高?；ㄘ攧?wù)管理存在的問題及改進(jìn)

劉曉妮（北京信息科技大學(xué)財務(wù)處 北京 100192）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會首次提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。貫徹落實(shí)十八屆三中全會精神、推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為新時期我國高校的歷史使命。推動高校內(nèi)部治理體系建設(shè)，亟需建立健全實(shí)現(xiàn)全校一盤棋、頂層設(shè)計、系統(tǒng)治理的制度體系，以加強(qiáng)高校教學(xué)、人才培養(yǎng)、基本建設(shè)等重大活動的內(nèi)部治理。近年來，隨著高校新建、擴(kuò)建、動遷等活動的展開，高校基本建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及資金數(shù)量不斷增加，為高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)管理帶來了巨大挑戰(zhàn)?；ㄘ攧?wù)管理是基建工程的重要支撐和內(nèi)控環(huán)節(jié)，在基本建設(shè)項目全生命周期管理過程中具有重要的作用。當(dāng)前，傳統(tǒng)的基建財務(wù)管理模式在一定程度上難以適應(yīng)新時代高校治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)要求?；谥卫砝碚摚匦绿接懻畷嬛贫雀母?、全面實(shí)施預(yù)算績效管理、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制等形勢下的高?；ㄘ攧?wù)管理問題，總結(jié)制約基建財務(wù)管理效能影響高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化建設(shè)的主要困境，探索適應(yīng)新形勢的管理路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前高?；ㄘ攧?wù)管理面臨的新形勢

近年來，隨著國家治理制度和治理體系的不斷完善，政府會計制度改革、預(yù)算績效管理、事業(yè)單位內(nèi)控趨緊等一系列新舉措的推行為高?；ㄘ攧?wù)管理等內(nèi)部治理活動帶來了新的挑戰(zhàn)，對高?；窘ㄔO(shè)財務(wù)管理工作提出了新要求。

（一）政府會計制度改革推動高?；ㄘ攧?wù)會計核算大調(diào)整。黨的十八大以來，推進(jìn)政府會計制度改革，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，深化財稅體制改革成為深化改革的重要舉措。新《中華人民共和國預(yù)算法》《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》等新法新規(guī)的推行，拉開了政府會計制度改革的序幕。新政府會計制度的出臺是全面深化財稅體制改革的重要舉措，是提升行政事業(yè)單位財務(wù)和預(yù)算管理水平的迫切需要，為全面實(shí)施績效管理提供了重要政策支撐。政府會計制度改革背景下，與高校基建財務(wù)管理密切相關(guān)的高校會計核算工作發(fā)生了重大變化，預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接的政府會計核算體系對高校會計核算和報告提出了新的標(biāo)準(zhǔn)和要求。新政府會計制度下，高校對基本建設(shè)投資不再單獨(dú)建賬，統(tǒng)一納入學(xué)校事業(yè)賬中核算。

（二）全面實(shí)施績效管理倒逼高校基建財務(wù)管理提升預(yù)算精度、突出效度。黨的十九大報告明確提出，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》和《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的出臺，為高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供了頂層設(shè)計、制度安排。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，就是要求高校開展預(yù)算工作時做到統(tǒng)一管理和分級負(fù)責(zé)，做到統(tǒng)籌兼顧和收支平衡，做到力行勤儉節(jié)約和突出績效；要求高校在編制預(yù)算過程中，實(shí)現(xiàn)學(xué)校預(yù)算主體工作績效、內(nèi)容、目標(biāo)的統(tǒng)一；要求高校切實(shí)推進(jìn)預(yù)算編制精細(xì)化和規(guī)范化，提前明確項目的績效目標(biāo)，提高預(yù)算制度的操作性，提高分析測算精度，細(xì)化預(yù)算項目。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求提升高?；ㄘ攧?wù)管理監(jiān)督和風(fēng)險防控水平。2017年，財政部印發(fā)實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱《內(nèi)部控制制度》），行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)步伐不斷加快，制度體系不斷完善。同時，《內(nèi)部控制制度》的實(shí)施為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)設(shè)定了更高標(biāo)準(zhǔn)，要求制度體系建設(shè)必須圍繞推動單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動規(guī)范有序進(jìn)行，堅持內(nèi)部控制量化評價和信息技術(shù)支撐；加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位開展經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動流程的規(guī)制，逐步將控制觸角延伸至全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行體系。具體而言，高校需適應(yīng)新形勢、新要求，以加強(qiáng)內(nèi)部流程管控為抓手，不斷健全內(nèi)部控制體系；以規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡；以促進(jìn)內(nèi)控信息公開為目標(biāo)，建立內(nèi)控報告制度；以嚴(yán)格考評問責(zé)力度導(dǎo)向，加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作。

三、新形勢下高?；ㄘ攧?wù)管理存在的問題

近年來，隨著高校整體內(nèi)部治理的推進(jìn)，高校的各項活動，尤其是財務(wù)管理方面有了較為明顯的提升，但高?；ㄘ攧?wù)管理方面依然存在一些問題。

（一）預(yù)算編制不嚴(yán)，預(yù)算執(zhí)行困難。在實(shí)際的高?；ㄘ攧?wù)管理工作中，普遍比較重視會計核算，對基本建設(shè)項目的過程管理重視程度不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)了預(yù)算編制不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行困難等問題。主要表現(xiàn)在，一是財務(wù)人員在基建項目立項、執(zhí)行過程中沒有發(fā)揮財務(wù)部門的監(jiān)督職能，從而導(dǎo)致項目資金利用不夠，出現(xiàn)了預(yù)算超支、項目資金被挪用等問題。二是在基建項目立項過程中，前期論證不充分，缺乏可行性論證和科學(xué)完善的預(yù)算管理方案。雖然有些基建項目已經(jīng)編制了預(yù)算，但施工前沒有進(jìn)一步審核完善，致使預(yù)算無法按照批復(fù)執(zhí)行，出現(xiàn)建設(shè)項目概算超計劃、預(yù)算超概算、決算超概算的現(xiàn)象。超出批復(fù)預(yù)算部分的支出，只能由學(xué)校自籌資金解決，從而給學(xué)校造成資金困難。三是基本建設(shè)項目概算粗糙、預(yù)算不合理、盲目報建。概算與預(yù)算上的不精確，將為后期的各個環(huán)節(jié)帶來巨大影響，比如，后期設(shè)計、材料配備、施工進(jìn)度都需要做出重大調(diào)整，甚至是完全對先前的可研報告和立項批復(fù)內(nèi)容推倒重來，最終的結(jié)果只能是項目延期、成本增加、建設(shè)艱難，財務(wù)風(fēng)險加大。四是年度預(yù)算與實(shí)際工程進(jìn)度不匹配，年度預(yù)算資金配備不合理?；窘ㄔO(shè)項目預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性，將直接影響到后期項目的執(zhí)行和預(yù)期效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）項目核算不規(guī)范，科目設(shè)置不合理。在新政府會計制度下，基建項目核算并入學(xué)校事業(yè)賬統(tǒng)一核算，要求基本建設(shè)項目支出在在建工程科目下進(jìn)行核算。改革前，要求基建項目單獨(dú)建賬核算，但當(dāng)基建并入學(xué)校整體大賬之后，要求基建項目的管理方式與核算方式必須與學(xué)校事業(yè)賬相配套，這給基建財務(wù)管理帶來了很大挑戰(zhàn)。在項目規(guī)劃方面，存在多項目以組團(tuán)和打包方式規(guī)劃并一體申報立項。項目預(yù)算批復(fù)后，在事業(yè)賬中，按批復(fù)的項目為依據(jù)進(jìn)行立項并進(jìn)行核算。如果基建項目是打包批復(fù)的，在成本歸集的過程中，需要根據(jù)摘要進(jìn)行歸集，這樣就會影響項目成本歸集的準(zhǔn)確性，進(jìn)而會影響后續(xù)單體竣工和固定資產(chǎn)登記入賬、資產(chǎn)確認(rèn)等。在人員方面，在會計核算的過程中，由于對基建業(yè)務(wù)不了解，會出現(xiàn)科目設(shè)置不合理問題。同時，基建財務(wù)管理人員墨守陳規(guī)，認(rèn)為基本建設(shè)項目的核算只要按照準(zhǔn)則要求進(jìn)行分配即可，并不考慮實(shí)際分配的公正性以及相關(guān)業(yè)務(wù)的合理性，致使分類業(yè)務(wù)最終的成本不匹配，直接影響到學(xué)校的相關(guān)決策，造成待攤科目和建筑安裝等科目混淆，使得項目成本核算出現(xiàn)偏差。

（三）績效評價不全面，指標(biāo)體系不健全。實(shí)踐中，基建建設(shè)項目財務(wù)管理普遍存在注重投入、忽視管理，注重資金支出、忽視績效管理的現(xiàn)象，對于績效評價工作沒有充分的認(rèn)識和足夠的重視。一是基建部門主體意識不強(qiáng)，認(rèn)為項目績效管理是學(xué)校財務(wù)人員的工作，在項目實(shí)施工程中，將精力集中在項目的形象進(jìn)度上，對預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)注度不夠。二是基本建設(shè)項目預(yù)算績效管理制度和績效監(jiān)督不完善，未設(shè)立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)。三是績效管理的廣度和深度不夠。由于基本建設(shè)項目的專業(yè)性較強(qiáng)，培訓(xùn)力度不夠，高校的預(yù)算績效管理隊伍不夠?qū)I(yè)。四是基建項目的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不健全。目前基建項目大多是參考財政支出項目的預(yù)算績效評價體系來評價的。

（四）隊伍建設(shè)不到位，業(yè)財融合不深入。隨著我國高等教育事業(yè)的飛速發(fā)展和高校建設(shè)經(jīng)費(fèi)總量的迅猛增長，原有的財務(wù)與業(yè)務(wù)脫節(jié)的粗放管理模式已不能滿足高校財務(wù)風(fēng)險監(jiān)控和財務(wù)精細(xì)化管理的需求。高校基建財務(wù)人員大多為學(xué)校財務(wù)處的會計人員，基本按照基建人員提供的原始單據(jù)對業(yè)務(wù)進(jìn)行核算，而對項目的概預(yù)算批復(fù)內(nèi)容、批復(fù)的額度、合同中規(guī)定的付款條件完備情況了解不夠，因此基建財務(wù)人員只能被動地根據(jù)基建部門的審批單付款，沒有起到有效的監(jiān)督、管理及控制作用，致使基建項目出現(xiàn)超預(yù)算問題。二是財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。表現(xiàn)在財務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)，也不主動學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，專業(yè)技能單一，無法深入到基建業(yè)務(wù)的全流程，更無法準(zhǔn)確進(jìn)行成本核算及歸集，僅能提供財務(wù)數(shù)據(jù)而不能提供實(shí)際業(yè)務(wù)中發(fā)生的真實(shí)數(shù)據(jù)。主要原因在于財務(wù)人員思想意識傳統(tǒng)，認(rèn)為自己的主要工作就是記賬。由于基建設(shè)項目是臨時性的項目，大多數(shù)基建財務(wù)人員屬于兼職人員，基建財務(wù)人員對業(yè)務(wù)重視不夠，對業(yè)財融合發(fā)展的重視度不夠，認(rèn)為“做好賬”“填好報表”就完成了自己的工作。還有一部分原因是人員配備不合理，基建財務(wù)人員被大量其他工作所牽絆，導(dǎo)致無法將更多的精力投入到基建相關(guān)知識的學(xué)習(xí)中，無法全心全意投入基建項目財務(wù)管理的過程中。以上因素，綜合導(dǎo)致基建財務(wù)的工作就是完成記賬工作，無法達(dá)到財務(wù)管理的需要，更沒有履行自己的監(jiān)督職能。

四、優(yōu)化高?；ㄘ攧?wù)管理的建議

（一）提高預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行。為了提高基本建設(shè)項目預(yù)算編制的合理性和可行性，高校在基本建設(shè)項目立項過程中，應(yīng)結(jié)合學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要，根據(jù)實(shí)際情況和市場情況，對基建項目進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)算編制，必要時可聘請校外專業(yè)機(jī)構(gòu)或校內(nèi)外專家對基本建設(shè)項目進(jìn)行科學(xué)論證。預(yù)算編制前，要充分了解項目使用部門的實(shí)際需求，對工程所需設(shè)備、材料進(jìn)行充分的市場調(diào)研，夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)，避免項目實(shí)際執(zhí)行過程中，發(fā)生大量的設(shè)計變更等事項。財務(wù)人員要積極參與到預(yù)算編制過程中，利用自身對基建財務(wù)政策的了解和專業(yè)知識判斷，為項目預(yù)算申報出謀劃策。預(yù)算編制完成后，基建財務(wù)要配合基建部門，完成項目立項和批復(fù)工作。項目批復(fù)后，對于持續(xù)時間超過一年的項目，基建財務(wù)人員和基建人員對工程進(jìn)度和工程量進(jìn)項測算，將基本建設(shè)項目資金按照會計年度進(jìn)行分解和細(xì)化，完成項目滾動預(yù)算編制和申報工作，避免項目預(yù)算執(zhí)行過程中形成結(jié)余導(dǎo)致財政資金上繳或形成資金缺口，從而影響工程進(jìn)度情況的發(fā)生。因此基建財務(wù)人員應(yīng)利用自身的專業(yè)知識和基建部門的工作經(jīng)驗，準(zhǔn)確測算年度基本建設(shè)資金需求，及時完成在項目預(yù)算申報工作，項目預(yù)算資金批復(fù)后，嚴(yán)格按照預(yù)算申報內(nèi)容，完成項目資金的支付工作，避免形成資金結(jié)余或資金缺口；對于高校自籌資金的基建項目，財務(wù)部門在校內(nèi)預(yù)算安排過程中，要積極籌措、合理統(tǒng)籌資金，最大限度地提高資金的使用效益，保證基本建設(shè)項目的順利完成。

（二）優(yōu)化科目設(shè)置，提高核算準(zhǔn)度。按照新政府會計制度的要求，基建項目支出應(yīng)并入學(xué)校事業(yè)賬進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理，因此，在在建工程明細(xì)科目設(shè)置和基本建設(shè)項目管理的過程中，要同時滿足學(xué)校原事業(yè)賬核算項目和基本建設(shè)項目核算和管理的要求。在學(xué)校大賬中，基本建設(shè)項目核算的目的是要清楚記錄項目的支出情況和項目竣工決算后在建工程轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)的金額。在科目設(shè)置時，由于高校管理項目的模式不盡相同，可以根據(jù)不同的管理模式進(jìn)行會計科目設(shè)置。對于項目預(yù)算批復(fù)單一的高校，可以通過設(shè)置獨(dú)立項目、使用統(tǒng)一科目，對項目核算內(nèi)容進(jìn)行單獨(dú)核算。在設(shè)置在建工程明細(xì)科目時，可以直接在在建工程下設(shè)二級科目建安投資、待攤投資，再根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置三級科目，如：設(shè)計費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)等；但是如果基建項目打包或組團(tuán)申報后批復(fù)的情況，例如新校區(qū)建設(shè)類的大型基本建設(shè)項目，由于建設(shè)周期長、項目單體多，項目年度批復(fù)預(yù)算用來滿足多單體建設(shè)的資金需求，無法按照項目單獨(dú)核算，繼續(xù)按照上述會計科目設(shè)置，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性不夠。因此，在科目設(shè)置時，在建工程一級科目下可設(shè)單體名稱作為二級科目，建安投資、待攤投資作為單體名稱的下一級科目，這種科目設(shè)置方式，將方便單體成本的預(yù)算控制和相應(yīng)數(shù)據(jù)的獲取，提高數(shù)據(jù)估計的準(zhǔn)確性。除以上兩種科目設(shè)置方式，還可以采用基建輔助臺賬的方式，對資金撥付和項目支出進(jìn)行輔助核算。不同科目設(shè)置的方式，最終目的都是方便后續(xù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，有效地控制項目單體、項目總額成本，為以后的相關(guān)數(shù)據(jù)分析和在建工程轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)做好準(zhǔn)備。

（三）健全制度體系，強(qiáng)化績效管理。在高?；窘ㄔO(shè)項目中實(shí)施全面預(yù)算績效評價，轉(zhuǎn)變觀念是關(guān)鍵。高校應(yīng)提高對基建項目績效評價的重視程度，建立由校領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門參與的績效跟蹤工作小組，明確相關(guān)部門在項目績效評價中的主體責(zé)任，提高基建項目相關(guān)部門和人員參與項目的積極性。學(xué)校要建立健全全面預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)計出一套績效評價體系，將學(xué)?；窘ㄔO(shè)中的財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與效益指標(biāo)的統(tǒng)一性，以實(shí)現(xiàn)高校基本建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)為導(dǎo)向，細(xì)化、量化、具體化各項績效評價指標(biāo)，建立一套針對性強(qiáng)、科學(xué)合理的基建項目預(yù)算績效評價體系。注重績效評價與預(yù)算安排的銜接機(jī)制。針對基建項目建設(shè)周期較長的特點(diǎn)，建立半年績效評估機(jī)制，將評估結(jié)果作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。最終要建立預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤的考核機(jī)制，切實(shí)做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

（四）提升人員素質(zhì)，深化業(yè)財融合。高校基建財務(wù)管理業(yè)財融合強(qiáng)調(diào)將財務(wù)管理貫穿于基建項目全周期，實(shí)現(xiàn)基建業(yè)務(wù)流程的全鏈條覆蓋；要求基建財務(wù)管理向基建項目多維度延伸觸角，實(shí)施全過程管理。具體而言，就是對基建項目從投資決策到交付使用的全程財務(wù)分析，進(jìn)一步擴(kuò)大財務(wù)管理的內(nèi)涵和外延，構(gòu)建基建項目財務(wù)精細(xì)化管理體系。業(yè)財融合是由傳統(tǒng)會計向新時代會計的轉(zhuǎn)變，是新時代財務(wù)工作發(fā)展的必然趨勢，也是財務(wù)人員轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向。業(yè)財融合的基礎(chǔ)在于財務(wù)能力和業(yè)務(wù)能力的雙提升，關(guān)鍵在于兩種能力集合于一人。作為財務(wù)人員，需重點(diǎn)圍繞財務(wù)管理新形勢、新政策，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實(shí)務(wù)技能訓(xùn)練。在提升專業(yè)能力的同時，深度學(xué)習(xí)基建業(yè)務(wù)知識，不斷拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，積極參與和熟悉基建工程所有環(huán)節(jié)、全生命周期的重點(diǎn)工作和核心業(yè)務(wù)，特別是跟預(yù)算、核算、績效等相關(guān)的業(yè)務(wù)，提高財務(wù)與業(yè)務(wù)對接融合能力。

五、結(jié)束語

綜上所述，面對高校目前財務(wù)管理的新形勢和新要求，高校的基建財務(wù)人員要從單位的實(shí)際情況出發(fā)，不斷學(xué)習(xí)新政策、新制度和新知識，提升基建項目財務(wù)管理的質(zhì)量。