關(guān)于從危險(xiǎn)防止到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)變及其區(qū)別，參見劉明全：《環(huán)境司法中預(yù)防性責(zé)任方式的分層建構(gòu)》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2019年第3期；張寶：《從危害防止到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)身與制度調(diào)適》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在我國(guó)環(huán)境法體系上體現(xiàn)到“預(yù)防為主、綜合治理”(《環(huán)境保護(hù)法》第5條)，即“指對(duì)開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測(cè)、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害。”(39)竺效：《論中國(guó)環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。同時(shí)，也有學(xué)者提出進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則設(shè)置建議，“我國(guó)未來環(huán)境法典可以在法律原則條款中確立一種更具包容性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并且在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一般義務(wù)條款或具體義務(wù)條款中規(guī)定采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的法律義務(wù)?！蓖跣′摚骸董h(huán)境法典風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則條款研究》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。在風(fēng)險(xiǎn)的外延上，需要區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在環(huán)境行政與環(huán)境司法的具體適用。例如，司法適用上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的履行也可以適用禁令制度，預(yù)防性責(zé)任方式進(jìn)行法理、實(shí)體等方面的分層建構(gòu)。(40)參見劉明全：《環(huán)境司法中預(yù)防性責(zé)任方式的分層建構(gòu)》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2019年第3期。而在行政適用上，為避免裁量權(quán)的濫用或不當(dāng)，行使裁量權(quán)必須有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這種行政裁量基準(zhǔn)是行政內(nèi)部的自我規(guī)制，需要把握羈束與裁量、規(guī)則與原則、自制與他制之間的平衡。(41)參見周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的制度定位——以行政自制為視角》，載《法學(xué)家》2011年第4期。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要逐步適用在特定領(lǐng)域，不能一擁而上將其適用到所有領(lǐng)域。(42)參見李艷芳、金銘：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域的有限適用研究》，載《河北法學(xué)》2015年第1期。

日本政府排海方案顯然存在短視思維、功利主義而忽視潛在風(fēng)險(xiǎn)，伴隨信息公開不全面、溝通不足等問題。(43)參見金嬴：《日本福島核污水排海問題及其應(yīng)對(duì)》，載《當(dāng)代世界》2021年第6期。可以說，排海方案沒有正視科學(xué)不確定性的核污染風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)一旦變成現(xiàn)實(shí)，將對(duì)人類共同體形成難以彌補(bǔ)的致命傷害。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的綜合判斷

“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本身是否明確不是核心的法律問題”“真正的問題是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律效力問題或者說其在法律中的有效性問題，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則如何具有真正的法律約束力，在實(shí)踐中得以貫徹和執(zhí)行？”(44)陳海嵩：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則理論與實(shí)踐反思——兼論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心問題》，載《北方法學(xué)》2010年第3期。風(fēng)險(xiǎn)判斷需要融入整體觀并結(jié)合綜合因素展開判斷。(45)在生態(tài)環(huán)境法治進(jìn)程中，整體論已經(jīng)成為重要方法論。參見呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期?！坝捎陲L(fēng)險(xiǎn)在主觀認(rèn)知和客觀行動(dòng)中的高度偶然性和不確定性，因此對(duì)特定領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防不具有精密厘定的特性，而只能確立一種相對(duì)客觀和具體的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)運(yùn)用裁量權(quán)加以處理，立法者只能提出相對(duì)合理的裁量基準(zhǔn)。”(46)王旭：《論國(guó)家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》，載《法商研究》2019年第5期。具體如下。

第一，科技因素可以適當(dāng)幫助風(fēng)險(xiǎn)判斷?！皩?duì)一般公眾來說，逐漸占據(jù)中心的威脅常常既看不到，也不可觸摸；有時(shí)候，這些危險(xiǎn)的影響甚至不會(huì)在某個(gè)受害者的一生中發(fā)作，而會(huì)留到下一代人身上。無(wú)論如何，只有借助科學(xué)的‘感官’——理論、實(shí)驗(yàn)和測(cè)量設(shè)備——這些威脅才能成為‘可見’的威脅，才能得到解釋?！?47)[德]烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第202頁(yè)?！艾F(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)只能經(jīng)公共識(shí)別的渠道，由外部‘按壓’在科學(xué)頭上，‘指定給它’。現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的界定和關(guān)聯(lián)不是科學(xué)內(nèi)部的事務(wù)，而是全社會(huì)的事情?！?48)同上注，第200頁(yè)。在科技之外，存在諸多其他判斷要素，需要跨學(xué)科、跨領(lǐng)域進(jìn)行判斷。例如，“科學(xué)地揭示和處置風(fēng)險(xiǎn)需要突破一道門，這道門就是科學(xué)批判、進(jìn)步批判、專家批判和技術(shù)批判。風(fēng)險(xiǎn)打破了以往在專業(yè)或?qū)W科內(nèi)部處理錯(cuò)誤的各種可能性，并強(qiáng)行在科學(xué)、實(shí)踐和公共領(lǐng)域之間施加了新的分工結(jié)構(gòu)?！?49)同上注，第199頁(yè)。同時(shí)，由于預(yù)防義務(wù)的裁量基準(zhǔn)包括：“風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的特征”“風(fēng)險(xiǎn)與基本權(quán)利的接近程度”“風(fēng)險(xiǎn)范圍的大小”等，(50)王旭：《論國(guó)家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》，載《法商研究》2019年第5期。這就需要通過科技來對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的界定。另外，風(fēng)險(xiǎn)需要借助科學(xué)技術(shù)手段來進(jìn)行判斷，風(fēng)險(xiǎn)判斷又不能絕對(duì)依賴于科學(xué)技術(shù)?！邦A(yù)防為主原則在范疇上缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，這本身可能導(dǎo)致新的與環(huán)境有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，這是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下預(yù)防為主原則的困境之一?！?51)張梓太、王嵐：《論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下的環(huán)境法預(yù)防原則》，載《社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

第二，經(jīng)濟(jì)因素可以輔助風(fēng)險(xiǎn)判斷。比例原則、成本效益分析等經(jīng)濟(jì)方法能夠有效輔助生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷。“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)內(nèi)立法中實(shí)施的核心是成本效益問題”(52)彭峰：《環(huán)境法中“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則之再探討》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期?！霸诿鎸?duì)科技風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府負(fù)有責(zé)任通過預(yù)防或限制科技風(fēng)險(xiǎn)的方式，對(duì)民眾提供保護(hù)。但是政府應(yīng)當(dāng)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來應(yīng)對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)？通常有以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：預(yù)防原則和成本效益分析。成本效益的支持者認(rèn)為，預(yù)防原則一方面付出的代價(jià)過高因而昂貴，另一方面在事實(shí)上并不可行。然而，由于成本效益分析本身的反事實(shí)論證的屬性、無(wú)法回應(yīng)價(jià)值通約的問題以及科技風(fēng)險(xiǎn)的人為屬性，預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)成為政府以法律的手段因應(yīng)科技風(fēng)險(xiǎn)的主要原則?！?53)陳景輝：《捍衛(wèi)預(yù)防原則：科技風(fēng)險(xiǎn)的法律姿態(tài)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期?；蛘哒f，“如果某產(chǎn)品有潛在的負(fù)面效果，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估判明存在科學(xué)上的不確定性，方可決定采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。在采取措施時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵守比例原則、平等對(duì)待原則等要求，應(yīng)當(dāng)說明理由，保障公眾的參與機(jī)會(huì)，并根據(jù)情況變化在事后進(jìn)行評(píng)估與調(diào)整，以提高措施的可接受性、充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)信息。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的合法性引起爭(zhēng)訟時(shí)，因存在科學(xué)上的不確定性而難以適用客觀性舉證責(zé)任，應(yīng)由雙方主體在各自的責(zé)任范圍內(nèi)舉證說明，以幫助法院解明案情，適時(shí)作出裁判?！?54)王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)行政的預(yù)防原則》，載《比較法研究》2021年第1期。比例原則“要求行政主體在限制個(gè)人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行均衡，以選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為對(duì)相對(duì)人利益限制或損害最小的手段”，具體包括行政權(quán)的行使應(yīng)盡可能使相對(duì)人的損害保持在最小范圍內(nèi)、行政主體對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過所追求的行政目的的價(jià)值。(55)參見周佑勇：《行政法原論》(第3版)，北京大學(xué)出版社2018年版，第63-64頁(yè)。當(dāng)然，對(duì)這種經(jīng)濟(jì)工具本身也存在諸多質(zhì)疑。例如，“大量不確定性的存在，導(dǎo)致關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)程度、規(guī)制措施效果、規(guī)制措施成本等方面信息的匱乏，比例原則的適用缺乏堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)，法院也難以進(jìn)行充分的衡量”。(56)趙鵬：《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，載姜明安主編：《行政法論叢》第12卷，法律出版社2009年版。

第三，風(fēng)險(xiǎn)判斷需要貫穿“整體觀”。一是從整體上把握經(jīng)濟(jì)、科技等因素，而不能將某種因素作為衡量風(fēng)險(xiǎn)判斷的絕對(duì)唯一標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椤皼]有節(jié)制的利益衡量”，存在犧牲生命、健康、身體之虞。(57)大阪弁護(hù)士會(huì)環(huán)境権研究會(huì)編『環(huán)境権』(日本評(píng)論社、1973)10頁(yè)、近江幸治『事務(wù)管理·不當(dāng)利得·不法行為〔第2版〕』(成文堂、2007)166頁(yè)、吉村良一『不法行為法〔第4版〕』(有斐閣、2010)121頁(yè)以下。“政府監(jiān)管理應(yīng)既關(guān)照潛在受干預(yù)的法益保護(hù)，又避免泛濫地規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)而使激發(fā)新動(dòng)能的活動(dòng)動(dòng)輒得咎?！?58)秦天寶：《論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法中的展開——結(jié)合〈生物安全法〉的考察》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期。質(zhì)言之，倘如單純用經(jīng)濟(jì)利益來衡量風(fēng)險(xiǎn)，那就等于讓價(jià)值判斷屈服于經(jīng)濟(jì)(事實(shí))判斷，不利于實(shí)質(zhì)正義。而且，風(fēng)險(xiǎn)判斷方法本身亦存在風(fēng)險(xiǎn)與警惕。成本效益分析或者比例原則都是人們根據(jù)現(xiàn)有科學(xué)認(rèn)知所做的判斷，而本身具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)又豈能真的被完美計(jì)算！因此，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判時(shí)，既需要適用基于現(xiàn)有科學(xué)知識(shí)的成本效益分析、比例原則等方法，又要謹(jǐn)防過于對(duì)其依賴?；蛘哒f，完全相信依賴還不如沒有這種計(jì)算方法。經(jīng)濟(jì)分析不能稱為某個(gè)部門法的原則或者精神，經(jīng)濟(jì)要素這種柔性要素應(yīng)當(dāng)結(jié)合“公平正義”的剛性要素。譬如，“調(diào)整市民生活的民法必須是公平正義的法，而不能是經(jīng)濟(jì)效率的法。將民法公平正義的理念代換為經(jīng)濟(jì)效率，或許能夠?qū)崿F(xiàn)一時(shí)的利益平衡，但將法律與功利主義趨同，反而最終會(huì)造成實(shí)質(zhì)的不公正。”“刑法中的公平正義雖然并不與民法的基本理念完全相融，但適當(dāng)借鑒刑法中的相關(guān)理論，不僅可以解決民法理論在實(shí)踐中的難題，還能夠促進(jìn)刑民關(guān)系協(xié)調(diào)并進(jìn)，更有利于保障民法中當(dāng)事人的合法權(quán)益，讓民眾從中也能夠真正感受到法律的公平正義?！?59)劉艷紅：《人性民法與物性刑法的融合發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。二是適當(dāng)突破領(lǐng)域法限制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防既需要打破國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法以及部門法之間的“束縛”，進(jìn)行協(xié)同治理；也需要統(tǒng)合部門法內(nèi)部制度之間的“隔閡”，進(jìn)行內(nèi)部溝通。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)中環(huán)境、健康、安全等公共風(fēng)險(xiǎn)不再是純粹的部門法自治問題，風(fēng)險(xiǎn)控制需要打破部門法壁壘，將各部門法上的風(fēng)險(xiǎn)控制工具進(jìn)行體系化整合。(60)參見宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式可以幫助貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。(61)參見于文軒：《生態(tài)文明語(yǔ)境下風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的變遷與適用》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。例如，民法與刑法的關(guān)系上，在民法典時(shí)代應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“民進(jìn)刑退”，即“在一般情況下使用民事治理，在不得已之時(shí)使用刑事治”。(62)劉艷紅：《民刑共治：國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化路徑》，載《法學(xué)論壇》2021年第5期。還有在行政法與刑法上，預(yù)防論在刑法上得到廣泛肯定，但在行政處罰法上未必需要預(yù)防論；(63)參見熊樟林：《行政處罰的概念構(gòu)造——新〈行政處罰法〉第2條解釋》，載《中外法學(xué)》2021年第5期。當(dāng)然，環(huán)境行政行為有很多事預(yù)防性措施(例如，環(huán)評(píng)、限期改正、責(zé)令停業(yè)以及關(guān)閉等)。另外，在歸責(zé)原則上，刑法實(shí)行疑罪從無(wú)，侵權(quán)責(zé)任法一般實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任、特殊領(lǐng)域?qū)嵭羞^錯(cuò)推定、無(wú)過錯(cuò)歸責(zé)；在舉證責(zé)任上，一般侵權(quán)是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，環(huán)境侵權(quán)則是舉證倒置。質(zhì)言之，盡管各部門法對(duì)于一種行為的“可能性”采取不同態(tài)度，但是這些不同處理的共同之處在于都是為了實(shí)現(xiàn)正義，其背后都是追求利益平衡，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要整合法學(xué)內(nèi)部各個(gè)部門法體系，統(tǒng)一規(guī)制。例如，“人性民法與物性刑法的滲透與融合，是未來中國(guó)特色法學(xué)話語(yǔ)體系發(fā)展的全新脈絡(luò)?！?64)劉艷紅：《人性民法與物性刑法的融合發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第4期?？梢哉f，環(huán)境法、民法、刑法、行政法等需要“建立相互溝通、相互銜接、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制”來從法理學(xué)方法論上完善現(xiàn)代環(huán)境治理體系。(65)參見呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。三是環(huán)境法內(nèi)部需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因?yàn)槭聦?shí)上，“在現(xiàn)有的制度下，污染防治、自然資源開發(fā)保護(hù)和生態(tài)保護(hù)被分割成三個(gè)制度版塊，這與生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的理念不符?！比欢?，“生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性決定了環(huán)境法應(yīng)當(dāng)貫徹綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法。用系統(tǒng)和整體的方法來將環(huán)境法律體系化，能夠有效促進(jìn)環(huán)境法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)環(huán)境問題的有效應(yīng)對(duì)具有重要的意義?！?66)徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。

(三)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與剩余風(fēng)險(xiǎn)

第一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需要明確剩余風(fēng)險(xiǎn)的必要性與局限性。理論上有將無(wú)法避免而需要忍受的風(fēng)險(xiǎn)稱之為剩余風(fēng)險(xiǎn)。(67)[德]烏爾里希·K·普羅伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國(guó)家任務(wù)》，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第142頁(yè)以下。例如，國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》(2019年3月)第23條規(guī)定“重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者決策機(jī)關(guān)指定的有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)組織對(duì)決策草案的可靠性和風(fēng)險(xiǎn)可控性進(jìn)行評(píng)估”。不得不說，新科技(核電站等)是一把“雙刃劍”，在給社會(huì)帶來便利的同時(shí)，也伴隨著不同程度的風(fēng)險(xiǎn)。在引入新科技到社會(huì)以前，需要在科技上、倫理上、法律上進(jìn)行充分論證，確保符合社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求；其被引入到社會(huì)以后，仍需要定期對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。而在大氣污染、水污染、土壤污染以及噪聲污染等傳統(tǒng)環(huán)境污染領(lǐng)域，也許可以適當(dāng)允許符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)情形下的剩余風(fēng)險(xiǎn)存在，這種剩余風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于社會(huì)認(rèn)知、科技水準(zhǔn)等諸多因素。也就是說，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并不是實(shí)行絕對(duì)安全抑或零風(fēng)險(xiǎn)?；蛘哒f，對(duì)于普通的可能污染環(huán)境的企業(yè)行為，只要符合濃度與總量等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)即達(dá)標(biāo)，不承擔(dān)行政責(zé)任。因而，剩余風(fēng)險(xiǎn)的界定需要具有說服力的公權(quán)力來實(shí)現(xiàn)，這也是國(guó)家行政裁量之權(quán)限的原因之一?！皩?shí)踐環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的國(guó)家任務(wù)，理論上需要明確發(fā)動(dòng)國(guó)家權(quán)力的具體標(biāo)準(zhǔn)，明晰國(guó)家責(zé)任的邊界；對(duì)無(wú)法排除而須加以忍受‘剩余風(fēng)險(xiǎn)’的判斷與認(rèn)定，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防國(guó)家任務(wù)的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為避免裁量權(quán)的濫用，需要對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防國(guó)家任務(wù)的行為進(jìn)行司法審查，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中的司法權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)劃定合理的邊界。”“國(guó)家在排除‘剩余風(fēng)險(xiǎn)’之后，適度地對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素加以預(yù)防；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與保護(hù)措施須遵循比例原則的要求，在保護(hù)措施與法益保護(hù)目的之間具有均衡關(guān)系；具體措施由公權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行裁量，主要由立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在各自權(quán)限范圍內(nèi)加以完成；為避免裁量權(quán)的濫用，需要對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防國(guó)家任務(wù)的行為予以司法控制，即進(jìn)行司法審查?！?68)陳海嵩：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的國(guó)家任務(wù)及其司法控制》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。需要注意的是，“風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)認(rèn)知是以科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步為前提條件的，但也需要認(rèn)識(shí)到，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)的行政規(guī)制其實(shí)也在一定程度上帶來了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的容忍又為行政權(quán)限的擴(kuò)張創(chuàng)造了一定條件?！?69)沈百鑫：《法治國(guó)家和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理念下的環(huán)境治理機(jī)制》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2016年第2期。“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的介入干預(yù)當(dāng)接受比例原則的檢視和調(diào)適，防止假借預(yù)防之名而行壓抑甚至侵犯權(quán)利之實(shí)，或?yàn)E用剩余風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)?！?70)秦天寶：《論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法中的展開——結(jié)合〈生物安全法〉的考察》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期。當(dāng)然，如果對(duì)生命、身體、財(cái)產(chǎn)等私益或者生態(tài)環(huán)境等公益造成損害或者存在損害之虞，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任。

與此同時(shí)，上述忍受模式是否理所當(dāng)然地適用于放射性污染風(fēng)險(xiǎn)這種特殊剩余風(fēng)險(xiǎn)？換言之，放射性污染風(fēng)險(xiǎn)等特殊剩余風(fēng)險(xiǎn)是否應(yīng)當(dāng)被人們所忍受？社會(huì)對(duì)此表現(xiàn)不同取向。例如，福島核電站事故之后，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)核能退出的政策討論，例如德國(guó)。(71)參見[德]格爾德·溫特：《德國(guó)核能使用的興衰：過程、解釋及法的作用》，陳真亮、陳靜譯，載《環(huán)境法評(píng)論》第2輯(2019年)。筆者認(rèn)為，不能套用普通剩余風(fēng)險(xiǎn)適用模式到核污染剩余風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)后者采取最嚴(yán)格的預(yù)防措施。因?yàn)榉派湫晕廴揪哂胁豢赡孓D(zhuǎn)與危害巨大的特性，無(wú)論放射性物質(zhì)濃度高低，一旦對(duì)生命身體健康等造成損害，則是難以彌補(bǔ)的。對(duì)此，不能將放射性污染與普通環(huán)境污染治理規(guī)則混同；同時(shí)，實(shí)踐當(dāng)中也是對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分，比如日本國(guó)內(nèi)環(huán)境法體系也是把放射性污染治理單獨(dú)適用更加嚴(yán)格的法律體系。所以，排海方案恰恰是利用了科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有限性把剩余風(fēng)險(xiǎn)套用到核廢水排海方案，也就美其名曰“以符合現(xiàn)行環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)”(例如，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn))，堂而皇之為其將核廢水排放入海尋找理由。這種行為也恰恰凸顯出在核污染領(lǐng)域特別需要限制剩余風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施最嚴(yán)格保護(hù)，直至接近絕對(duì)安全或者是零風(fēng)險(xiǎn)！

第二，在將核污染等特定領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)納入剩余風(fēng)險(xiǎn)的情況下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)當(dāng)重視風(fēng)險(xiǎn)溝通與公眾參與的融合?，F(xiàn)在的關(guān)鍵已經(jīng)不是能否采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的對(duì)象和前提是什么、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的裁量基準(zhǔn)及其法律責(zé)任是什么等細(xì)化清單的打造。剩余風(fēng)險(xiǎn)就如同藥品帶來的副作用，需要對(duì)其進(jìn)行充分的臨床實(shí)驗(yàn)，上市后還要在說明書中進(jìn)行明確的、充分的說明?！秺W胡斯公約》(1998年)明確了信息公開與公眾參與在環(huán)境問題上的重要性。(72)1998 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus).根據(jù)世界衛(wèi)生組織所做應(yīng)對(duì)新冠疫情的風(fēng)險(xiǎn)溝通措施指南，(73)See WHO, Risk communication and community engagement (RCCE) readiness and response to the 2019 novel coronavirus (2019-nCoV), Interim guidance v2, 26 January 2020.風(fēng)險(xiǎn)溝通主要包括風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)、內(nèi)外協(xié)調(diào)系統(tǒng)、公共宣傳系統(tǒng)、社區(qū)參與系統(tǒng)、糾錯(cuò)系統(tǒng)等。(74)參見劉明全：《試論疫情防治公權(quán)力與私權(quán)利的法律邊界》，載《東南法學(xué)》2020年春季卷。對(duì)于日本政府提前2年宣布排海方案的公開決定，盡管在一定程度上為公眾參與提供了“渠道”，但是不能否定該項(xiàng)決定違背公眾參與原則的事實(shí)。行政裁量中的公眾參與模式選取需要結(jié)合裁量基準(zhǔn)本身形態(tài)進(jìn)行綜合考慮，既不能將基準(zhǔn)制定權(quán)交由公眾決定，也不能完全實(shí)施自主式管理決策模式而忽略其可接受性。(75)參見周佑勇：《裁量基準(zhǔn)公眾參與模式之選取》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。過去，“風(fēng)險(xiǎn)管理者聲稱需要有更多的研究，以便摸清狀況，采取適當(dāng)措施?！麄儜┣蠊娦湃慰茖W(xué)研究，因?yàn)榭茖W(xué)理性迄今為一切問題提供了解決方案。反之，對(duì)科學(xué)的批判、對(duì)未來的焦慮，總被污名化為‘非理性主義’，被看成一切弊病的真正根源?！?76)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第42頁(yè)。同時(shí)，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)所為安全標(biāo)準(zhǔn)不等于排海行為免責(zé)。在環(huán)境污染責(zé)任上，即便符合行政部門所規(guī)定排污標(biāo)準(zhǔn)，只要造成損害(之虞)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，包括填補(bǔ)型責(zé)任與預(yù)防型責(zé)任。可以說，日本政府不能以是否符合所謂國(guó)際安全標(biāo)準(zhǔn)來使其排海方案合法化、正當(dāng)化，而應(yīng)當(dāng)充分履行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。

就排海方案而言，需要日本政府采取有效的核污染預(yù)防措施，一是充分與鄰國(guó)協(xié)商，取得相鄰國(guó)的信任與理解(例如，通過中日韓環(huán)境部長(zhǎng)級(jí)交流、環(huán)境治理學(xué)術(shù)交流等)；二是窮盡國(guó)內(nèi)處理方案，如果最終實(shí)施核廢水排海，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的填補(bǔ)型法律責(zé)任，例如，對(duì)生命、身體與健康等造成損害的賠償訴訟。

(四)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與禁令制度

對(duì)于排海方案，日本國(guó)內(nèi)最可行的司法解決方式就是民事訴訟禁令制度?？梢蕴崞鹨笕毡菊袚?dān)預(yù)防型責(zé)任之訴，比如要求其展開排海方案對(duì)海洋環(huán)境的影響及應(yīng)對(duì)方案研究，積極應(yīng)對(duì)侵害人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私益的禁令訴訟。盡管《日本民法》沒有規(guī)定禁令制度，但其司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)立法空白，環(huán)境禁令請(qǐng)求已普遍成為受害者的訴求之一，例如，大阪空港公害訴訟與國(guó)道43號(hào)線公害訴訟，(77)最判昭和56-12-16判時(shí)1025號(hào)39頁(yè)，最判平成7-7-7民集49巻7號(hào)2599頁(yè)。名古屋新干線訴訟，厚木基地、橫田基地噪音禁令訴訟等，以及在福島核電站事故后判決原告勝訴的大飯核電站禁令訴訟一審判決，(78)福井地判平成26-5-21(LEX/DB25503810)。第一起勝訴案例為志賀核電站禁令訴訟一審判決(金沢地判平成18-3-24判時(shí)1930號(hào)25頁(yè))。等等；法理上，人格權(quán)說占據(jù)通說地位，而二元說成為了有力說，(79)大塚直「生活妨害の差止に関する基礎(chǔ)的考察(1～8完)」『法協(xié)』103巻4號(hào)-107巻4號(hào)(1986～1990)參照。這些學(xué)說對(duì)預(yù)防性責(zé)任方式提供著支持。(80)參見劉明全：《環(huán)境訴訟禁令制度的法理與二元構(gòu)建》，載《法商研究》2017年第6期。實(shí)踐中對(duì)這種司法預(yù)防措施也是結(jié)合綜合因素來判斷。例如，在日本地方審判中禁令制度的要件判斷包括“以實(shí)質(zhì)受害為前提”“加害人的利用方法是否符合地域性”“加害人的受害防止對(duì)策(經(jīng)濟(jì)期待可能的措施)實(shí)施的有無(wú)”“加害行為的公共性的有無(wú)及其程度”“環(huán)境影響評(píng)價(jià)與對(duì)居民說明等程序履行的有無(wú)”“法規(guī)違反的有無(wú)”“(關(guān)于日照妨害的)加害人與受害人的先住后住關(guān)系”。(81)大塚直『環(huán)境法(第3版)』(有斐閣、2010)681頁(yè)以下參照。因此，日本本國(guó)居民完全可以通過禁令制度提起預(yù)防之訴。另外，環(huán)境公益訴訟在預(yù)防機(jī)制體系上具有一定優(yōu)勢(shì)，(82)參見王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期；羅麗：《我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對(duì)策》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期。而對(duì)于尚未建立環(huán)境公益訴訟制度的日本而言，可以通過環(huán)境團(tuán)體訴訟立法來完善保護(hù)環(huán)境公益的訴訟機(jī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

也許“科學(xué)不確定性、價(jià)值分裂的現(xiàn)代背景決定了在環(huán)境法領(lǐng)域難以形成一個(gè)價(jià)值基礎(chǔ)，導(dǎo)致所謂共識(shí)匱乏?！薄碍h(huán)境法律橫跨公私法，難找到一個(gè)既有范疇，能貫通環(huán)境法始終，妥善解釋環(huán)境法律現(xiàn)象?！?，但是這也促使“環(huán)境法學(xué)研究將從淺層的經(jīng)驗(yàn)描述與現(xiàn)象觀察走向深層次、科學(xué)化的理論建構(gòu)”。(83)鈄曉東：《論新時(shí)代中國(guó)環(huán)境法學(xué)研究的轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第1期。特別地，“從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理再到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，是環(huán)境管理者從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路?！?84)呂忠梅：《從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中國(guó)環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)生態(tài)文明》2019年第1期?！吧鷳B(tài)文明是保證生態(tài)系統(tǒng)完整性、多樣性的文明形態(tài)，同時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)也需要人類對(duì)其整體性、全球性的保護(hù)，這也意味著生態(tài)保護(hù)不單單是一個(gè)國(guó)家，一個(gè)地區(qū)的事情，它必然是一種全球性事務(wù)，需要整個(gè)人類的共同努力?！?85)王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建想》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。無(wú)論是要求日本政府進(jìn)行海洋善治，(86)參見張晏瑲：《論海洋善治的國(guó)際法律義務(wù)》，載《比較法研究》2013年第6期。還是有效協(xié)商、及時(shí)通知，都是出于人類共同體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，都是希望核污染風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效預(yù)防。價(jià)值觀上，面對(duì)放射性污染風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)不能以“不知”而“不見、不聞、不聽”！在放射性污染等特殊領(lǐng)域，需要絕對(duì)安全目標(biāo)下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。方法論上，預(yù)防措施應(yīng)當(dāng)采取分層規(guī)制與整體規(guī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)從零散預(yù)防到規(guī)范預(yù)防的一體化路徑建構(gòu)，對(duì)民行刑部門法預(yù)防措施進(jìn)行銜接，形成以民事預(yù)防司法與行政預(yù)防措施為主體、刑事預(yù)防措施為補(bǔ)充的跨部門預(yù)防體系，而不能因?yàn)樾枰L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防就不加區(qū)別地將其灌注到所有領(lǐng)域。比如刑法領(lǐng)域過多引入預(yù)防觀更多是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)造成公眾不安的一種安撫。(87)參見劉艷紅：《人性民法與物性刑法的融合發(fā)展》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。路徑上，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的判斷路徑，需要公共性、行政法規(guī)、公眾參與、先后關(guān)系等綜合判斷要素進(jìn)行類型化建構(gòu)。概言之，核污染風(fēng)險(xiǎn)既不同于普通污染風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制剩余風(fēng)險(xiǎn)邊界，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施分層次與整體論相結(jié)合的綜合判斷，不能僅憑借科技因素或者經(jīng)濟(jì)因素等某一個(gè)要素來界定。