以流域為單元的山水林田湖草沙一體化保護修復

■ 郝 慶

（1.北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司，北京 100085；2.中國社會科學院生態(tài)文明研究所，北京 100006）

0 引言

1 山水林田湖草沙一體化保護修復工作進展

2020年6月，國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》，從國家層面對重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工作進行了系統(tǒng)謀劃，提出了實施全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程的總體思路、主要目標、總體布局、重大工程、重點任務和支持政策。自然資源部按照“兩統(tǒng)一”職責，把國土空間生態(tài)修復規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣編制國土空間生態(tài)修復規(guī)劃。同時，還部署了《海岸帶生態(tài)保護和修復重大工程建設規(guī)劃》《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020—2025年）》等專項規(guī)劃和行動計劃的編制實施工作，重點圍繞海岸帶等不同領域的生態(tài)系統(tǒng)保護和修復進行專題研究和工程部署。相關部門還發(fā)布了《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南（試行）》等技術規(guī)程，全面指導和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護修復工程實施，推動山水林田湖草沙一體化保護與修復，并積極推進實施方案編制規(guī)程、驗收規(guī)程、效果評價規(guī)范、技術導則、適應性管理規(guī)范、可行性研究報告編制規(guī)程和資金測算規(guī)范等技術標準的研制工作。

在推進上述工作的過程中，我國不斷更新生態(tài)保護修復的概念內涵、目標任務、工作理念、組織形式等。從簡單的水土治理到山水林田湖草沙一體化保護修復，整治修復的要素不斷增多、整體性系統(tǒng)性不斷提升，成為一項多尺度、多要素、多目標、多手段的保護修復工作。在空間尺度上，從微觀的農田生態(tài)系統(tǒng)、水系生態(tài)系統(tǒng)到村莊、地方、區(qū)域、全國等空間尺度，從單一的要素修復治理到山水林田湖草沙全要素的綜合與系統(tǒng)治理；從單一的生態(tài)恢復到經濟、社會、生態(tài)、文化等多目標協(xié)同治理，從末端治理修復的工程手段到源頭治理、過程耦合、綜合設計等多元手段，從區(qū)域、部門自主治理走向國家頂層設計與多部門協(xié)同參與治理的多層級治理[3]。

2 山水林田湖草沙一體化保護修復存在的問題

山水林田湖草沙一體化保護修復工作正在積極推進，并取得積極成效，但是也存在不少問題，主要表現(xiàn)為科學決策缺失、工作機制不完善、投入資金不足、修復技術及其標準缺乏等問題，影響了一些保護修復工程的實施效果。

2.1 科學基礎整體較弱

生態(tài)保護修復具有專業(yè)性、科學性、系統(tǒng)性、整體性等特點，必須科學把握地域分異、植物群落演替等自然地理學、生態(tài)學的基本規(guī)律。但以往的生態(tài)修復工作由于對自然規(guī)律認知不足，加之多沿襲“人定勝天”“改造自然”的慣性思維，以及在具體保護修復中的工程思維，導致很多時候對自然過度干預，生態(tài)保護修復效果不佳，或者缺乏可持續(xù)性。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是在生態(tài)系統(tǒng)尺度上忽視了“山水林田湖草沙”是一個生命共同體。在開展治理修復工作中缺乏整體性思維，在項目設置上表現(xiàn)為“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，只是針對某個要素開展治理工作；在管理上表現(xiàn)為種樹的只管種樹，治水的只顧治水，護田的單純護田，沒有形成工作合力。對生態(tài)系統(tǒng)整體性的認識不足，致使開展的生態(tài)修復項目效果不佳，并容易導致自然生態(tài)系統(tǒng)破碎化、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等問題。例如，一些地方盲目開展“坡改梯”，投入了大量人力、物力、財力，但結果往往導致生態(tài)系統(tǒng)的服務功能下降。一些地方開展的生態(tài)修復工作只追求短時間內的復綠，不注重生態(tài)系統(tǒng)功能的重建，修復之后的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和抗干擾性差，極易發(fā)生生態(tài)退化。不少地方還建設了大量的人為生態(tài)工程，出現(xiàn)樹種單一化、植物群落多樣性不足等問題。

二是在區(qū)域尺度上忽視了“山水林田湖草沙”的空間關系。國土空間是由自然地理環(huán)境和人類社會活動兩個子系統(tǒng)相互作用構成的人地耦合系統(tǒng)，人類活動成為影響國土空間開發(fā)利用的活躍因素。生態(tài)保護修復工作需要立足于某一區(qū)域整體生產、生活和生態(tài)環(huán)境的改善，進行統(tǒng)籌安排，合理布局，形成一個良好的國土開發(fā)利用與保護修復空間格局。但是，此前由于缺乏對國土空間規(guī)劃的總體統(tǒng)籌，導致生態(tài)保護修復的空間布局與生產、生活、生態(tài)空間未能有效整合，不同生態(tài)保護修復項目之間、生態(tài)保護項目與其他國土空間開發(fā)保護利用活動之間缺少有機銜接，開展的生態(tài)修復工作多為特定點位或局地面狀修復工程，忽略了區(qū)域尺度的過程耦合及空間集成[4]，從而出現(xiàn)“部門項目多、局部改造多”、項目重復立項和分散立項等問題。如，生態(tài)保護修復工作的空間部署與民生基礎設施建設、高標準基本農田建設、農林產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)人口轉移等銜接不夠。此外，一些地區(qū)開展的山水林田湖草沙一體化保護修復項目盡管在形式上完成了統(tǒng)一，但實質上多是由相互關聯(lián)較弱的單項工程拼湊而成，缺乏科學合理的系統(tǒng)性規(guī)劃和整體性空間部署。對山水林田湖草沙空間關系的重視不足，既不利于生態(tài)保護修復項目集中連片地整體推進，也不利于國土空間整體功能的有效提升。

城市的地方特色根植于城市本身的自然環(huán)境和文化環(huán)境之中，具有很強的稀缺性和不可替代性，是城市核心競爭力所在。塑造具有鮮明個性的城市形象，深挖地方特色，通過科學、合理的開發(fā)與塑造，將城市形象外化于具體的事件之中，灌輸給大眾，對于提升城市的品牌形象具有獨特的效果。如2018、2019年的環(huán)廣西公路自行車世界巡回賽就巧妙地將賽道與廣西特色的山水風光、人文特色相結合，鮮明地塑造了地區(qū)形象。

三是在時間尺度上忽視了山水林田湖草沙的動態(tài)演替。山水林田湖草沙生命共同體是一個動態(tài)變化的生態(tài)系統(tǒng)，可能表現(xiàn)為物種多樣性增加、生態(tài)系統(tǒng)服務功能增強的正向演替，也可能表現(xiàn)為物種多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)服務功能下降的逆向演替。對于受損生態(tài)系統(tǒng)是否朝著良性的正向演替缺乏必要的調查、監(jiān)測和評估。此外，對于實施生態(tài)保護修復之后的自然資源的權屬調整、權益分配、后期管護等也缺乏必要考慮。不少地方開展的生態(tài)保護修復工程由于缺乏監(jiān)測評估、后期管護等措施，生態(tài)修復效果難以長久持續(xù)發(fā)揮作用。

2.2 組織機制有待完善

國土空間生態(tài)保護修復涉及財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境，以及水利、農業(yè)農村、林草等多個部門，也涉及政府、公眾、企業(yè)、社會組織等不同利益主體，還涉及前期的保護修復規(guī)劃與工程實施方案編制、保護修復工程實施、后期的工程管護和監(jiān)測監(jiān)管等環(huán)節(jié)。當前在推進生態(tài)保護修復工作中，各部門、各利益主體，以及實施生態(tài)保護修復的各環(huán)節(jié)中仍然存在不銜接、不協(xié)調的問題。

一是缺乏部門統(tǒng)籌的長效管理機制。雖然我國在推進國土空間生態(tài)保護修復的過程中不斷探索建立部門協(xié)同管理的機制，制訂了一些行之有效的措施，但多數(shù)是臨時性和應急性措施，制度性、規(guī)范性不夠，缺乏長效管理機制。此外，在開展規(guī)劃編制、工程實施、標準研制、監(jiān)測評價等具體工作時，管理層面與技術層面在不同環(huán)節(jié)之間的銜接、兼容等也存在問題，影響了規(guī)劃編制和工程實施效果。

二是缺乏多元主體共同參與的治理機制。由于生態(tài)保護修復意識不足、生態(tài)保護修復責任錯位、多元主體協(xié)調合作機制欠缺等問題，影響了多元利益主體共治共建共享的治理機制的形成。主要表現(xiàn)為生態(tài)保護修復工作仍然以政府為主體，甚至是單一主體；企業(yè)沒有履行相應的治理修復責任，沒有動力主動參與修復治理工作；社會組織對保護修復工作參與不足。

三是缺乏生態(tài)保護修復的全生命周期管理。一些地方開展的生態(tài)保護修復工程多是“一建了之”，后期的管護措施缺乏。例如，此前一些地方開展的礦山地質環(huán)境恢復治理工作，在實施土地復墾和復林復草措施后，往往缺乏植被的后期維護措施，影響保護修復效果的長期保持。此外，還缺乏對于保護修復工程的監(jiān)測評估和后評價工作，無法長期檢驗生態(tài)保護修復的效果，影響生態(tài)保護修復工作的經驗積累和技術改進。

2.3 資金投入缺口較大

長期以來，高強度的經濟社會活動對國土空間造成了極大的破壞，國土空間生態(tài)保護修復的任務重，所需的資金投入也較多。我國雖然在國家層面形成了對重點生態(tài)功能區(qū)等財政轉移支付體系，在地方層面也針對森林、草原、濕地、耕地等不同生態(tài)系統(tǒng)類型開展了大量生態(tài)補償實踐，探索了“新安江模式”等跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償措施，但仍然存在生態(tài)保護修復資金投入來源單一、市場化融資機制不健全等問題，導致生態(tài)保護修復資金缺口較大，影響生態(tài)保護修復工作的實施。

一是資金來源單一。當前，開展的生態(tài)保護修復工作在資金投入上仍然以財政資金為主。各地都在不同程度地推進生態(tài)保護修復工作，國家為了減輕地方政府的財政壓力，每年都通過不同的途徑給予一定的資金補助，但缺口仍然比較大。而且，這種必要的財力支持也沒有以制度的形式固定下來，多是臨時性、應急性的財力支持。由于生態(tài)保護修復工作任務重，中央及地方的資金缺口較多，而其他一些籌資渠道尚未通暢，影響生態(tài)保護修復的開展和成效。

二是市場化資金投入機制需進一步完善。此前開展的生態(tài)修復工作多由政府主導，雖然一些地方通過“PPP”模式吸引社會資本參與生態(tài)保護修復項目，但在投資回報率、投入成本、投資周期、風險性等方面考慮不足，項目的質量不高、讓利較少，對社會資本的吸引力不足。2021年11月，國務院辦公廳發(fā)布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，從規(guī)劃管控、產權激勵、資源利用等多個方面釋放政策紅利，鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復。目前，自然資源部及有關地方正在積極探索充分調動市場積極性的良性投入機制。但仍需要在細化操作程序、完善信息服務平臺、動態(tài)監(jiān)測評估等方面進一步推進制度體系建設，推動政策的細化落實，有效發(fā)揮社會資本在生態(tài)保護修復中的作用。

2.4 修復技術及其標準缺乏

技術及其標準是確保生態(tài)保護修復工程實施效果的重要保障。目前我國的生態(tài)修復技術較粗放，一些生態(tài)修復項目存在重工程措施、重短期效果等問題，缺乏大規(guī)模推廣應用的技術及其相應的標準規(guī)范[5]。

一是一些技術的可推廣性差。由于對科學規(guī)律的把握不足，導致一些生態(tài)修復技術難以有效發(fā)揮作用。例如，有些地方在復林復草的時候，簡單地恢復為單層林、人工林，難以發(fā)揮混交林或復層林的綜合效果，生態(tài)效益較差。在流域生態(tài)治理的過程中對生態(tài)流量考慮不足，對流域內自然生態(tài)系統(tǒng)功能的維護與資源開發(fā)利用、城鄉(xiāng)發(fā)展、基礎設施建設的利益均衡考慮不足。

二是缺乏技術經濟標準。一些地方為了追求政績上的“形象工程”“樣板效應”，不惜成本打造少量的精品工程，并將其作為樣板示范，大力宣傳。但是這些精品工程只重視技術可行性，忽略了經濟可行性，難以大面積復制推廣。

三是生態(tài)保護修復的后評價缺乏。各地在生態(tài)保護修復中探索了一些技術和經驗，但是多數(shù)技術的效果還缺乏評價檢驗。在常態(tài)化條件下，一些保護修復工程的效果表現(xiàn)很好，但是在極端氣候條件下，可能會出現(xiàn)問題。

3 進一步完善山水林田湖草沙一體化保護修復的建議

3.1 修復理念：以科學規(guī)律為基礎開展系統(tǒng)保護修復

山水林田湖草沙一體化保護修復是一項具體的業(yè)務實踐，更是一項重要的科學命題，是地理學、資源科學、生態(tài)學、環(huán)境科學、農學、經濟學、工程學的重要研究領域，是“人口、資源、環(huán)境、經濟、社會”綜合系統(tǒng)的核心問題。需要扎實推進重大科學問題的研究，更新生態(tài)保護修復理念，科學開展國土綜合整治與系統(tǒng)修復。

一是加強對生態(tài)保護修復重大問題的科學研究。主要包括：①通過科學評價識別生態(tài)保護修復工程的區(qū)域部署，即明確優(yōu)先選擇哪些區(qū)域部署實施重大工程；②基于實地調研和科學分析，選擇適宜的生態(tài)保護與修復技術，即明確生態(tài)保護修復工程如何實施；③科學開展生態(tài)保護修復工程的監(jiān)測，即明確生態(tài)保護修復工程的實施效果[2]。

二是更新生態(tài)修復治理的理念。在全球氣候變化、大尺度生態(tài)系統(tǒng)功能退化背景下，宏觀尺度的生態(tài)保護修復工作需求增加。在較大的空間尺度上，人地耦合系統(tǒng)中的經濟社會與自然生態(tài)的互相反饋作用凸顯。生態(tài)保護修復的對象也由自然生態(tài)系統(tǒng)轉變?yōu)槿说伛詈舷到y(tǒng)，生態(tài)保護修復的目標也必須由單純的自然生態(tài)系統(tǒng)修復擴大到經濟發(fā)展、社會和諧、人民幸福、文化傳承等多個維度，重建更為健康、持續(xù)發(fā)展的人地系統(tǒng)，實現(xiàn)人與自然和諧共生。因此，對于修復功能受損的生態(tài)系統(tǒng)，不能僅從較小空間尺度去分析問題、開展治理，需要以系統(tǒng)思維考量、以整體觀念推進。

三是國土空間生態(tài)保護修復是國土空間要素、結構和功能的重塑，生態(tài)系統(tǒng)各要素、各子系統(tǒng)相互影響，不同生物種群、群落等在生態(tài)系統(tǒng)中所處層級、位序及功能不同。開展生態(tài)修復工作須基于生態(tài)系統(tǒng)自身的演替規(guī)律，并結合經濟社會發(fā)展需要，采取自然恢復為主、人工修復為輔的方式推進。重點是依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我調節(jié)能力和自我恢復能力，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)順序演替，提升生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能。

四是注重生態(tài)修復的因地制宜性。受溫度、降水、濕度、日照、地形等自然地理條件的影響，在地球表層形成了區(qū)域特色明顯的地域生態(tài)系統(tǒng)和地理景觀格局。加之不同地域的人類活動千差萬別，對生態(tài)系統(tǒng)的脅迫程度也各不相同。因此，在推進生態(tài)保護修復過程中，需要根據(jù)各地的自然地理條件、生態(tài)系統(tǒng)特征、經濟社會發(fā)展需要、生態(tài)系統(tǒng)損害程度等，選擇適合的保護與修復治理方式[5]。

3.2 組織機制：倡導多部門聯(lián)合與多元主體共同參與

生態(tài)保護修復涉及多個部門和多個行政層級。在“筒倉思維”下，各個部門很容易踞守于自己的領域，維護部門的利益，將系統(tǒng)的生態(tài)保護修復工作碎片化。因此，需要構建多部門聯(lián)合、多元利益主體共同參與的工作組織機制。

一是做好生態(tài)保護修復工作的頂層設計。各地需要依據(jù)本層級的國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及上位的生態(tài)保護修復規(guī)劃，科學編制本區(qū)域的生態(tài)保護修復規(guī)劃及其專項規(guī)劃，做好生態(tài)保護修復工作的頂層設計。包括：明確國土空間治理中生態(tài)保護修復的主要問題、重點領域、重點任務、空間部署，以及工程實施范圍、建設規(guī)模、工程期限、資金投入和各方責任等。在統(tǒng)一規(guī)劃和總體部署下，提出系統(tǒng)化的修復治理方案，并明確各部門、各行業(yè)、各類社會主體的組織分工，明確推進國土空間生態(tài)保護修復工作的時空次序。

二是建立多元利益主體共治共建共享的協(xié)同工作機制。一方面，政府要形成多部門協(xié)同聯(lián)動的協(xié)同工作機制，加強協(xié)調聯(lián)動，形成工作合力。另一方面，需要倡導科研院校、社會組織、企業(yè)、公眾等多元利益主體的廣泛參與和深度協(xié)作，形成多元利益主體共治共建共享的系統(tǒng)工作機制。特別是生態(tài)保護修復可能涉及自然資源權屬、權益的重新分配，需要保證群眾充分的知情權、參與權和監(jiān)督權，尊重群眾意愿、保障群眾權益、吸納群眾智慧。此外，生態(tài)保護修復作為一項專業(yè)性較強的實踐工作，需要充分發(fā)揮相關專家的專業(yè)技術優(yōu)勢，各地在推進生態(tài)保護修復工作時，應該建立由自然地理學、生態(tài)學、環(huán)境科學、經濟學、工程學等多領域專家組成的專家?guī)?，在生態(tài)保護修復工作的立項、實施、監(jiān)測評估等環(huán)節(jié)充分發(fā)揮專家作用。

三是建立后期維護管護機制。國土空間生態(tài)保護修復是一個持續(xù)的過程，需要實施全生命周期管護。需要做好生態(tài)保護修復前的調查評估，保護修復過程中的工程管理、權屬調整，以及保護修復工程后的監(jiān)測監(jiān)督、反饋調控、后期管護等。特別是要注重發(fā)揮群眾的參與作用，讓更多群眾自覺地投入生態(tài)保護修復工程后期維護之中，確保生態(tài)保護修復的效果長久保持并良性發(fā)展。

3.3 資金投入：以資金多元化投入鼓勵全社會參與

國土空間生態(tài)保護修復是一項長期而艱巨的工作，需要大量的人力、物力、財力投入，難以單純依靠政府投入。需要探索市場化參與機制，拓寬投融資渠道，建立和完善社會資金多元化投入機制，吸引更多社會力量參與其中。

一是做好財政資金的統(tǒng)籌使用。應當允許地方政府按照系統(tǒng)修復、綜合治理的要求，統(tǒng)籌使用土地整治、環(huán)境污染治理、農村環(huán)境保護、礦山地質環(huán)境治理、生態(tài)修復等各類資金。加大中央財政資金對國土空間保護修復重點區(qū)域的傾斜力度，對生態(tài)重要性高、實施效果好、集中連片、跨區(qū)域開展的山水林田湖草沙一體化保護修復工程進行獎補，調動地方積極性。

二是完善市場化資金投入機制。拓寬投融資渠道，形成以政府資金為主導、廣泛吸引社會資金的多元化投入機制。注重發(fā)揮生態(tài)保護修復重大工程的載體作用，聚合各部門投入，形成合力。建立和完善激勵與約束機制，按照“誰破壞，誰治理”原則，強化約束相關責任主體加大對生態(tài)保護修復的投入力度；按照“誰投資，誰受益”原則，細化落實國家關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的政策措施，培育生態(tài)修復產業(yè)，激發(fā)市場活力。

3.4 技術保障：加強技術體系創(chuàng)新與標準體系建設

技術創(chuàng)新和標準規(guī)范是科學有序推進國土空間生態(tài)保護修復的重要支撐。需要在國土空間生態(tài)修復工作的調查評價、工程實施、監(jiān)測評估、修復技術等各個環(huán)節(jié)開展技術研發(fā)，加強標準規(guī)范的制修訂工作。

一是創(chuàng)新生態(tài)保護與修復治理的技術方法。一方面，需要加強與科研院所的合作，支持生態(tài)保護與修復治理的基礎科學研究，通過長序列的野外實驗觀測研究等手段，系統(tǒng)了解自然生態(tài)系統(tǒng)的演替規(guī)律、內在機理、影響機制等，夯實生態(tài)保護修復的科學基礎；另一方面，支持生態(tài)環(huán)保領域企業(yè)的技術研發(fā)和實踐，積極推廣較為成熟的生態(tài)修復技術，特別是符合低碳綠色發(fā)展的相關技術。

二是加強山水林田湖草沙一體化保護修復標準體系建設。相比于傳統(tǒng)的環(huán)境治理，山水林田湖草沙一體化保護修復領域的技術規(guī)范和技術標準較為缺乏。需要在科學研究和實踐工作的基礎上，加快生態(tài)保護修復領域規(guī)劃設計、工程實施、評估監(jiān)測等環(huán)節(jié)的標準體系建設，并將其作為指導和規(guī)范生態(tài)保護修復的重要基礎[7]。此外，應當考慮我國地域差異性，除自然地理、經濟發(fā)展階段的差異外，還需要充分考慮地域文化、風俗習慣、宗教信仰等人文方面的差異，確保修復技術及其標準的因地制宜。

3.5 實施單元：以流域為單元推進一體化保護修復

山水林田湖草沙一體化保護修復工作需要在具體的空間單元上進行落實。流域是以水為紐帶的基本地域單元和“自然生態(tài)-經濟社會系統(tǒng)”綜合體，需要重視自然地理單元和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，突出以河流、水系、湖泊等流域人地和諧的重大綜合性問題，以及凸顯區(qū)域特色歷史文化、區(qū)域科技創(chuàng)新網絡與區(qū)域空間治理的作用，推進實施以流域單元為主的山水林田湖草沙一體化保護修復工作[8-9]。在流域單元內，系統(tǒng)考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、資源環(huán)境的綜合承載能力、人地耦合的相互作用機制等，整體設計山水林田湖草沙的一體化保護修復；同時，又要突出流域單元的自然特色，強調區(qū)域經濟社會發(fā)展模式的差異性，制定差別化實施策略。通過實施一系列保護修復工作，在各類各級流域實現(xiàn)資源環(huán)境與經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，促進人與自然的和諧共生。