對我國構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)制度的思考

■ 侯 冰/劉向敏/余振國

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 10010）

礦山生態(tài)修復(fù)是指依靠自然力量恢復(fù)或通過人工修復(fù)措施，使因礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)而受損的礦山地質(zhì)環(huán)境、土地、生態(tài)系統(tǒng)功能等得到恢復(fù)或改善。礦山生態(tài)修復(fù)是國土空間生態(tài)修復(fù)工作的重要內(nèi)容。我國是重要的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，大規(guī)模的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)不可避免會(huì)對礦山生態(tài)環(huán)境造成損傷，礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨。近年來，我國礦山生態(tài)修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，為推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)工作提供了制度保障。然而，礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)踐中存在的修復(fù)不到位、監(jiān)管手段有限、激勵(lì)機(jī)制效果不強(qiáng)等問題，暴露出現(xiàn)行法律法規(guī)制度等仍存在一定缺陷。識(shí)別相關(guān)障礙，逐步創(chuàng)建良好的法治環(huán)境，以引導(dǎo)、規(guī)范、約束礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)行為，是新時(shí)期對生態(tài)修復(fù)提出的要求，是提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、滿足人民日益增長的優(yōu)美環(huán)境需要的重要途徑，同時(shí)也能更有效地為礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)實(shí)踐和管理保駕護(hù)航。

1 礦山生態(tài)修復(fù)立法現(xiàn)狀

《憲法》《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》是我國礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)適用的基本法律，《水法》《煤炭法》等法律亦有相關(guān)限制性規(guī)定?！锻恋貜?fù)墾條例》對生產(chǎn)礦山和歷史遺留礦山的土地復(fù)墾和驗(yàn)收有較大的指導(dǎo)意義。礦山生態(tài)保護(hù)與修復(fù)主要遵照分散于這些法律法規(guī)中的規(guī)定。

2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》出臺(tái)，隨后歷經(jīng)三次修正，明確了“預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰投資誰受益”的基本原則，逐步建立了礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評價(jià)制度、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制制度及相關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報(bào)制度、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度及相關(guān)監(jiān)管制度等。

當(dāng)前正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》，擬將針對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)成立專章，標(biāo)志著國家將建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度，這對礦山生態(tài)修復(fù)管理與實(shí)踐具有非常重要的意義。2022年7月，作為礦業(yè)大省和國家生態(tài)文明綜合改革試驗(yàn)區(qū)的江西省，在全國率先出臺(tái)了礦山生態(tài)修復(fù)方面的省級地方性法規(guī)——《江西省礦山生態(tài)修復(fù)與利用條例》，這是以立法決策引領(lǐng)和推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)的具體實(shí)踐[1]。

2 構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)制度的法律障礙

礦山生態(tài)破壞源自對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用活動(dòng)。《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》作為當(dāng)前管理礦產(chǎn)資源開發(fā)的基本法律法規(guī)，其中并沒有針對礦山生態(tài)修復(fù)的相關(guān)規(guī)定，這是我國構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)制度最大的法律障礙?！董h(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《煤炭法》等法律雖有涉及，但其相關(guān)規(guī)定尚不足以支撐或指導(dǎo)構(gòu)建完善的礦山生態(tài)修復(fù)制度。《土地復(fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中建立的土地復(fù)墾制度和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度較為健全，在責(zé)任落實(shí)、制度執(zhí)行、執(zhí)法處罰等各環(huán)節(jié)的具體操作中，具有較好的指導(dǎo)性和約束性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，其中的部分內(nèi)容已經(jīng)不符合當(dāng)前管理需求。目前《礦產(chǎn)資源法》修訂正處于征求意見階段，在《礦產(chǎn)資源法》修訂基礎(chǔ)上，逐步建立完善的礦山生態(tài)修復(fù)制度體系，任務(wù)還非常艱巨。

3 現(xiàn)行礦山生態(tài)修復(fù)制度執(zhí)行中存在的問題

3.1 生態(tài)修復(fù)清賬機(jī)制運(yùn)行不順暢

我國礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多，歷史遺留的礦山生態(tài)破壞區(qū)域有220萬公頃亟待修復(fù)，任務(wù)艱巨。對于歷史遺留的礦山生態(tài)問題，難以認(rèn)定責(zé)任人的，法律規(guī)定由縣級以上地方人民政府組織開展修復(fù)。按平均15萬元/公頃修復(fù)成本估算，歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)資金需求達(dá)3300億元。單靠政府財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需求，資金問題已成為制約礦山生態(tài)修復(fù)的瓶頸。為解決歷史欠賬多、投入不足等突出問題，2019年自然資源部出臺(tái)了《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，提出了據(jù)實(shí)變更核減與調(diào)整補(bǔ)劃各類土地、強(qiáng)化后續(xù)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用、差別化供應(yīng)土地、盤活礦山存量建設(shè)用地、合理利用廢棄礦山土石料等多項(xiàng)激勵(lì)政策，以吸引社會(huì)資金[1]，但由于各礦山所處的自然地理位置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，加之礦山特點(diǎn)各不相同，相關(guān)政策在部分地區(qū)實(shí)施過程中未能真正發(fā)揮激勵(lì)作用。在我國北方，特別是地廣人稀的西北偏遠(yuǎn)地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)活躍程度相對較低，以市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)落地困難；西南部分地區(qū)的礦山點(diǎn)多、分散、規(guī)模小，礦區(qū)地形復(fù)雜，不具備土地綜合利用的條件。一些礦區(qū)由于前期未辦理合法用地手續(xù)，后續(xù)綜合利用時(shí)無法進(jìn)行確權(quán)登記。耕地?fù)?jù)實(shí)核減及指標(biāo)激勵(lì)，因涉及調(diào)查監(jiān)測、登記、空間規(guī)劃及耕保等多個(gè)部門，目前在實(shí)施過程中存在路徑受阻的困惑。廢棄礦山土石料利用政策在實(shí)施中面臨以生態(tài)修復(fù)為名實(shí)施非法采礦的風(fēng)險(xiǎn)，一些礦山利用已出現(xiàn)違法擴(kuò)能、無證開采等現(xiàn)象。在尚未建立完善的監(jiān)管機(jī)制之前，大多地方政府相關(guān)主管部門對此政策持保守觀望之態(tài)[2]。

對于生產(chǎn)礦山還在不斷產(chǎn)生新賬的問題，《土地復(fù)墾條例》規(guī)定義務(wù)人不復(fù)墾或驗(yàn)收中經(jīng)整改仍不合格的，繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由相關(guān)部門組織復(fù)墾。部分企業(yè)認(rèn)為存在以繳代治的法律許可。而《土地管理法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》則明確礦山地質(zhì)環(huán)境治理或土地復(fù)墾未達(dá)要求的，有關(guān)主管部門應(yīng)責(zé)令其限期整改[3]。土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理均為礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容，各地在具體實(shí)施中對不履行義務(wù)的認(rèn)定所參照的法律依據(jù)存在不一致情況。

3.2 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報(bào)制度執(zhí)行不到位

目前，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案是獲取采礦許可證的要件，因此大多礦山企業(yè)編制方案的目的僅僅是為了獲取采礦權(quán)證，方案內(nèi)容粗糙、質(zhì)量整體偏低，甚至存在閉門造車的現(xiàn)象。在開采過程中，很多采礦權(quán)人實(shí)際并未按照方案進(jìn)行修復(fù)，或隨意對方案進(jìn)行變更，致使方案編報(bào)流于形式。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案作為地方政府主管部門監(jiān)管的重要抓手，卻由于方案編制脫離實(shí)際的情況較為普遍，無法成為指導(dǎo)礦山企業(yè)開展生態(tài)修復(fù)的依據(jù)，而給監(jiān)管工作帶來困難。

3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金監(jiān)管難度大，強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制尚未建立

為減輕礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)、盤活資金，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金制度取代了原來的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。自2017年以來，全國各地基金管理制度陸續(xù)建立。從目前的實(shí)施情況來看，基金制度還存在一些問題。第一，各地對基金使用范圍規(guī)定不統(tǒng)一。目前的基金管理辦法由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)。2019年修改后的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》明確將采礦項(xiàng)目的土地復(fù)墾費(fèi)用納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理基金統(tǒng)籌管理，但當(dāng)前多個(gè)地方出臺(tái)的基金管理辦法中仍規(guī)定基金的使用范圍不包含土地復(fù)墾，即基金專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理。第二，對采礦權(quán)人不履行義務(wù)的，土地復(fù)墾費(fèi)用與基金的處理規(guī)定不一致?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋貜?fù)墾條例》都明確規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或復(fù)墾驗(yàn)收整改不合格的，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)。土地復(fù)墾費(fèi)專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。但有關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方面，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》只規(guī)定了基金由企業(yè)自主使用，對于不履行義務(wù)的情況，沒有收繳費(fèi)用的規(guī)定。土地復(fù)墾和地質(zhì)環(huán)境治理同為礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，針對地質(zhì)環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)約束相對較弱。第三，基金制度對礦業(yè)權(quán)人不能形成強(qiáng)有力的規(guī)制。基金制度改革，在減輕企業(yè)繳納保證金負(fù)擔(dān)、放活滯壓資金的同時(shí)，也減掉了自然資源管理部門對礦山企業(yè)生態(tài)修復(fù)進(jìn)行監(jiān)管的一項(xiàng)重要抓手。在基金的使用方面，主要以年度修復(fù)計(jì)劃為依據(jù)，以定期報(bào)送、信息公示等為主要監(jiān)管途徑，約束性不強(qiáng)，給礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管增加了難度。第四，目前仍然不能完全保證基金的專款專用。由于基金為企業(yè)所有，當(dāng)?shù)V山企業(yè)因債務(wù)糾紛或宣告破產(chǎn)等原因資產(chǎn)被法院凍結(jié)時(shí)，基金無法按時(shí)用于生態(tài)修復(fù)，企業(yè)被迫形成生態(tài)欠賬。

3.4 對礦業(yè)權(quán)人法律責(zé)任的約束力不夠

對礦業(yè)權(quán)人生態(tài)修復(fù)的法律責(zé)任約束，現(xiàn)行國家層面的法律中尚無相關(guān)條款，主要參照《土地復(fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》。對未按要求編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、未按要求在閉坑前完成治理、未按規(guī)定提取礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金等行為，最高處罰為罰款3萬元。企業(yè)違法成本低，幾乎沒有約束力，造成一些礦山企業(yè)無視法紀(jì)、以罰代治，屢禁不止。對不按規(guī)定履行恢復(fù)治理義務(wù)的礦山企業(yè)設(shè)置的礦業(yè)權(quán)人異常名錄，只是部門警告，并無后續(xù)配套的處罰措施，對仍拒不履行義務(wù)的，無法形成強(qiáng)有力的威懾或懲戒。

另外，《土地復(fù)墾條例》按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則確認(rèn)土地復(fù)墾義務(wù)人?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》也明確了“誰破壞，誰治理”的原則，并在各項(xiàng)條款中，將礦山（除歷史遺留礦山外）地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)指向礦業(yè)權(quán)人。但《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）規(guī)定，“礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)出租期間繼續(xù)履行礦業(yè)權(quán)人的法定義務(wù)并承擔(dān)法律責(zé)任”，同時(shí)明確“礦業(yè)權(quán)出租是指礦業(yè)權(quán)人作為出租人將礦業(yè)權(quán)租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為”，礦業(yè)權(quán)租賃人作為破壞行為主體，與法律規(guī)定的義務(wù)人（即礦業(yè)權(quán)人，此情況下為出租人）存在不一致的嫌疑，易造成糾紛。

4 制度建設(shè)缺少依據(jù)或支撐

4.1 尚未明確礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵與要求

礦山生態(tài)修復(fù)有別于傳統(tǒng)的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾，明確礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵是順利開展礦山生態(tài)修復(fù)工作的前提。目前尚未清晰界定礦山生態(tài)修復(fù)的法律邊界。按照當(dāng)前大部分礦山的生態(tài)修復(fù)工作實(shí)踐，因礦產(chǎn)資源開采導(dǎo)致礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、土地?fù)p毀、林草植被破壞、地形地貌景觀破壞等屬于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的范疇已較為明確。由于現(xiàn)階段技術(shù)限制原因，含水層結(jié)構(gòu)的破壞無法進(jìn)行恢復(fù)治理，法律法規(guī)只做防護(hù)性規(guī)定。礦山廢水、廢氣、固體廢棄物等的治理，水土保持，生物多樣性保護(hù)等雖然也屬于大眾認(rèn)知范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，但由于部門責(zé)任劃分等原因，其基本思想未在礦產(chǎn)資源單要素法律法規(guī)中體現(xiàn)。在未理清礦山生態(tài)修復(fù)具體內(nèi)涵情況下，難以把握礦山生態(tài)修復(fù)的總體要求[4-5]。

4.2 缺少參照生態(tài)系統(tǒng)背景調(diào)查制度與對照監(jiān)測制度

生態(tài)修復(fù)所需信息源于一系列部門和學(xué)科[6]。當(dāng)前進(jìn)行的地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、土地調(diào)查、草原調(diào)查、森林調(diào)查監(jiān)測、野生動(dòng)物及其棲息地調(diào)查監(jiān)測、濕地調(diào)查監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測等，均為單要素調(diào)查監(jiān)測。礦山生態(tài)修復(fù)中參照系統(tǒng)的選擇與修復(fù)模式的建立需要系統(tǒng)的、區(qū)域性強(qiáng)的綜合調(diào)查信息，需要將碎片化信息進(jìn)行整合。目前礦山企業(yè)在編制礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾方案過程中所做的只是簡單的前期調(diào)查，深度還達(dá)不到生態(tài)修復(fù)的要求。關(guān)于參照生態(tài)系統(tǒng)背景調(diào)查，還沒有法律規(guī)定或規(guī)范指導(dǎo)。由于缺乏系統(tǒng)完整的基礎(chǔ)背景數(shù)據(jù)支撐，礦山生態(tài)修復(fù)易出現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)導(dǎo)向不合理、評估不全面、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)情況，不利于開展目標(biāo)清晰的生態(tài)修復(fù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，也無法為適應(yīng)性調(diào)整與實(shí)施效果跟蹤評估提供科學(xué)有效的依據(jù)。

4.3 礦山生態(tài)替代修復(fù)制度尚未建立

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，提出了義務(wù)人造成生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，由省級、地級市政府作為本行政區(qū)的賠償權(quán)利人向其索賠賠償金，并由權(quán)利人及指定機(jī)構(gòu)開展替代修復(fù)。該方案還明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等。該方案所稱生態(tài)環(huán)境損害賠償適用于大氣、水、土壤、森林等環(huán)境要素，以及動(dòng)植物、微生物等生物要素和生態(tài)系統(tǒng)功能等損害。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的礦山生態(tài)破壞，除涉及這些要素外，還包括地形地貌、含水層結(jié)構(gòu)、地質(zhì)災(zāi)害隱患等礦山地質(zhì)環(huán)境，且礦山地質(zhì)環(huán)境損害更為突出。但礦山地質(zhì)環(huán)境損害未被列入生態(tài)損害賠償責(zé)任范圍，這讓“無法修復(fù)”成為“不修復(fù)”的理由，使礦業(yè)權(quán)人藉以逃避責(zé)任。此外，礦山生態(tài)替代修復(fù)的責(zé)任劃分、鑒定評估、實(shí)施途徑、經(jīng)費(fèi)保障等仍不清晰，有待探索。

4.4 法律責(zé)任約束依據(jù)不足

礦山生態(tài)修復(fù)的順利開展既需要法定義務(wù)人積極履行義務(wù)，也需要相關(guān)利益主體的積極配合。在礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)中，礦區(qū)村民由于土地等權(quán)利受到損害而獲得相應(yīng)的賠償?，F(xiàn)行法律鼓勵(lì)公眾參與，以保障相關(guān)利益者的權(quán)益，如土地復(fù)墾驗(yàn)收中，要求將初步驗(yàn)收結(jié)果公告，聽取相關(guān)權(quán)利人的意見。因采礦利潤較農(nóng)作物種植收入更為高，村民有機(jī)會(huì)獲得比使用原土地正常耕種所獲收入更高的賠償，而一旦礦山企業(yè)完成了義務(wù)，賠償便終止。因此，實(shí)際操作中存在礦區(qū)村民阻撓礦業(yè)權(quán)人履行義務(wù)或不配合驗(yàn)收的風(fēng)險(xiǎn)?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》明確了擾亂、阻礙礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理或侵占、損壞、損毀相關(guān)設(shè)施設(shè)備等違法行為的行政處罰和刑事追究，但無法規(guī)制出于追求賠償而不配合驗(yàn)收的行為。

5 相關(guān)建議

按照“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”要求，高效推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)工作，必須著力構(gòu)建礦山生態(tài)修復(fù)法律制度體系，逐步實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域法律完善、制度健全、手段多元、監(jiān)管有效，切實(shí)做到從源頭預(yù)防、過程控制到事后評估的全過程保護(hù)與修復(fù)。

5.1 加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)立法及標(biāo)準(zhǔn)制修訂

一是加快對《礦產(chǎn)資源法》的修訂，同時(shí)推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例》的制定和出臺(tái)。通過修法立法，理清礦山生態(tài)修復(fù)的法律內(nèi)涵及基本要求，樹立全過程管控的基本理念，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，剔除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡，將散見于各單行法中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸納統(tǒng)一[7]。

二是在上位法的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際工作需要，完善有關(guān)部門規(guī)章。一方面，對《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編制要求、礦業(yè)權(quán)人法律責(zé)任等與上位法不一致的規(guī)定進(jìn)行修訂；另一方面，進(jìn)一步統(tǒng)籌、完善《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》與《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中有關(guān)采礦項(xiàng)目礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金、土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存管理等規(guī)定。

三是根據(jù)以上各項(xiàng)法律法規(guī)制定相關(guān)生態(tài)修復(fù)管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，如：生態(tài)與資源本底調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、參照生態(tài)系統(tǒng)選擇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)模式選擇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)方案實(shí)施效果評估標(biāo)準(zhǔn)等[8]。

5.2 增強(qiáng)礦山生態(tài)修復(fù)制度建設(shè)

一是完善礦山生態(tài)修復(fù)方案編制與實(shí)施監(jiān)督制度。國家層面出臺(tái)方案編制規(guī)范，嚴(yán)把方案質(zhì)量關(guān)。鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)實(shí)際情況探索取消礦山生態(tài)修復(fù)方案作為申請采礦權(quán)要件的要求，允許礦山企業(yè)在開采后的一定時(shí)限內(nèi)編制，以提高方案的科學(xué)性和合理性。通過“雙隨機(jī)一公開”、分階段驗(yàn)收等方式嚴(yán)格監(jiān)督方案的落實(shí)。

二是建立健全礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制，特別是要建立礦山生態(tài)修復(fù)基金制度。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的最新修訂情況，及時(shí)調(diào)整基金管理辦法，尤其是與中央文件有沖突的條款。嚴(yán)格監(jiān)管礦山企業(yè)基金計(jì)提和使用情況，建議建立礦山生態(tài)修復(fù)分級管控機(jī)制，根據(jù)礦山企業(yè)基金計(jì)提和履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)的情況和風(fēng)險(xiǎn)程度，對礦山企業(yè)進(jìn)行分類分級，實(shí)行差異化和信息化監(jiān)管[9]。此外，由于礦山生態(tài)修復(fù)工程趨向于統(tǒng)籌實(shí)施，所以修復(fù)基金也應(yīng)該以統(tǒng)籌管理和使用為宜，建議加快將土地復(fù)墾費(fèi)用納入基金統(tǒng)一管理和使用，發(fā)揮資金整合的優(yōu)勢。同時(shí)，建議在立法中明確，礦山企業(yè)因債務(wù)糾紛或宣告破產(chǎn)等原因資金被凍結(jié)時(shí)，基金賬戶資金應(yīng)優(yōu)先作為生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，用于清償生態(tài)欠債。

三是建立礦山生態(tài)修復(fù)參照系統(tǒng)背景調(diào)查制度。在礦山開采前進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的原生生態(tài)系統(tǒng)或參照生態(tài)系統(tǒng)背景調(diào)查、評估和登記，為礦山生態(tài)修復(fù)選取適宜的參考依據(jù)，明確階段目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，制定可測量的修復(fù)效果評估指標(biāo)[6]。

四是完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測制度。建立礦山生態(tài)環(huán)境變化與生態(tài)修復(fù)進(jìn)展情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測評價(jià)制度，健全礦山環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測覆蓋度，定期跟蹤評估修復(fù)系統(tǒng)契合參照系統(tǒng)的發(fā)展軌跡，監(jiān)督修復(fù)工作的適應(yīng)性調(diào)整[10]。完善監(jiān)測報(bào)告制度，形成連續(xù)、真實(shí)的監(jiān)測數(shù)據(jù)報(bào)告及匯總分析常態(tài)化工作體系，為礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管工作提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

五是完善礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任追究制度。嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)人對于礦山生態(tài)修復(fù)的責(zé)任落實(shí)和追究，建立礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任終身追究制度，提高對逃避責(zé)任行為的懲罰力度。明確采礦權(quán)人為礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)主體，當(dāng)實(shí)際采礦權(quán)限因出租等商業(yè)行為發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，應(yīng)依法辦理登記手續(xù)，出租人可在合同中約定履行責(zé)任義務(wù)，但礦業(yè)權(quán)人為連帶責(zé)任人。

六是建立礦山生態(tài)修復(fù)聯(lián)合懲戒機(jī)制。在礦業(yè)權(quán)人異常名錄基礎(chǔ)上，聯(lián)合國家有關(guān)信用信息系統(tǒng)平臺(tái)，將異常名錄中拒不履行義務(wù)的相關(guān)責(zé)任人納入失信人被執(zhí)行名單，通過多方聯(lián)合強(qiáng)化違法懲戒。健全公益訴訟渠道，強(qiáng)化多方聯(lián)合監(jiān)督。

七是建立礦山生態(tài)替代修復(fù)制度。對于礦山生態(tài)損害無法修復(fù)的，政府作為權(quán)利人可以追究礦業(yè)權(quán)人的生態(tài)損害賠償責(zé)任，并指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)開展替代修復(fù)。進(jìn)一步明確礦山生態(tài)損害的賠償范圍，規(guī)范鑒定評估，理清礦山生態(tài)替代修復(fù)的實(shí)施路徑，保障賠償資金足額到位和替代修復(fù)效果。建立資金追繳制度。賠償資金不足以覆蓋生態(tài)修復(fù)費(fèi)用時(shí)，政府有權(quán)利向礦業(yè)權(quán)人追繳差額費(fèi)用。

八是強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法能力。將礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)督管理與礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示核查、礦產(chǎn)資源執(zhí)法、生態(tài)環(huán)保督察等結(jié)合起來，利用衛(wèi)片、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，提高執(zhí)法的專業(yè)化水平與覆蓋面，提升各級管理部門監(jiān)管執(zhí)法能力。