礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理現(xiàn)狀及改革探討

■ 劉向敏/侯 冰/余振國(guó)

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。多年來(lái)，在我國(guó)礦業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)也造成了嚴(yán)重的礦山地質(zhì)環(huán)境破壞、土地?fù)p毀與生態(tài)系統(tǒng)功能受損等問(wèn)題。2016年，國(guó)土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕63號(hào)），明確了“新老”礦山生態(tài)問(wèn)題的認(rèn)定原則和修復(fù)責(zé)任：歷史遺留礦山由各級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃和修復(fù)，中央財(cái)政給予必要支持；在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)修復(fù)。對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)礦山，如何督促礦山企業(yè)履行生態(tài)修復(fù)法定義務(wù)，將采礦活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化，一直是行政監(jiān)管的重點(diǎn)。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度①保證金制度的名稱差異較大，調(diào)整為基金后相關(guān)文件中的名稱也不盡相同。論文采用了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（2009年頒布，2019年修正）中的“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金”和“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金”這兩個(gè)名稱。（以下簡(jiǎn)稱“保證金”）建立實(shí)施十多年來(lái)，發(fā)揮了重要作用。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)），將保證金改為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金（以下簡(jiǎn)稱“基金”），該制度以降低礦山企業(yè)運(yùn)行成本作為改革的優(yōu)先考量[1]，調(diào)整了資金的性質(zhì)與運(yùn)作模式，釋放了基金由礦山企業(yè)自主使用開(kāi)展修復(fù)的激勵(lì)作用。但從政策實(shí)施情況看，保證金制度主要依據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國(guó)土資源部第44號(hào)令），側(cè)重保障礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)費(fèi)用的落實(shí)，僅有少數(shù)地方規(guī)定將礦山土地復(fù)墾費(fèi)用包含在內(nèi)。依照財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2017〕638號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），基金的使用范圍也僅限于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)而不包含土地復(fù)墾，并對(duì)基金賬戶設(shè)立、計(jì)提、使用等方面作了具體要求，對(duì)礦山企業(yè)仍具有一定的約束力。隨著系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理理念不斷強(qiáng)化，《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》（國(guó)土資源部第56號(hào)令，2019年修正）調(diào)整了基金使用范圍，明確“采礦生產(chǎn)項(xiàng)目的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存，統(tǒng)一納入基金進(jìn)行管理”，從而影響了基金對(duì)礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)的激勵(lì)和約束效果。

1 從礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存、保證金到基金：制度演進(jìn)與比較

1.1 演進(jìn)脈絡(luò)

1.1.1 礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存和保證金制度并行（1986—2016年）

1986年，全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《土地管理法》，從節(jié)約土地和保護(hù)耕地角度規(guī)定采礦活動(dòng)破壞的土地由用地單位和個(gè)人進(jìn)行復(fù)墾。1989年，《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施，確立了“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”原則，明確了根據(jù)土地破壞程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量合理確定土地復(fù)墾費(fèi)用的要求，土地復(fù)墾工作步入法制軌道。2006年，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕225號(hào)），將土地復(fù)墾方案編制與執(zhí)行、土地復(fù)墾費(fèi)用列入概（預(yù)）算等情況納入礦山開(kāi)采許可、用地審批程序、設(shè)計(jì)文件批復(fù)及開(kāi)工許可手續(xù)中，土地復(fù)墾監(jiān)管有了重要抓手[2]。2011年，《土地復(fù)墾條例》頒布實(shí)施，對(duì)土地復(fù)墾方案編制審查和土地復(fù)墾費(fèi)用作出明確規(guī)定。2013年，《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》施行，細(xì)化了土地復(fù)墾費(fèi)用賬戶、預(yù)存計(jì)提和使用監(jiān)管等規(guī)定，生產(chǎn)礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存管理全面推行。

20世紀(jì)90年代，在建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”保證金制度的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，部分地方政府開(kāi)始在礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域探索實(shí)施保證金制度[3]。此后，北京、天津、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、湖北、湖南、廣東、四川、甘肅、西藏、新疆等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過(guò)地方立法陸續(xù)建立了保證金制度。2006年，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào)）有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)建〔2006〕215號(hào)），提出逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，生產(chǎn)建設(shè)礦山應(yīng)編制礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案并分年預(yù)提保證金。2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》頒布實(shí)施，明確了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制審查和保證金管理要求，保證金制度全面推行。截至2015年底，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均出臺(tái)了保證金管理的相關(guān)文件。

1.1.2 礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金統(tǒng)籌管理（2017年至今）

根據(jù)國(guó)家關(guān)于礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的要求，2017年財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確取消保證金制度，以基金的方式籌集治理恢復(fù)資金，專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與監(jiān)測(cè)。同年，國(guó)土資源部作出礦山企業(yè)合并編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和礦山土地復(fù)墾方案的規(guī)定。2019年7月，《自然資源部關(guān)于第一批廢止和修改的部門(mén)規(guī)章的決定》（自然資源部令第5號(hào)）對(duì)《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行了修改，明確了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案（以下簡(jiǎn)稱“二合一”方案）編制與監(jiān)管要求，并調(diào)整基金的使用范圍，將采礦生產(chǎn)項(xiàng)目的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金，實(shí)行統(tǒng)一管理。

1.2 基金制度建立前后修復(fù)費(fèi)用管理方式比較

礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存、保證金和基金②該節(jié)所述基金中不包含土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存。都是生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)管理中運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)手段，在設(shè)立目標(biāo)、資金列支渠道及使用權(quán)等方面基本相同：目標(biāo)均為促使礦山企業(yè)投入修復(fù)資金，完成法定修復(fù)義務(wù)；均可列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項(xiàng)目總投資，使礦山企業(yè)合理負(fù)擔(dān)資源和環(huán)境成本；資金均為礦山企業(yè)所有。但三者在資金使用方式、性質(zhì)、監(jiān)管手段和作用等方面也有明顯區(qū)別。

一是資金使用方式。土地復(fù)墾費(fèi)用由礦山企業(yè)在項(xiàng)目動(dòng)工前預(yù)先繳存到政企約定的銀行專戶，企業(yè)向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)其同意后從賬戶支取資金專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，使用方式為：預(yù)先繳存土地復(fù)墾費(fèi)用—申請(qǐng)支取資金—履行復(fù)墾義務(wù)。保證金由礦山企業(yè)預(yù)先繳存到政府指定的銀行專戶，礦山企業(yè)另行籌集資金履行治理義務(wù)，經(jīng)驗(yàn)收合格后申請(qǐng)返還保證金，使用方式為：預(yù)先繳存保證金—另行籌資履行治理義務(wù)—申請(qǐng)返還保證金?；鹩傻V山企業(yè)計(jì)提到企業(yè)的銀行賬戶，自主用于履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)，驗(yàn)收合格后對(duì)基金進(jìn)行核算，使用方式為：預(yù)先計(jì)提基金—自主使用資金—履行修復(fù)義務(wù)。預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)用和基金的使用時(shí)序相同，但前者需申請(qǐng)同意后才能支取，后者則由企業(yè)自主使用。

二是資金性質(zhì)。資金性質(zhì)主要取決于資金使用方式。礦山企業(yè)對(duì)預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)用的支取行為發(fā)生在復(fù)墾義務(wù)履行之前，預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)用不具有備用或擔(dān)保屬性。但《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程第1部分：通則》（TD/T 1031.1—2011）的資料性附錄“土地復(fù)墾費(fèi)用雙方/三方監(jiān)管協(xié)議”相關(guān)條款規(guī)定：土地復(fù)墾義務(wù)人在完成相應(yīng)土地復(fù)墾任務(wù)且驗(yàn)收合格后，才能向政府監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)支取預(yù)存的土地復(fù)墾費(fèi)用；銀行在收到政府監(jiān)管部門(mén)的驗(yàn)收合格確認(rèn)書(shū)和土地復(fù)墾費(fèi)用支取通知書(shū)后才可將土地復(fù)墾費(fèi)用支付給土地復(fù)墾義務(wù)人。在實(shí)際管理中，政府主管部門(mén)多是按照標(biāo)準(zhǔn)中的監(jiān)管協(xié)議規(guī)定對(duì)礦山企業(yè)進(jìn)行要求，土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存的性質(zhì)發(fā)生改變，一些地方政府則明確規(guī)定礦山開(kāi)采前必須繳納土地復(fù)墾保證金。保證金是為了保證礦山企業(yè)履行法定治理義務(wù)而繳納的備用治理費(fèi)或質(zhì)保金[4]，有學(xué)者認(rèn)為保證金屬于一種行政擔(dān)保[5]?；鹩傻V山企業(yè)于修復(fù)前支取使用的方式?jīng)Q定其不再具有擔(dān)保屬性，其性質(zhì)類似于部門(mén)規(guī)章中規(guī)定的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存。有學(xué)者認(rèn)為基金也具有一定程度的擔(dān)保屬性，但與保證金的“行政擔(dān)保”性質(zhì)明顯不同[6]。

三是監(jiān)管手段。土地復(fù)墾費(fèi)用按規(guī)定預(yù)存是辦理相關(guān)用地手續(xù)的前置條件，土地復(fù)墾費(fèi)用采取地方政府、企業(yè)和銀行三方簽訂協(xié)議方式進(jìn)行使用監(jiān)管，能有效約束礦山企業(yè)如期計(jì)提且按規(guī)定使用資金。當(dāng)復(fù)墾義務(wù)人不履行復(fù)墾義務(wù)或者履行不到位時(shí)，需繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由政府代為復(fù)墾。保證金的繳納與采礦權(quán)申請(qǐng)、變更、延續(xù)等登記手續(xù)和辦理采礦許可證年檢掛鉤，具有一定的強(qiáng)制性。當(dāng)?shù)V山企業(yè)不履行治理義務(wù)或者履行不到位時(shí)，保證金賬戶中的資金則由政府部門(mén)撥付用于治理。基金通過(guò)信息報(bào)送、信息公示、抽查檢查等手段實(shí)施監(jiān)管，不再與采礦許可證辦理及年檢掛鉤，側(cè)重于動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

四是作用變化。保證金具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，便于法律責(zé)任的追究和實(shí)現(xiàn)[6]，但在制度實(shí)施后期，保證金制度不再符合行政法的妥當(dāng)性和必要性原則：一是總體上呈現(xiàn)出繳存標(biāo)準(zhǔn)低、繳存率低、返還率低的現(xiàn)象，不能達(dá)到有效約束礦山企業(yè)履行治理義務(wù)的行政目標(biāo)[7]；二是礦山企業(yè)既繳納保證金，又需要籌集資金完成治理任務(wù)，資金壓力較大，而保證金返還程序煩瑣，致使資金滯壓而增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。將保證金調(diào)整為基金，主要產(chǎn)生了以下結(jié)果：首先，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能減弱而企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)降低，基金稅前列支，由礦山企業(yè)自主使用進(jìn)行修復(fù)的激勵(lì)作用增強(qiáng)；其次，強(qiáng)制性責(zé)任約束作用雖然減弱，但在基金賬戶設(shè)立、計(jì)提和使用方面仍有監(jiān)管要求，對(duì)礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)依然具有一定約束力；再次，土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金統(tǒng)一管理后，基金對(duì)礦山企業(yè)的約束和激勵(lì)作用會(huì)依據(jù)具體制度規(guī)定而有所改變。

2 基金管理現(xiàn)狀：差異與問(wèn)題

截至2022年1月底，全國(guó)28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)了基金管理相關(guān)文件，對(duì)基金使用范圍、賬戶設(shè)立、計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)、使用監(jiān)管方式等作出明確規(guī)定，但各地文件規(guī)定各有側(cè)重，存在一些差異和問(wèn)題。

2.1 使用范圍規(guī)定不一

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確基金專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與監(jiān)測(cè)，而不含土地復(fù)墾。2019年7月修正的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》調(diào)整了基金使用范圍，將采礦項(xiàng)目土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存統(tǒng)一納入基金管理。已出臺(tái)基金管理文件的地方，有15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）明確基金可統(tǒng)籌用于土地復(fù)墾，其中13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是在2019年7月之后出臺(tái)的文件。此前出臺(tái)文件的省（自治區(qū)、直轄市）大多未將土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金管理。

依據(jù)土地管理現(xiàn)行規(guī)定，土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存是申請(qǐng)具有復(fù)墾義務(wù)地塊土地使用權(quán)的前置條件。保證金轉(zhuǎn)為基金后，基金計(jì)提不再與采礦權(quán)辦理手續(xù)掛鉤。但礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金管理后，如果按照土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存的監(jiān)管要求，基金計(jì)提將與土地使用權(quán)申請(qǐng)掛鉤，對(duì)礦山企業(yè)的約束作用增強(qiáng)。因此，各地基金包含土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存的要求不同，對(duì)礦山企業(yè)的責(zé)任約束也不相同。

2.2 基金賬戶設(shè)立要求不同

《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“礦山企業(yè)需在其銀行賬戶設(shè)立基金賬戶，單獨(dú)反映基金提取情況?！逼渲形磳?duì)基金賬戶開(kāi)設(shè)數(shù)量作出要求。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的具體規(guī)定不盡相同，僅安徽省規(guī)定集團(tuán)公司所屬礦山企業(yè)可由集團(tuán)公司統(tǒng)一設(shè)立基金賬戶，并單獨(dú)反映每個(gè)礦山企業(yè)的基金管理情況。其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）則規(guī)定以作為采礦權(quán)人的單個(gè)礦山企業(yè)為單位對(duì)應(yīng)建立基金賬戶。部分地區(qū)還要求基金賬戶必須設(shè)在礦山企業(yè)用地所在市縣內(nèi)，這主要與土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金統(tǒng)籌管理有關(guān)。根據(jù)《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存和使用以土地所屬縣域?yàn)閱挝贿M(jìn)行管理，土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存是臨時(shí)用地審批的前置條件，不涉及耕地和永久基本農(nóng)田的臨時(shí)用地由縣級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)審批，故地方政府主管部門(mén)要求礦山企業(yè)按用地所在縣域開(kāi)設(shè)基金賬戶。但是對(duì)于礦山跨縣的企業(yè)，可能造成一個(gè)采礦權(quán)要在所涉及的縣域內(nèi)分設(shè)基金賬戶的現(xiàn)象。由此可能造成擁有多個(gè)礦山的大型企業(yè)集團(tuán)需建立多個(gè)而不是獨(dú)立基金賬戶，不利于其統(tǒng)籌管理資金。

2.3 基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)有別

基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)是基金制度實(shí)施的關(guān)鍵?！兜V產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》提出，基金按照銷售收入的一定比例計(jì)提、計(jì)入企業(yè)成本；《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，礦山企業(yè)根據(jù)其編制的“二合一”方案，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)費(fèi)用按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則預(yù)計(jì)棄置費(fèi)用，計(jì)入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本，在預(yù)計(jì)開(kāi)采年限內(nèi)按照產(chǎn)量比例等方法攤銷并計(jì)入生產(chǎn)成本；已出臺(tái)基金管理相關(guān)文件的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，山西、江西、陜西、內(nèi)蒙古和新疆5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）按各自制定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提基金，其中4個(gè)與銷售收入掛鉤；其他23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）主要依據(jù)方案中確定的修復(fù)費(fèi)用計(jì)提基金，其中浙江省和貴州省制定了基金計(jì)提參考標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定方案年度分?jǐn)偟闹卫斫?jīng)費(fèi)不得低于參考標(biāo)準(zhǔn)。

在理論上，最優(yōu)基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算出的修復(fù)資金額度應(yīng)與礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)際所需費(fèi)用相等，但由于“二合一”方案是對(duì)礦山開(kāi)采引發(fā)的生態(tài)問(wèn)題的預(yù)測(cè)，測(cè)算的修復(fù)費(fèi)用僅為估算值，且新建礦山的“二合一”方案編制于采礦許可證取得之前，依據(jù)的是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案，對(duì)礦山生態(tài)問(wèn)題的預(yù)測(cè)極有可能與實(shí)際開(kāi)采情況不符；而按照銷售收入一定比例計(jì)提基金，計(jì)提數(shù)額主要由礦產(chǎn)資源市場(chǎng)價(jià)格、產(chǎn)量、礦種系數(shù)及影響（開(kāi)采）系數(shù)確定，并未與實(shí)際修復(fù)工程直接關(guān)聯(lián)。而無(wú)論是按方案或是制定的標(biāo)準(zhǔn)，基金提前計(jì)提而修復(fù)工程滯后實(shí)施，預(yù)先存放賬戶的資金會(huì)受到利息、物價(jià)變動(dòng)等因素的影響，即使動(dòng)態(tài)測(cè)算的資金需求，也多會(huì)與實(shí)際修復(fù)費(fèi)用存在偏差[8]。此外，制定了基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)的?。ㄗ灾螀^(qū)），還會(huì)出現(xiàn)方案中估算的修復(fù)費(fèi)用與地方標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提的資金數(shù)額不一致的情況。地方政府傾向采取較高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提基金，以增強(qiáng)基金的責(zé)任約束與保障作用，而企業(yè)則希望按低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提以減輕負(fù)擔(dān)。

當(dāng)土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金統(tǒng)籌管理后，基金計(jì)提要求也存在差異。根據(jù)《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，生產(chǎn)建設(shè)周期在3年以下的礦山，應(yīng)當(dāng)一次性全額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，生產(chǎn)建設(shè)周期在3年以上的礦山，可以分期預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，但第一次預(yù)存的額度不得少于土地復(fù)墾費(fèi)用總金額的20%。而基金中包含土地復(fù)墾費(fèi)用的15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，制定基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)的5個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）主要按月或按季度計(jì)提。依據(jù)方案確定修復(fù)費(fèi)用的其他10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，僅山東、四川、重慶作出了與土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存要求相一致的基金計(jì)提規(guī)定，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）多按年度分?jǐn)傆?jì)提。土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金后，如果基金計(jì)提要求與土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存的計(jì)提要求不一致，則會(huì)產(chǎn)生管理上的矛盾。而按照土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存計(jì)提要求，首次計(jì)提的基金比例將增大，會(huì)相應(yīng)增加礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

2.4 基金使用監(jiān)管方式有異

基金使用監(jiān)管方式是基金制度不同于保證金的突出特點(diǎn)。土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金管理后，有些地方如浙江、四川、貴州、陜西和重慶等?。ㄖ陛犑校┙梃b了土地復(fù)墾費(fèi)用由政府、企業(yè)、銀行簽訂三方監(jiān)管協(xié)議的方式對(duì)基金進(jìn)行監(jiān)管。而有些地方強(qiáng)調(diào)基金的靈活自主使用，如河南省規(guī)定基金由礦山企業(yè)按規(guī)定自主使用，不需簽訂三方監(jiān)管協(xié)議、不需報(bào)政府相關(guān)部門(mén)審批。監(jiān)管方式由松到嚴(yán)依次為：①礦山企業(yè)編制基金使用計(jì)劃并自主使用，將計(jì)提和使用情況報(bào)政府主管部門(mén)備案，如山西省、河南省；②礦山企業(yè)編制基金使用計(jì)劃并提出基金支取申請(qǐng)，待政府同意后使用基金，如四川??；③礦山企業(yè)先行修復(fù)，待階段驗(yàn)收通過(guò)后劃轉(zhuǎn)基金，如浙江省、陜西省部分地區(qū)。

3 基金制度作用發(fā)揮：基于管理目標(biāo)與配套制度的闡釋

3.1 基于管理目標(biāo)差異的基金作用分析

各省（自治區(qū)、直轄市）基金制度具體實(shí)施存在明顯差異，其原因主要是政府部門(mén)賦予基金制度的作用目標(biāo)不同。礦山企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，希望減輕資金負(fù)擔(dān)，最大化降低基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)、精簡(jiǎn)使用程序、靈活使用基金。保證金調(diào)整為基金并在稅前列支，是順應(yīng)礦山企業(yè)訴求的制度變遷過(guò)程，其目的是激勵(lì)礦山企業(yè)及時(shí)投入資金進(jìn)行修復(fù)。但礦山企業(yè)能否充分保障資金來(lái)履行修復(fù)義務(wù)，很大程度上取決于政府部門(mén)的監(jiān)管力度。礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金管理的法規(guī)政策依據(jù)不同，也造成了管理上的差異。

當(dāng)基金監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格時(shí)，對(duì)有意逃避和無(wú)力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的礦山企業(yè)，至少能夠保障其基金賬戶中預(yù)留相應(yīng)的修復(fù)資金，但一定程度上也會(huì)造成積極承擔(dān)修復(fù)義務(wù)的礦山企業(yè)自主使用基金的不便，使基金激勵(lì)作用受限，尤其是對(duì)于客觀上無(wú)法進(jìn)行邊開(kāi)采、邊修復(fù)的礦山，基金制度的減負(fù)優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)不足；當(dāng)基金監(jiān)管相對(duì)寬松時(shí)，對(duì)于具有較強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感、能夠自覺(jué)履行修復(fù)義務(wù)的礦山企業(yè)，計(jì)提和使用基金進(jìn)行邊開(kāi)采、邊修復(fù)的激勵(lì)作用更強(qiáng)。但不乏一些礦山企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)而逃避修復(fù)責(zé)任，如出現(xiàn)未提取基金、未足額計(jì)提基金、未按相關(guān)規(guī)定使用基金，以及檢查時(shí)存入、檢查后挪用的情況?；鹬贫仍O(shè)計(jì)之初并沒(méi)有充分考慮礦山企業(yè)無(wú)力履行修復(fù)義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，閉礦后基金賬戶資金不足，仍有可能將修復(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府和社會(huì)[1]。

3.2 基于配套管理制度的基金作用體現(xiàn)

基金制度旨在減輕礦山企業(yè)資金負(fù)擔(dān)的同時(shí)保障其投入資金履行法定修復(fù)義務(wù)。在生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管領(lǐng)域，與基金制度目標(biāo)一致且密切相關(guān)并貫穿礦山開(kāi)采與修復(fù)全過(guò)程的主要有“二合一”方案編制審查與執(zhí)行、礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收管理、行政懲處及信用懲戒等制度。以上配套制度的實(shí)施效果即監(jiān)管力度的強(qiáng)弱，會(huì)影響基金作用的發(fā)揮。

一是在監(jiān)管力度較弱、基金使用監(jiān)管相對(duì)寬松時(shí)，礦山企業(yè)不計(jì)提基金、不履行修復(fù)義務(wù)的違法違規(guī)成本較低，配套制度的管理規(guī)定對(duì)礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)的責(zé)任約束作用較小，基金的激勵(lì)作用也難以體現(xiàn)；二是在監(jiān)管力度較弱、基金使用監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格時(shí)，雖能保障修復(fù)資金到位和嚴(yán)格使用，但不履行修復(fù)義務(wù)或履行不到位的違法違規(guī)成本較低，可能出現(xiàn)基金使用質(zhì)效不高的現(xiàn)象，基金主要是被動(dòng)使用，激勵(lì)作用體現(xiàn)較??；三是在監(jiān)管力度較強(qiáng)、基金使用監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格時(shí)，礦山企業(yè)不計(jì)提基金和不履行修復(fù)義務(wù)的違法違規(guī)成本較高，雖能保障嚴(yán)格計(jì)提和使用基金進(jìn)行修復(fù)，但基金使用的自主便利性受限，激勵(lì)作用不明顯；四是在監(jiān)管力度較強(qiáng)、基金使用監(jiān)管相對(duì)寬松時(shí)，礦山企業(yè)不計(jì)提基金、不履行修復(fù)義務(wù)的違法違規(guī)成本較高，而基金使用便利，礦山企業(yè)出于降低修復(fù)成本的考慮，傾向于采取先進(jìn)的開(kāi)采技術(shù)和工藝，進(jìn)行邊開(kāi)采、邊修復(fù)，基金的使用效率提高，激勵(lì)作用明顯。由此可見(jiàn)，第四種為最佳作用情形，即由基金配套管理制度發(fā)揮對(duì)礦山企業(yè)的責(zé)任約束作用，而在基金使用環(huán)節(jié)充分發(fā)揮其激勵(lì)作用。

但在監(jiān)管不力的情況下，不僅難以發(fā)揮配套管理制度對(duì)礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)的約束作用，也會(huì)影響基金制度的有效實(shí)施。如：基金計(jì)提以“二合一”方案為依據(jù)，如果未編制“二合一”方案或編制質(zhì)量不高，基金計(jì)提就缺少依據(jù)或依據(jù)不合理；監(jiān)測(cè)制度不能有效落實(shí)，則無(wú)法及時(shí)掌握礦山企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)的進(jìn)度和基金使用質(zhì)量效果；在驗(yàn)收方面，就政府監(jiān)管角度而言，階段驗(yàn)收缺位或流于形式，容易造成監(jiān)管滯后，最終驗(yàn)收被動(dòng)，會(huì)使得末端修復(fù)責(zé)任積壓，加之追責(zé)機(jī)制缺失，可能導(dǎo)致修復(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。對(duì)礦山企業(yè)而言，缺少驗(yàn)收相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可能出現(xiàn)企業(yè)申請(qǐng)驗(yàn)收而無(wú)人來(lái)驗(yàn)、無(wú)依據(jù)來(lái)驗(yàn)的情況，影響基金核算和結(jié)轉(zhuǎn)使用；在懲處方面，部門(mén)規(guī)章作出的3萬(wàn)元以下罰款的規(guī)定對(duì)礦山企業(yè)的懲處效果欠佳，而以采礦權(quán)申請(qǐng)、延續(xù)、變更與注銷作為關(guān)聯(lián)性限制的懲處措施，僅在礦山企業(yè)發(fā)生相關(guān)行為時(shí)才起作用，導(dǎo)致礦山企業(yè)不按規(guī)定計(jì)提基金和不履行修復(fù)義務(wù)的違法違規(guī)成本較低。此外，約束礦山企業(yè)的信用手段不斷增強(qiáng)，但信用聯(lián)合懲戒運(yùn)行環(huán)境與手段還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

4 基金制度完善建議

4.1 完善配套制度，發(fā)揮制度約束作用

完善基金配套監(jiān)管制度，增強(qiáng)制度體系對(duì)礦山企業(yè)的約束作用，促進(jìn)礦山企業(yè)落實(shí)生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任。一是完善“二合一”方案編制審查制度，明確“二合一”方案功能定位和編制依據(jù)，縮小方案編制內(nèi)容與實(shí)際開(kāi)采修復(fù)情況的差距，在客觀上利于方案實(shí)施和資金使用。對(duì)于制定了基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)的?。ㄗ灾螀^(qū)），應(yīng)明確?。ㄗ灾螀^(qū)）域內(nèi)所屬礦山企業(yè)編制的“二合一”方案中的修復(fù)費(fèi)用不低于地方基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。二是強(qiáng)化礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)手段和監(jiān)測(cè)要求，加強(qiáng)航遙解譯、無(wú)人機(jī)等先進(jìn)科技手段推廣運(yùn)用，推進(jìn)礦山企業(yè)自主監(jiān)測(cè)報(bào)告制度的落實(shí)。三是突出階段驗(yàn)收與最終驗(yàn)收制度的強(qiáng)制性與主動(dòng)性，制定完善驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。四是細(xì)化完善采礦項(xiàng)目土地復(fù)墾費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)和要求。五是完善法律法規(guī)，加大礦山企業(yè)不履行修復(fù)義務(wù)行為的處罰力度，優(yōu)化信用聯(lián)合懲戒運(yùn)行環(huán)境。六是完善責(zé)任追究制度，加強(qiáng)公益訴訟對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)案件“同質(zhì)補(bǔ)償”，探索推進(jìn)“懲罰性賠償”[9]。

4.2 完善基金制度，發(fā)揮基金激勵(lì)作用

在提高配套管理制度實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，充分釋放基金的激勵(lì)作用。

一是統(tǒng)一基金使用范圍，推動(dòng)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存統(tǒng)一納入基金進(jìn)行管理。同時(shí)，探索基金用于開(kāi)發(fā)式治理的支出。

二是完善基金賬戶開(kāi)設(shè)規(guī)則和管理要求。在完善監(jiān)管措施的前提下，允許擁有多個(gè)采礦權(quán)的企業(yè)集團(tuán)在縣域內(nèi)設(shè)立一個(gè)基金賬戶。礦區(qū)范圍跨縣分布的采礦權(quán)人也可以僅設(shè)一個(gè)基金賬戶，在要求實(shí)施三方監(jiān)管協(xié)議的地區(qū)，應(yīng)由采礦權(quán)人、銀行和礦山所在地的所有縣級(jí)自然資源主管部門(mén)聯(lián)合簽訂監(jiān)管協(xié)議，明確每個(gè)縣級(jí)自然資源主管部門(mén)所監(jiān)管的基金份額與額度。此外，可以在一個(gè)基金賬戶中統(tǒng)籌礦山土地復(fù)墾費(fèi)用和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)費(fèi)用計(jì)提使用，對(duì)兩筆資金分別管理、靈活使用。

三是統(tǒng)一基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。制定礦山生態(tài)修復(fù)費(fèi)用估算標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一“二合一”方案和地方標(biāo)準(zhǔn)中的基金計(jì)提要求。探索基金計(jì)提信用分級(jí)監(jiān)管，對(duì)不履行修復(fù)義務(wù)或履行不到位的礦山企業(yè)，適當(dāng)提高基金計(jì)提比例，反之則適當(dāng)降低基金計(jì)提比例[10]。可借鑒西藏自治區(qū)的做法，設(shè)定與企業(yè)履行修復(fù)義務(wù)信用情況掛鉤的基金計(jì)提調(diào)整系數(shù)，以增強(qiáng)基金激勵(lì)作用。

四是規(guī)范基金自主使用方式。主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)基金制度政策解讀，規(guī)范基金使用監(jiān)督管理，明確基金由礦山企業(yè)自主使用。礦山企業(yè)在簽訂三方監(jiān)管協(xié)議時(shí)，應(yīng)注意約定基金自主使用的內(nèi)容和條款，在維護(hù)應(yīng)有權(quán)益的情況下積極履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)。

五是規(guī)范結(jié)余資金的結(jié)轉(zhuǎn)使用管理。借鑒內(nèi)蒙古自治區(qū)的做法，對(duì)于礦山企業(yè)已完成上年度或之前的修復(fù)任務(wù)，且基金賬戶余額達(dá)到下一年度部署工程修復(fù)費(fèi)用的一定倍數(shù)時(shí)，允許礦山企業(yè)在下一年度緩提或不提基金，避免基金計(jì)提偏高導(dǎo)致資金沉淀。此外，在驗(yàn)收相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范未發(fā)布前，可以在三方監(jiān)管協(xié)議中規(guī)定，采礦權(quán)人完成法定修復(fù)義務(wù)并具文申請(qǐng)縣級(jí)自然資源主管部門(mén)驗(yàn)收，如果驗(yàn)收申請(qǐng)時(shí)間超過(guò)3個(gè)月，而縣級(jí)自然資源主管部門(mén)仍未組織驗(yàn)收的應(yīng)該視為其同意驗(yàn)收通過(guò)，即使沒(méi)有達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)后果和責(zé)任都應(yīng)該由縣級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

5 結(jié)語(yǔ)

基金制度是對(duì)生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)資金保障途徑的優(yōu)化，實(shí)施基金制度旨在實(shí)現(xiàn)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和落實(shí)企業(yè)修復(fù)主體責(zé)任的雙重目標(biāo)。地方政府基于對(duì)基金制度約束或激勵(lì)作用的考量，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)基金制度進(jìn)行細(xì)化，促進(jìn)了礦山生態(tài)修復(fù)，但在礦山土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存納入基金管理后，也存在監(jiān)管上的一些差異與問(wèn)題。完善基金制度，應(yīng)明確該制度的作用定位，且應(yīng)結(jié)合礦山生態(tài)修復(fù)整體監(jiān)管制度體系予以考慮，才能最大化發(fā)揮基金制度的實(shí)施效果。本文僅從礦山土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)兩個(gè)方面對(duì)基金管理情況進(jìn)行了分析，但生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)還涉及水土污染防治、水土保持和植被恢復(fù)等內(nèi)容，涉及生態(tài)環(huán)境、水利、林草等部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)及相關(guān)法律，基金與環(huán)境保護(hù)稅、水土保持費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)等之間的交叉管理問(wèn)題還有待進(jìn)一步展開(kāi)研究。