數(shù)字政務(wù)時代公辦高校非稅收入退付模式創(chuàng)新研究

陳炎宏 趙元篤（副教授）

（廣東技術(shù)師范大學 廣東 廣州 510665）

教育興則國家興，教育強則國家強。黨的十九大報告明確提出了建設(shè)教育強國的宏偉目標，是對教育領(lǐng)域作出的重大決策部署，也是新時代教育發(fā)展的重大使命，更是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大工程?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確提出要“推進教育治理方式變革，加快形成現(xiàn)代化的教育管理與監(jiān)測體系，推進管理精準化和決策科學化，到2035年總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”。2021年5月公布的《第七次全國人口普查公報》顯示，全國人口中擁有大學（指大專及以上）文化程度的人口為21 836萬人，擁有大學（指大專及以上）文化程度人口占全國總?cè)丝诘?5.47%。教育部也提出戰(zhàn)略目標：到2025年，高等教育毛入學率要提升到60%。建設(shè)高質(zhì)量的高等教育，建成現(xiàn)代化的高等教育監(jiān)測體系與管理體系、形成高質(zhì)量的高等教育服務(wù)體系是關(guān)鍵。實現(xiàn)公辦高校非稅收入退付模式現(xiàn)代化是高質(zhì)量高等教育服務(wù)體系的重要組成部分，對于優(yōu)化教育經(jīng)費管理、提高數(shù)字政務(wù)水平意義重大。

一、公辦高校教非稅收入退付的制度依據(jù)及特征

公辦高校非稅收入主要包括學費、住宿費等。1989年，國家教委、國家物價局、財政部三部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規(guī)定》，具備收費條件的高校開始對學生進行收費，標志著我國高等教育開始進入收費階段。1996年，《高等學校收費管理暫行辦法》（教財［1996］101號）頒布，表明我國高等教育進入了全面收費階段。2013年，國家發(fā)展改革委、財政部、教育部發(fā)布《關(guān)于加強研究生教育學費標準管理及有關(guān)問題的通知（發(fā)改價格［2013］887號）》，明確規(guī)定“從2014年秋季學期起，研究生教育開始收費，新生按照新辦法繳費，老生的收費事宜按原收費政策實施”，這表明研究生教育也進入了全面收費階段。

公辦高校的非稅收入管理經(jīng)歷了起步、發(fā)展和不斷完善的過程。高校的非稅收入對我國高等教育事業(yè)起到了極大的推動作用。當然，非稅收入的退付工作也隨之而來。隨著社會的發(fā)展、信息化水平的提高，人們對教育非稅收入的退付工作重視程度逐年增加，對公辦高校非稅收入的退付模式進行了較多探討，實現(xiàn)公辦高校非稅收入退付的現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)教育管理的現(xiàn)代化，既是科學管理的需要，也是實現(xiàn)高校高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

（一）公辦高校非稅收入退付的制度依據(jù)

公辦高校非稅收入的退付制度改革不會一蹴而就，而是隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展、國家教育政策的調(diào)整及社會公共事業(yè)的進步而不斷完善。國家部委、廣東省教育管理部門關(guān)于公辦高校非稅收入退付的相關(guān)政策依據(jù)如下頁表1所示。

表1 國家部委、廣東省教育管理部門相關(guān)政策

（二）公辦高校非稅收入退付的特征

1.公辦高校非稅收入的退付具有強制性。公辦高校教育收費是政府的重要非稅收入，其收繳和退付必須依照相關(guān)制度規(guī)范進行。教財［2006］2號、發(fā)改價格［2013］887號、財辦庫［2020］151號以及廣東省制定的粵價［2007］186號、粵教后勤［2016］3號、粵發(fā)改價格［2016］366號、粵教財函［2020］4號都對公辦高校非稅收入的退付做出了強制性規(guī)定。制度規(guī)定必須退的費用，公辦高校就必須不折不扣及時完成退付。

2.公辦高校非稅收入的退付具有很強的時效性。公辦高校非稅收入的退付工作必須要做到及時。不及時退付會影響到政府和公辦高校的聲譽，會給我國基層治理帶來重大不良影響。

3.公辦高校非稅收入的退付涉及的類型較多。以廣東省為例，《關(guān)于進一步規(guī)范我省高等學校收費管理的通知（粵價［2007］186號）》規(guī)定的退費類型包括：退學、休學、未報到、提前結(jié)業(yè)、批準轉(zhuǎn)學、退宿等情形。另外，突發(fā)公共事件、政府政策變更或政府部門檢查認定應(yīng)該退費，也是導致公辦高校退費的主要情形。例如，因為出現(xiàn)疫情，政府出政策進行疫情防控，學生無法返校，政府部門要求高校退回因疫情導致學生未住宿時間段的住宿費。再如，2016年廣東省發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局對全省三分之一的高校進行農(nóng)林水半價收費和藝術(shù)生類的收費專項檢查，發(fā)現(xiàn)一些學校執(zhí)行政策有瑕疵，應(yīng)該退回多收的教育收費。

4.公辦高校非稅收入的退付涉及的人數(shù)多，影響大。由國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒（2021）》顯示，我國高等教育2020年在校生人數(shù)為52 229 952人（其中：研究生3 139 598人，普通本?？?2 852 948人，成人本?？? 772 942人，網(wǎng)絡(luò)本?？? 464 464人），民辦高校學生為8 583 916人（其中：研究生2 556人，普通本?？? 913 376人，成人本?？?65 385人，其他102 599人）。以上數(shù)據(jù)可以推算出2020年我國公辦高校在校生人數(shù)為43 646 036人（其中普通本?？?4 939 572人）。我國高等教育的最主要部分仍然是公辦高校，非稅收入的退付涉及的人數(shù)也眾多，對整個社會的影響大。

5.公辦高校非稅收入退付的時間相對集中。公辦高校非稅收入的退付一般發(fā)生在調(diào)整宿舍、調(diào)整專業(yè)、未報到認定、公共突發(fā)事件等相對集中的時間段。例如，某高校在2020年6月至7月分兩批退回疫情期間學生未住宿的住宿費1 437.47萬元，涉及兩萬三千多名學生；2020年12月，退回美術(shù)學、動畫、廣播電視編導三個專業(yè)2008級和2009級學費差額280.25萬元。平時相對較少發(fā)生非稅收入的退付，只有個別學生因為休學、退學、調(diào)整宿舍等情況產(chǎn)生的退付。

二、公辦高校非稅收入退付的現(xiàn)狀

（一）公辦高校非稅收入的收繳及退付流程

目前，公辦高校非稅收入的收繳及退付流程如圖1所示：

圖1 公辦高校非稅收入收繳及退付流程圖

具體的流程為：①公辦高校代收學生上交的學費、住宿費等非稅收入，學校向?qū)W生開具財政票據(jù)；②公辦高校按規(guī)定向?qū)W生退回部分或全部非稅收入，由于無法開具紅色票據(jù)，退費時未開具票據(jù)；③公辦高校將代收的學費、住宿費等非稅收入凈額（代收的減已退的）上繳政府財政部門（財政專戶）；④政府財政部門（財政專戶）將學費、住宿費等非稅收入下?lián)芙o公辦高校，形成學校的事業(yè)收入。

（二）公辦高校非稅收入退付存在的不足

1.監(jiān)管相對弱化。主管部門缺乏對退付過程的實際監(jiān)督。監(jiān)督管理上出現(xiàn)滯后性，往往出現(xiàn)了事故才進行處理。在現(xiàn)有的退付模式下，主管部門很難實時監(jiān)管到未退、少退、不及時退等行為。

2.規(guī)章制度與實際管理出現(xiàn)錯位，無法有效銜接。例如，政府會計制度規(guī)定，退付學費住宿費的會計分錄為：借記“應(yīng)繳財政款”科目，貸記“銀行存款”科目。月末按“應(yīng)繳財政款”科目余額上繳財政專戶。實際操作中，由于財政教育收費票據(jù)不能開具紅沖票據(jù)，或只能開具全額紅沖票據(jù)不能開具部分紅沖票據(jù)，這與制度要求無法銜接。不能開具紅沖票據(jù)或者不能開具部分金額的紅沖票據(jù)，會導致非稅收入的開票數(shù)與實際上繳數(shù)不相符。

3.記賬存在不規(guī)范。由于非稅收入的退付環(huán)節(jié)無法開具部分紅沖票據(jù)，當退費的金額比較大時（例如退疫情期間學生未住宿的住宿費），為避免開票金額與實際上繳財政專戶的金額差異太大，一部分高校未按規(guī)定的記賬方法記賬，而是沖減“累計盈余”，即借記“累計盈余”科目，貸記“銀行存款”科目；或沖減“事業(yè)收入”，即借記“事業(yè)收入——教育事業(yè)收入——財政返還學雜費”科目，貸記“銀行存款”科目；涉及大量退費，有些高校是列入當年預(yù)算，作為費用支出，如借記“業(yè)務(wù)活動費用——教育事業(yè)活動費用”科目，貸記“銀行存款”科目。在財務(wù)實踐中，賬目要平，開票金額與上繳財政金額要相等，公辦高校非稅收入的退付記賬時沖減“累計盈余”或“事業(yè)收入”或作為費用支出，但法律法規(guī)未明確此類做法，缺少制度的支持，體現(xiàn)出執(zhí)行制度與現(xiàn)實操作的兩難困境。

4.退付制度設(shè)計存在瑕疵。第一，公辦高校非稅收入的退付制度與財務(wù)管理“收支兩條線”制度存在沖突?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知》（國辦發(fā)［2001］93號）明確規(guī)定：任何部門不得“坐收”“坐支”。按照目前的做法，公辦高校非稅收入的退付由學校直接退付，定期將非稅收入扣減退付后的凈額上繳即可，退付的規(guī)定與“收支兩條線”制度是沖突的。第二，非稅收入屬于政府財政收入的一部分，由公辦高校代退費，也弱化了政府在教育收費及退付管理中的主體地位，也會導致學生、家長及社會的誤解。

5.現(xiàn)代信息化手段不足。當前的退付，普遍采用人工收集學生的信息，再通過銀行發(fā)放。這種方法費時費力，容易出差錯，在收集過程中學生個人信息也容易泄露。隨著國家發(fā)展、人民生活水平提高、數(shù)字政務(wù)理念的深入人心，公辦高校的非稅收入退付環(huán)節(jié)也面臨著新任務(wù)和新要求。何水與高向波（2021）認為，實現(xiàn)教育治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)將教育治理與數(shù)字化資源、信息化平臺、智能化校園建設(shè)相結(jié)合，探索現(xiàn)代信息技術(shù)與教育教學融合應(yīng)用的新形態(tài)。

鑒于公辦高校非稅收入當前退付管理中出現(xiàn)的種種不足，對其管理模式的創(chuàng)新顯得尤為迫切。非稅收入征管體制改革，明確非稅收入由財政部門劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征管。但截至2022年8月，公辦高校的學費、住宿費等非稅收入依然由財政部門征管，尚未劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門。另外，對于公辦高校非稅收入退付的改革，專家學者進行了一些探討。例如，呂小平（2009）認為“財政部門授權(quán)高校審核退費標準——墊付所退費用——匯總退費依據(jù)交給財政——財政部門審批——非稅收入管理局退費”是一條可行的退費方式；郭忠坤（2012）認為，應(yīng)根據(jù)退費的原因，對學生退學、助學貸款、宿舍調(diào)整等產(chǎn)生的退費情況分別進行賬務(wù)處理。

公辦高校非稅收入的征收模式融入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，運行上會變得更加規(guī)范高效。財政部門及教育部門在公辦高校非稅收入的退付領(lǐng)域的服務(wù)也需要朝著數(shù)字化及現(xiàn)代化方向變革，創(chuàng)新公辦高校非稅收入的退付模式，把非稅收入的退付納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)字政務(wù)體系，從而將公辦高校非稅收入的退付全流程都納入監(jiān)管中。

三、公辦高校非稅收入的退付模式現(xiàn)代化改革路徑：數(shù)字政務(wù)體系中的財政專戶直付

推進公辦高校非稅收入退付的目的在于最大程度保障學生的合法權(quán)益，降低退付的成本，提高退付的效率，有利于加強退付過程的風險管控，落實政府在退費中的主體地位，從根源上解決公辦高校非稅收入退付監(jiān)督不力、學生多跑等問題。打造現(xiàn)代化、智慧化的退付模式，實行陽光退費。本文提出非稅收入財政專戶直退模式的建議，流程與優(yōu)點以下詳細探討。

（一）數(shù)字政務(wù)體系中財政專戶直退模式的流程

圖2 數(shù)字政務(wù)體系中財政專戶直退模式的流程圖

具體思路是：①公辦高校把學生學籍變動信息、住宿變動信息及時錄入教育部學生管理系統(tǒng)。②教育部學生管理系統(tǒng)及時將學生學籍變動信息、住宿變動推送至非稅收入管理系統(tǒng)。監(jiān)督公辦高校非稅收入的退付是否及時、足額。③價格監(jiān)管部門對學費、住宿費的非稅項目退費標準進行監(jiān)管。④非稅收入管理系統(tǒng)將退費高校信息、人員信息、賬號、退費金額等信息推送給財政部門（財政專戶）。⑤公辦高校把需要退費的款項轉(zhuǎn)入財政部門（財政專戶）。⑥財政部門從財政專戶直接向?qū)W生退回款項，并向?qū)W生開具退費金額相對應(yīng)的紅沖票據(jù)。⑦學生如果遇到退費款項不足額或不及時等問題可以在教育收費管理系統(tǒng)進行申訴。

（二）財政專戶直退模式的優(yōu)勢：基于與學校代退模式的比較

數(shù)字政務(wù)體系中財政專戶直退模式是全新的退費模式，會提升我們國家的教育治理效能，加快教育現(xiàn)代化的進程。數(shù)字政務(wù)體系中財政專戶直退模式與學校代退模式相比較，具有退費全程可視、管控強、效率高等優(yōu)點，詳見表2。

表2 學校代退與數(shù)字政務(wù)體系中財政專戶直退模式比較

（三）實現(xiàn)數(shù)字政務(wù)體系中財政專戶直退模式的基礎(chǔ)保障

公辦高校非稅收入與其他納入稅局征收的非稅收入不同，要實現(xiàn)監(jiān)管的便利性、實現(xiàn)退費的現(xiàn)代化、智能化，同時，實現(xiàn)退費全過程的可視，必須有一定的基礎(chǔ)，需要各相關(guān)部門做好基礎(chǔ)保障工作。

1.完善相關(guān)法律。完善的教育法制是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的前提，也是實現(xiàn)全面依法治國的保障。當前，我們有必要對新的退付流程進行梳理，更新完善公辦高校非稅收入的退付法律法規(guī)，從制度上明確退付的流程、分工、退付的計算方法及退付的時間限制，推進公辦高校非稅收入退付的法制化、規(guī)范化、科學化和現(xiàn)代化。

2.信息互通共享。當前，我國各相關(guān)部門信息處于孤島狀態(tài)，相互之間不連通，對于國家治理是很不利的。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟，政府需要下功夫推進教育、財政等部門系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。同時，應(yīng)當搭建平臺，共同開發(fā)非稅收入管理系統(tǒng)，實現(xiàn)公辦高校非稅收入的收繳和退付納入數(shù)字政務(wù)體系，實現(xiàn)公辦高校非稅收入收繳和退付環(huán)節(jié)管理的現(xiàn)代化。李洪佳（2017）認為政府應(yīng)打破條塊壁壘，讓各機構(gòu)能夠分享信息、協(xié)同分工。

3.管理部門相互配合。明確各部門的職責分工，同時各相關(guān)部門需要不折不扣積極配合。教育部監(jiān)管所有學生的學籍、住宿情況信息；監(jiān)督公辦高校非稅收入的退付是否及時、足額。價格主管部門負責監(jiān)管學費、住宿費標準、退付標準是否符合要求。財政部負責財政專戶的管理，退費紅沖票據(jù)的開具，與教育部一起開發(fā)、維護“非稅收入（教育收費）管理系統(tǒng)”；督促公辦高校向財政專戶轉(zhuǎn)入足夠退費的金額。公辦高校負責及時把學生學籍變動、住宿變動情況錄入教育部系統(tǒng)，同時在規(guī)定的時間把退費的款項轉(zhuǎn)入用于退費的財政專戶。

4.轉(zhuǎn)變政府職能。教育、財政、價格監(jiān)管等部門要緊緊圍繞推進國家治理能力現(xiàn)代化和教育現(xiàn)代化。加快轉(zhuǎn)變政府職能，從公辦高校非稅收入管理納入數(shù)字政務(wù)體系入手，推進非稅收入的退付由學校代付轉(zhuǎn)為財政專戶直退，進而讓教育管理全面融入數(shù)字化改革發(fā)展浪潮。從“定政策+事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸ㄕ?全程監(jiān)管”的模式，強化化退付執(zhí)行的約束力，借助現(xiàn)代化的互聯(lián)網(wǎng)平臺管理，實現(xiàn)公辦高校非稅收入退付的現(xiàn)代化目標。

5.監(jiān)督要有力。第一，全面推進退費事項公開，把公辦高校非稅收入的退付納入統(tǒng)計范圍，每年定期公布全國公辦高校非稅收入退付情況，各省、各高校也在官方網(wǎng)站公開非稅收入的退付情況，接受社會的監(jiān)督。第二，建立公辦高校非稅收入退付專項審計制度，定期進行審計，推進公辦高校退費監(jiān)督工作的常態(tài)化。第三，把公辦高校非稅收入的退付管理情況納入教育督導范圍，同時把公辦高校非稅收入的退付情況作為教育管理部門、高校的考核指標之一。

四、結(jié)語

2035年實現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化，是教育界的宏大目標。教育系統(tǒng)的各個領(lǐng)域都應(yīng)該推進現(xiàn)代化，特別是相對容易實現(xiàn)現(xiàn)代化的領(lǐng)域，應(yīng)該優(yōu)先推進，公辦高校非稅收入的退付領(lǐng)域就是相對容易實現(xiàn)現(xiàn)代化的領(lǐng)域。推進公辦高校非稅收入的退付由學校代付轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦糁备?，并納入數(shù)字政務(wù)體系，實現(xiàn)退付的現(xiàn)代化目的在于維護學生的合法權(quán)益，以“方便、高效、穩(wěn)妥”為出發(fā)點，減少中間環(huán)節(jié)，降低退付成本，形成方便快捷穩(wěn)妥可控的“陽光退費”“智慧退費”。