礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償機制探究

■ 金莉慧

（福建師范大學法學院，福州 350108）

0 引言

自然保護區(qū)是國土空間生態(tài)保護修復(fù)之自然范式的典型代表[1]。自1956年我國建立第一個自然保護區(qū)以來，自然保護區(qū)建設(shè)與管理已經(jīng)歷了60余年的發(fā)展歷程，逐漸步入有序穩(wěn)定發(fā)展階段[2]。但在過去較長一段時間里，我國對自然保護區(qū)的管理并不規(guī)范，除違法開發(fā)利用自然資源外，還存在著大量依法設(shè)置但與自然保護區(qū)生態(tài)保護修復(fù)目標不相匹配的資源產(chǎn)權(quán)[3]。2015年5月6日，環(huán)境保護部等10部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》，要求礦業(yè)權(quán)和取水權(quán)從自然保護區(qū)內(nèi)限期退出。2017年7月，國土資源部印發(fā)《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》。此后，各地開展了以礦業(yè)權(quán)為主的資源產(chǎn)權(quán)退出自然保護區(qū)的行動，并陸續(xù)出臺了相關(guān)辦法和工作方案。

然而，在資源產(chǎn)權(quán)退出進程中，曾經(jīng)依法取得礦業(yè)權(quán)等資源產(chǎn)權(quán)的主體權(quán)益是否得到應(yīng)有補償，成為一項令人擔憂的現(xiàn)實問題[4]。以山東省淄博市博山區(qū)瓦泉寨礦業(yè)有限公司訴淄博市博山區(qū)人民政府行政確認案為例，原告依法享有探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)域與魯山省級自然保護區(qū)存在高度重疊。2017年，被告向原告下達了關(guān)停其采礦權(quán)項目的通知，并于同年完成驗收。然而此后原告始終未能獲得地方政府承諾的經(jīng)濟補償，遂于2019年11月訴至法院。該案件經(jīng)兩級法院審理，于2020年8月作出終審判決。法院認為，盡管被告實施的關(guān)停行為合法，但對政策性關(guān)停造成的原告經(jīng)濟損失應(yīng)予適當補償，責令被告限期作出補償決定，履行補償責任①參見山東省淄博市中級人民法院（2019）魯03行初135號行政判決書，山東省高級人民法院（2020）魯行終788號行政判決書。。上述案件并非個例。自2017年起，因地方政府要求礦業(yè)權(quán)從自然保護區(qū)內(nèi)退出引起糾紛而被訴至法院的行政案件呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢，其中有不少案件便是圍繞退出補償問題產(chǎn)生的爭議②通過在中國裁判文書網(wǎng)上進行檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出糾紛的行政案件數(shù)量在2018年前后翻了四倍。?？疾旄鞯氐V業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償機制是否合理，對于推動礦業(yè)權(quán)從自然保護區(qū)內(nèi)有序退出、保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益具有重要意義。

1 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)補償機制之現(xiàn)狀

目前，針對礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的權(quán)益補償機制，國家層面強調(diào)“在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出”，具體的補償辦法交由地方政府或相關(guān)部門自行制定。通過對安徽、山東、重慶、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江六個省級行政區(qū)出臺的關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的規(guī)范性文件進行對比③并非所有省級行政區(qū)均出臺了規(guī)定有具體補償辦法的規(guī)范性文件，一些地區(qū)僅由市縣層面發(fā)布了相關(guān)文件，或只有按照“一礦一策”原則制定的整改方案，或有關(guān)文件并未向社會公開。此處僅對省級層面的規(guī)范性文件進行了梳理。，可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)在補償方式、補償對象、補償構(gòu)成、補償責任對外承擔、補償責任內(nèi)部劃分、補償金額確定程序、補償支付時間等方面，存在著較大的差異。

在補償方式上（表1），地方政府普遍采用貨幣補償，重慶市和甘肅省更是將貨幣補償作為唯一的補償方式。但也有一些地方規(guī)定可以進行非貨幣補償，例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省在有關(guān)文件中規(guī)定了資源產(chǎn)權(quán)置換補償，山東省則向礦業(yè)權(quán)人提供稅收政策優(yōu)惠。

表1 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償方式④資料來源：2020年《安徽省自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類退出工作方案》，2019年《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范推進自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作的通知》，重慶市《2018年自然保護區(qū)和“四山”管制區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作方案》，2018年《黑龍江省各類自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出及處置方案》，2017年《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》，2017年《山東省國土資源廳、山東省林業(yè)廳關(guān)于進一步做好全省各級自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作的通知》，2017年《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案》。表2至表7的資料來源與表1相同。

在補償對象上（表2），一般限定于合法礦業(yè)權(quán)，但各地在此基礎(chǔ)上又對補償對象的范圍作了不同的限縮。對于財政全額出資的探礦權(quán)，安徽省、山東省、甘肅省和黑龍江省均規(guī)定不予補償；對于財政部分出資的探礦權(quán)，安徽省規(guī)定按照財政資金與社會資金合作出資比例核減財政出資部分后予以補償，甘肅省和黑龍江省則規(guī)定不予補償。安徽省和重慶市規(guī)定對因去產(chǎn)能等其他政策性原因退出的礦業(yè)權(quán)不予補償。重慶市對于變更避讓退出的采礦權(quán)，強調(diào)“可以”而非“應(yīng)當”補償。甘肅省則在其有關(guān)文件中強調(diào)礦業(yè)權(quán)人“自愿放棄”補償。

表2 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償對象

在補償構(gòu)成上（表3），甘肅省和黑龍江省規(guī)定補償金由已繳納的礦業(yè)權(quán)價款（出讓收益）、勘查投入成本與礦山建設(shè)投入成本構(gòu)成，并需扣除礦山生態(tài)修復(fù)費用；安徽省還規(guī)定對其他合理損失予以補償。山東省、重慶市和內(nèi)蒙古自治區(qū)沒有做出明確規(guī)定。其中，山東省僅規(guī)定了若干確定補償金的考量因素，并要求參照去產(chǎn)能補償標準執(zhí)行；重慶市則規(guī)定煤礦采礦權(quán)按照去產(chǎn)能標準執(zhí)行，其他礦業(yè)權(quán)的補償上限為300萬元/個。

表3 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償構(gòu)成

在補償責任的對外承擔上（表4），除黑龍江省、重慶市分別將市級政府、省級政府添加為責任主體外，各地普遍由縣級政府向礦業(yè)權(quán)人支付補償。在補償責任的內(nèi)部劃分上（表5），安徽省和甘肅省規(guī)定由市縣承擔籌措補償資金的主要責任，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定自治區(qū)、市、縣依據(jù)分成比例分擔補償責任，山東省和黑龍江省并無明確規(guī)定。重慶市則按照審批發(fā)證權(quán)限和礦業(yè)權(quán)類型予以區(qū)分，縣級審批發(fā)證的采礦權(quán)由市縣補償，省級審批發(fā)證的采礦權(quán)由省市縣分擔補償，探礦權(quán)由省級補償。

表4 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償責任對外承擔

表5 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償責任內(nèi)部劃分

在補償金額確定程序上（表6），核心環(huán)節(jié)是由政府與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商。山東、甘肅、黑龍江三省還規(guī)定在此之前要先由政府對補償金額予以調(diào)查核實，安徽、甘肅、黑龍江三省規(guī)定在協(xié)商無法達成一致的情形下要由第三方機構(gòu)進行核算評估，重慶市則未對補償金額的確定程序作出明確規(guī)定。

表6 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償金額確定程序

在補償支付時間上（表7），安徽、山東、黑龍江三省規(guī)定在退出工作驗收合格后，依據(jù)協(xié)議約定的時間向礦業(yè)權(quán)人支付補償；重慶市規(guī)定在退出工作驗收合格后，依據(jù)礦業(yè)權(quán)人申請支付補償；內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定在通過生態(tài)修復(fù)工程核驗后支付補償，并增加了分期支付的規(guī)定。甘肅省未對補償支付時間作出明確規(guī)定。

表7 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償支付時間

2 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)補償機制之不足

2.1 地方政府的視角：退出補償增加財政負擔

地方政府在開展礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)補償工作中面臨的主要問題是加重地方財政負擔。其原因主要有如下五個方面：第一，礦業(yè)權(quán)與自然保護區(qū)重疊面積大、數(shù)量多，歷史遺留問題累積[5]。1978年至20世紀末，我國自然保護區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了一個快速發(fā)展階段，保護區(qū)面積和數(shù)量迅速增長[6]，但保護區(qū)邊界劃定不清，管理亦不規(guī)范，導(dǎo)致一些問題遺留至今仍沒有得到很好的解決。截至2017年底，我國已建立2750個自然保護區(qū)，總面積達147.17萬km2，占陸域國土面積的14.86%[7]，單論保護面積所占比例已超過世界平均水平和一些發(fā)達國家的水平[8]。但其中僅國家級自然保護區(qū)內(nèi)就有探礦權(quán)1855個、采礦權(quán)782個，礦業(yè)權(quán)與國家級自然保護區(qū)的重疊面積約為7.15萬km2[9]，占國家級自然保護區(qū)總面積的7.27%[10]。礦業(yè)權(quán)與自然保護區(qū)的高度重疊，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出工作任務(wù)繁重，地方政府所需支付的補償數(shù)額較大，尤其是礦產(chǎn)資源密集且自然保護區(qū)劃定面積較大的地區(qū)，面臨著沉重的財政壓力。第二，礦業(yè)權(quán)退出工作時間安排緊張。自2017年黨中央以甘肅省祁連山國家級自然保

護區(qū)為典型發(fā)出通報后，各地為響應(yīng)中央指示、規(guī)避環(huán)保督查問責，紛紛開展自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作。其中一些地方對于礦業(yè)權(quán)退出期限的設(shè)置較緊，例如重慶市要求在2018年底前完成全部礦業(yè)權(quán)的退出工作[11]。要求礦業(yè)權(quán)在較短期限內(nèi)完成從自然保護區(qū)的退出，固然能夠有力推進自然保護區(qū)的規(guī)范管理，但與此同時，地方政府卻未必能與退出工作同步或接近同步地付清全部礦業(yè)權(quán)退出補償資金。第三，生態(tài)保護要求趨嚴，礦業(yè)權(quán)退出減少地方財政收入[12]。生態(tài)破壞嚴重、亟需治理修復(fù)的地區(qū)，也往往是對自然資源存在高度依賴、缺少其他發(fā)展模式的地區(qū)。這是自然資源儲量豐富地區(qū)承受的“資源詛咒”[13]。礦業(yè)權(quán)與自然保護區(qū)高度重疊，意味著地方政府面臨雙重壓力：一方面是礦業(yè)權(quán)退出需要支付大額補償資金，財政支出增加；另一方面是趨于嚴格的生態(tài)保護要求，導(dǎo)致礦業(yè)對地方經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的貢獻縮小，進一步加重財政負擔。第四，市縣兩級政府承擔了主要的補償責任。在補償責任的外部承擔上，與礦業(yè)權(quán)人簽訂補償協(xié)議的主體，即直接向礦業(yè)權(quán)人承擔補償支付責任的主體，基本與礦業(yè)權(quán)退出工作的實施主體保持一致，各地一般將這一責任交由縣級政府來承擔。而在補償責任的內(nèi)部劃分上，市縣兩級政府也是補償資金來源主體，省級政府一般只按原分成比例退還礦業(yè)權(quán)價款（出讓收益）、提供適當補助，并需要爭取中央的相應(yīng)支持。例如，甘肅省明確規(guī)定補償資金籌措遵循“市縣為主”模式[14]，安徽省在補償責任實際劃分上也由市縣承擔了主要責任[15]。這就導(dǎo)致基層政府承擔了大部分財政壓力，未能很好地實現(xiàn)補償責任在各級政府間的合理分擔。第五，補償方式單一，基本采取貨幣補償[16]。面對多宗需要從自然保護區(qū)退出的礦業(yè)權(quán)，地方政府仍然普遍采用單一的補償方式即貨幣補償，缺少能夠緩解財政壓力的其他補償方式，使得補償資金籌措困難，影響礦業(yè)權(quán)退出工作進度和對礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障。

2.2 礦業(yè)權(quán)主體的視角：合法權(quán)益缺乏公平保障

礦業(yè)權(quán)主體在退出自然保護區(qū)過程中面臨的主要問題，是其獲得補償?shù)暮戏?quán)益缺乏公平保障。主要表現(xiàn)在如下兩個方面：

第一，缺少國家層面的統(tǒng)一規(guī)定，退出補償多依賴地方政府自行規(guī)定。由于國家層面對于礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的權(quán)益補償僅有一些抽象、原則性的規(guī)定，對哪些礦業(yè)權(quán)人進行補償，對礦業(yè)權(quán)人的哪些支出予以補償，補償金額的確定要遵循什么樣的程序，在何時、符合何種條件的前提下向礦業(yè)權(quán)人支付補償，等等，均由地方政府自行規(guī)定，導(dǎo)致各地補償機制存在較大差異，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益往往被低估。在補償機制的很多環(huán)節(jié)上，只有“一礦一策”而沒有“統(tǒng)一尺度”，一些地區(qū)的補償標準較高，一些地區(qū)的補償標準較低，其間差異很難說是出于公平公正的考量，情況相似的礦業(yè)權(quán)在不同地區(qū)也可能獲得不同數(shù)額的補償。例如，在補償對象上，安徽省規(guī)定對于整體退出的礦業(yè)權(quán)，就其整體予以補償；對于變更避讓退出的礦業(yè)權(quán)，就其退出部分予以補償。重慶市對于變更避讓退出的采礦權(quán)，則僅有“可以”補償?shù)囊?guī)定；對于變更避讓退出的探礦權(quán)，更是未列入補償范圍。而相較于安徽省和重慶市，補償對象范圍收縮得更為明顯的是甘肅省，該省將礦業(yè)權(quán)從自然保護區(qū)退出的方式劃分為三種：注銷、扣除和補償。對于采取前兩種方式退出的礦業(yè)權(quán)，均不予補償。在涉及財政出資的問題上，各地也有不同規(guī)定。安徽、山東兩省規(guī)定，對財政資金全額出資的探礦權(quán)不予補償；屬于財政資金與社會資金合作的，按照出資比例核減即可。黑龍江、甘肅兩省的規(guī)定則是，探礦權(quán)只要涉及財政出資均不予以補償。又如，在補償金的構(gòu)成上，安徽省將礦業(yè)權(quán)人的“其他合理損失”也包含在補償范圍內(nèi)，其他地區(qū)則無此類規(guī)定。除省級層面的差異外，同一省份不同市縣的補償標準也存在差異。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，由于省級規(guī)范性文件未對補償金構(gòu)成作出明確規(guī)定，其所轄呼倫貝爾市和包頭市的補償金構(gòu)成即以市級規(guī)范性文件各自予以明確，包頭市的探礦權(quán)補償范圍僅包括勘查投入和探礦權(quán)價款[17]，呼倫貝爾市的探礦權(quán)補償范圍則在此基礎(chǔ)上還囊括了探礦權(quán)技術(shù)服務(wù)費、探礦權(quán)使用費、探礦權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時產(chǎn)生的費用等[18]。

第二，補償資金難以落實，補償難以到位。其原因主要包括如下幾點：一是雙方意見分歧較大，補償協(xié)商進展遲緩。補償資金的支付以補償金額的確定為前提，而后者一般由地方政府和礦業(yè)權(quán)人進行協(xié)商、達成補償協(xié)議并在其中約定補償支付時間。但協(xié)商進程可能因為雙方的意見分歧拖延較長時間，尤其是對于補償金額的確定往往各執(zhí)一詞，如果缺乏有效的溝通協(xié)商和補償金額確定機制，可能導(dǎo)致補償程序停滯不前、補償資金遲遲無法到位。二是相較于補償資金的支付和礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障，地方政府更加關(guān)注退出工作的完成進度情況，以避免被督察問責的風險。退出工作驗收合格是向礦業(yè)權(quán)人支付補償?shù)那爸靡?，一般包括停止生產(chǎn)建設(shè)活動、撤除設(shè)施設(shè)備、封堵或填實礦井井筒、變更或注銷相關(guān)證照，以及開展礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作等。在對上述工作驗收完畢后，通過驗收的礦業(yè)權(quán)人即可依據(jù)雙方此前簽訂的協(xié)議，要求地方政府在約定時間內(nèi)支付補償。然而，由于一些地方對礦業(yè)權(quán)退出工作的時間進度安排較緊，為在有限時間內(nèi)完成既定工作，也存在著驗收工作已經(jīng)完成，而仍未與礦業(yè)權(quán)人簽訂補償協(xié)議的情況，補償資金更是無法落實。各地雖對完成礦業(yè)權(quán)退出工作的時間節(jié)點做了明確規(guī)定，對礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益補償卻似乎不屬于在這一時間節(jié)點前必須完成的工作，驗收完畢即宣告完成退出工作，至于何時向礦業(yè)權(quán)人支付補償、何時完成補償金的全部給付，則出于各種原因被一再拖延。此外，如前文所述，地方財政囊中羞澀也是導(dǎo)致補償資金發(fā)放緩慢的一個重要原因。

3 礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)補償機制之完善

3.1 明確補償對象和構(gòu)成

礦業(yè)權(quán)從自然保護區(qū)退出的補償標準，應(yīng)貫徹“共性問題統(tǒng)一尺度、個性問題一礦一策”的基本原則，從國家層面對補償對象和補償金的構(gòu)成作出統(tǒng)一規(guī)定，再將補償金額的具體確定交由地方政府裁量或與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商。

第一，明確補償對象，即對何種礦業(yè)權(quán)予以補償。首先，礦業(yè)權(quán)人獲得退出補償，以其擁有合法礦業(yè)權(quán)為基本前提。這要求滿足如下三個條件：一是礦業(yè)權(quán)為依法取得，礦業(yè)權(quán)依法設(shè)立在先，后因自然保護區(qū)的設(shè)立或范圍調(diào)整而發(fā)生重疊，或者雖然礦業(yè)權(quán)設(shè)立在后，但其設(shè)立取得了有關(guān)主管部門的同意、符合法定程序。二是在退出工作開展前，礦業(yè)權(quán)仍在存續(xù)，未被注銷、撤銷或自然終止，權(quán)證未因違法違規(guī)行為而被吊銷，具備延續(xù)條件。三是礦業(yè)權(quán)仍有繼續(xù)存在的實際價值，許可證規(guī)定的區(qū)域內(nèi)仍有需要開展的勘查工作或可供開采的礦產(chǎn)資源。其次，對于合法礦業(yè)權(quán)，不論是探礦權(quán)抑或采礦權(quán)，均應(yīng)予以適當補償。資源產(chǎn)權(quán)類型雖對補償金的構(gòu)成和計算產(chǎn)生影響，但不能成為是否予以補償?shù)膮^(qū)分依據(jù)。礦業(yè)權(quán)的退出方法亦只對補償金額產(chǎn)生影響，不論是整體退出或變更避讓退出，均應(yīng)予以相應(yīng)補償。再次，如果探礦權(quán)涉及財政出資，雖然對財政出資部分不必補償，但對社會出資部分仍應(yīng)予以相應(yīng)補償。即探礦權(quán)屬于財政全額出資的，不必補償；探礦權(quán)屬于財政部分出資的，補償資金按其出資比例予以核減。最后，對于因去產(chǎn)能等其他政策性原因也需要實施退出并予以補償?shù)牡V業(yè)權(quán)，不應(yīng)重復(fù)補償。

第二，明確補償金的構(gòu)成，即對礦業(yè)權(quán)人的哪些支出予以補償。對于探礦權(quán)，補償金的構(gòu)成應(yīng)當至少包括對探礦權(quán)價款（出讓收益）的補償和對勘查投入成本的補償兩大部分。由于探礦權(quán)在申請延續(xù)時須扣減許可證所載勘查面積[19]，對探礦權(quán)價款（出讓收益）的補償應(yīng)在原價款（出讓收益）的基礎(chǔ)上按照許可證記載的勘查面積與首次出讓面積之間的比例進行折算。對于采礦權(quán)，補償金的構(gòu)成應(yīng)當至少包括對采礦權(quán)價款（出讓收益）的補償和對礦山建設(shè)投入成本的補償兩大部分。對采礦權(quán)價款（出讓收益）的補償在原價款（出讓收益）的基礎(chǔ)上按照剩余資源儲量與有償處置資源儲量之間的比例進行折算。另外，礦業(yè)權(quán)人不實際履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，由政府組織實施礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)的，應(yīng)從補償金中扣除礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，以保障生態(tài)環(huán)境損害得到及時救濟。

3.2 保障補償資金及時到位

為維護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，除在規(guī)范層面統(tǒng)一補償標準，實現(xiàn)對礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的平等保護外，還需健全政府與礦業(yè)權(quán)人的協(xié)商機制，明確補償支付條件與支付期限，保障補償資金及時到位，促進礦業(yè)權(quán)人權(quán)益實現(xiàn)。首先，地方政府與礦業(yè)權(quán)人的協(xié)商過程如果只有雙方主體參與，則補償進程能否順利推進很大程度上依賴于雙方主體的協(xié)商意愿與協(xié)商能力。地方政府部門及其工作人員是否重視對礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益補償、能否與其實現(xiàn)有效溝通，礦業(yè)權(quán)主體是否配合退出工作、是否如實完整提供各項支出資料，均可能對礦業(yè)權(quán)退出補償協(xié)商產(chǎn)生積極或消極影響。補償協(xié)商的核心問題是補償金額的確定，這也是雙方最容易出現(xiàn)意見分歧、難以達成一致的關(guān)鍵點。為避免協(xié)商久拖不決，有必要在雙方無法通過協(xié)商達成一致時，引入第三方機構(gòu)核算評估。通過第三方機構(gòu)對礦業(yè)權(quán)人的勘查投入成本、礦山建設(shè)投入成本等進行核算評估，解決雙方因補償金額產(chǎn)生的爭議，提高協(xié)商效率，幫助雙方達成補償協(xié)議。如果對核算評估結(jié)果仍有異議，可在事后通過訴訟等途徑予以解決。其次，地方政府應(yīng)當明確向礦業(yè)權(quán)人支付補償?shù)臈l件和期限，對于符合條件的礦業(yè)權(quán)人嚴格如期完成補償支付。支付補償?shù)臈l件應(yīng)為退出工作驗收合格，如由礦業(yè)權(quán)人履行礦山生態(tài)修復(fù)責任，而非在補償金中扣除礦山生態(tài)修復(fù)費用，還應(yīng)要求其完成礦山生態(tài)修復(fù)工作。支付補償?shù)钠谙奘堑V業(yè)權(quán)人達成上述條件后的合理期限，地方政府應(yīng)在這一期限內(nèi)支付補償。對于補償支付條件與期限，應(yīng)當通過規(guī)范性文件的方式予以明確，如果僅在補償協(xié)議中予以列明，則可能對不同礦業(yè)權(quán)人設(shè)置不同的補償支付條件與期限，有違公開透明、公平公正的基本原則，使得礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益無法得到平等實現(xiàn)。

3.3 采用多元補償方式

為減輕地方財政壓力，同時保障礦業(yè)權(quán)人能夠及時獲得相應(yīng)補償，除當前各地政府普遍采用的貨幣補償方式外，亦可酌情鼓勵采用其他非貨幣補償方式。一是資源置換補償。即在雙方協(xié)商一致和完善相關(guān)政策的前提下，以其他同類礦業(yè)權(quán)置換礦業(yè)權(quán)人需要退出的礦業(yè)權(quán)。用于置換的礦業(yè)權(quán)價值低于補償金額的，綜合采用其他補償方法予以補充；用于置換的礦業(yè)權(quán)價值高于補償金額的，由礦業(yè)權(quán)人支付高出部分的相應(yīng)費用。盡管資源置換補償方式有其缺陷，對于生態(tài)保護紅線劃定較寬、礦產(chǎn)資源富集區(qū)與生態(tài)保護地高度重疊的地區(qū)，可能很難找到合適的礦業(yè)權(quán)用于置換，但仍不失為一種備選方案。二是稅費減免補償。即對礦業(yè)權(quán)人在一定期間、一定稅種范圍內(nèi)實施稅收減免等稅收政策優(yōu)惠。例如，山東省在對礦業(yè)權(quán)人的補償方案中，就采用了免征五年房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等方式予以補償。但單純的稅費減免很難完全覆蓋對礦業(yè)權(quán)人的補償金額，因此不宜單獨采用，適合與其他補償方式組合在一起，形成多元化的補償方案。此外，在稅種的選擇上，必須考慮礦業(yè)權(quán)人的實際情況和稅費的相關(guān)性，否則無法真正實現(xiàn)補償效果。三是補償資金證券化。一些地方政府（如內(nèi)蒙古自治區(qū)）為緩解財政壓力，采取分期支付的方式向礦業(yè)權(quán)人支付補償資金，但是這種補償方式不利于礦業(yè)權(quán)人盡快取得全部補償。相比之下，如果由地方政府、礦業(yè)權(quán)人和金融機構(gòu)達成協(xié)議，將確定數(shù)額的補償金資產(chǎn)證券化并銷售給機構(gòu)或個人投資者，則一方面地方政府不必集中承擔補償支付壓力，另一方面礦業(yè)權(quán)人也可以以一定的折價盡快取得補償,實現(xiàn)資金及時回籠。此外，擁有政府信用背書的投資產(chǎn)品，對于投資者而言也是一種較好的選擇。

3.4 合理劃分補償責任

礦業(yè)權(quán)出讓收益由各級政府共享，礦業(yè)權(quán)退出的補償資金亦應(yīng)由各級政府共同籌措。合理設(shè)計各級政府間的補償責任分擔比例，可以避免某一級政府承擔與其事權(quán)和能力不相匹配的財政支出責任，減輕地方財政負擔，促進礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)捻樌M行。具體而言，對礦業(yè)權(quán)價款（出讓收益）的補償應(yīng)由中央、省、市、縣四級政府按照原分成比例進行分擔。這部分補償本質(zhì)上屬于一種價款退還，在政府單方面解除與礦業(yè)權(quán)人的合同關(guān)系后，各級政府因礦業(yè)權(quán)出讓獲得的收益即失去其合理基礎(chǔ)，應(yīng)予退還。礦業(yè)權(quán)由哪一級政府審批發(fā)證，并不能改變礦業(yè)權(quán)出讓收益由四級政府共享的事實，不應(yīng)成為變更補償責任劃分方法的依據(jù)。而對勘查投入成本、礦山建設(shè)投入成本的補償，則屬于因政府行政行為給礦業(yè)權(quán)人造成損失而進行的經(jīng)濟彌補。其根源是政府面對經(jīng)濟與生態(tài)兩方面的效益，未能取得較好的平衡。先是為了經(jīng)濟發(fā)展犧牲生態(tài)環(huán)境進行礦業(yè)權(quán)出讓，后又出于加強生態(tài)保護的考量收回其所出讓的礦業(yè)權(quán)，前后不一致的政府決策給礦業(yè)權(quán)人造成的損失，應(yīng)區(qū)分礦業(yè)權(quán)和保護區(qū)設(shè)置的前后時間關(guān)系，由保護區(qū)管理所屬的一級政府或當前負有礦業(yè)權(quán)登記權(quán)限的一級政府承擔主要的補償責任。省級政府亦可從其資源稅收入中提取一定比例的資金作為補充，緩解下級政府的財政壓力。最后由負責退出補償?shù)恼细骷壵I措的補償資金，向礦業(yè)權(quán)人完成支付。

4 結(jié)論

礦業(yè)權(quán)從自然保護區(qū)退出，不僅有助于提升我國自然保護區(qū)管理的規(guī)范性，也是健全自然保護地體系的一項必然要求。但著眼當下，必須先做好礦業(yè)權(quán)退出補償工作，妥善解決歷史遺留問題，才能順利邁入新的發(fā)展階段。建議健全完善相關(guān)政策和補償機制，明確補償對象和補償金的構(gòu)成；健全政府與礦業(yè)權(quán)人的協(xié)商機制，明確補償支付條件與支付期限；推動補償方式的多元化，綜合采用貨幣補償與非貨幣補償；合理劃分補償責任，由各級政府共同籌措補償資金。完善后的礦業(yè)權(quán)退出補償機制，一方面能夠減輕地方財政負擔，另一方面也能加強對礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的保障，幫助地方政府推動礦業(yè)權(quán)退出工作的順利進行。