1994年分稅制改革的影響

梁雪飛

（上海工程技術(shù)大學 管理學院，上海 201620）

一、分稅制改革下的中央政府

1994年分稅制改革以來，以稅收收入占GDP比重衡量的宏觀稅負水平自1996年起持續(xù)上升，目前維持在18.8%左右的水平上。1994年分稅制改革實施以來的稅收收入持續(xù)高速增長，難以用一般的經(jīng)濟規(guī)律來解釋，因為這一時期中國不存在因為重大歷史事件而引致政府支出需求激增的現(xiàn)象，也沒有發(fā)生以增稅為主要目的的重大稅制改革。因此，學術(shù)界把中國式劃分稅制中普遍存在的稅收收入長期大于GDP增長的情況稱為“中國稅收增長之謎”。

1994年的財政分稅收入制度改革是以中央人民政府作為國家主導、以中央集權(quán)性具體財政收入改革為主要突出特點的一項具體財政收入制度改革設(shè)計。中央政府在決定實施國家稅收征管中，通過厘清各自與其分屬的稅種、各個納稅收入、各個征管機構(gòu)之間的征管關(guān)系，規(guī)范、集中了對國家稅收的征管立法權(quán)、確定了各項重要稅款的稅收優(yōu)惠適用權(quán)。2012年正式啟動的“營改增”制度改革則進一步把原免征營業(yè)稅的稅務(wù)信息資源共享征管制度范圍全部重新劃歸入新的企業(yè)國稅征管體制之下。這些不斷投入和加快推進的關(guān)于跨境中央稅務(wù)征管部門集權(quán)管理制度的整體改革，不僅極大地促進了地方國稅主管部門對其征管能力的體制建設(shè)與征管工作效率的提高，而且壓縮了我國地方各級政府“稅收征管空間”，約束了其他國家的各級政府在我國跨境業(yè)務(wù)稅收收入市場上的各種橫向市場競爭的違法行為，提高了實際征收稅率的市場均衡化管理程度，促進了跨境稅收收入的市場穩(wěn)定性和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、分稅制改革下的地方政府

（一）地方政府債務(wù)風險的擴大

在實施了分稅制改革之后，中央和地方政府的財力和事權(quán)不相互匹配，這就是導致地方政府負債能力增強和風險性擴大的一個重要原因。如果我國仍然繼續(xù)推進現(xiàn)行的單一分稅制度，不作任何調(diào)節(jié)，那么我們可以預料到的一個發(fā)展趨勢就是：由于當前地方政府對支出負擔責任范圍的增加和擴大未能夠得到其他地區(qū)相應(yīng)的財力保障，因而地方政府的財務(wù)赤字風險會繼續(xù)上升。中央應(yīng)因時根據(jù)地方的特點來修正中央和地方財政的分權(quán)管理制度，適度償還稅收于地方，同時要完善中央和地方政府債務(wù)風險中長期的績效管理，并且要通過各種制度性的安排來促進中央和地方政府、地方政府管理者的管理手段，并使其成為中國地方政府債務(wù)風險的一種利益和損失的共擔主體。

（二）土地財政的出現(xiàn)

1994年分稅制經(jīng)濟改革的過程本質(zhì)上就是一個地方財政中央集權(quán)的經(jīng)濟改革發(fā)展過程，徹底改變了當時我國中央和其他地方各級政府的中央財務(wù)和財政資力平均分配的管理格局，中央財政年度預算財務(wù)收入的盈余比例也有了顯著提高，1994年以后提高至55.2%，1999年以后基本保持在50%以上，極大地改善了當時我國中央政府管理地方財政的困難處境。當時中央和其他地方的中央財政收支卻由“盈余剪刀”逐漸演變成“赤字剪刀”，為了不斷改善自身的行政財務(wù)狀況，地方人民政府通過土地使用出讓金收入追求地方資本使用利益的具體行動方式發(fā)生了重大變化，原因之一就是在1994年土地分稅管理制度改革后，土地使用出讓金全部被中央劃歸給了地方，與其他地方政府共有。隨后房地產(chǎn)的深入市場化經(jīng)營管理體制制度改革以及當前我國城市工業(yè)化、城市化工程建設(shè)大進程的快速推動，為地方人民政府對城市賣地的征稅增收減費工作開展提供了有利條件，繼而逐步形成“征地+賣地+收稅收費+抵押+再征地”的新型城市土地使用財務(wù)管理工作模式。

（三）地方政府形成稅收偏好

1.地方政府對增值稅的偏好。增值稅主要是指向銷售的貨物或者提供經(jīng)過加工、維修修配的勞務(wù)和向進口貨物的單位和個人就自己所實現(xiàn)的增值總額而征收的稅種。在推行分稅制度改革以前，1992年地方政府獲得了全國企業(yè)繳納增值稅的總數(shù)占比高達83.25%。1994年分稅制度改革后，增值稅基本上是各級中央和地方之間按75∶25的比例共享。由于繳納的增值稅具備較為穩(wěn)定和范圍更廣泛的稅種特點，地方政府為了獲取更多的分享稅率，所以想方設(shè)法地增加增值稅的稅基。一方面，增值稅由國家中央得大頭這一優(yōu)惠政策安排，在一定的程度上遏制了當時地方政府的投融資沖動與直接干涉企業(yè)自身的經(jīng)濟利益沖動，地方政府由以往主要是關(guān)心經(jīng)濟增長的速度與規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝欢ǔ潭壬细嗟刈⒅刈陨淼慕?jīng)濟效益。另一方面，地方財政必須從稅收中獲取財政收入的持續(xù)增長支撐點，以此來維持地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

2.地方政府對營業(yè)稅的偏好。營業(yè)稅是對在中國境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動產(chǎn)的單位和個人，就其所取得的營業(yè)額征收的一種稅。新稅制改革下，營業(yè)稅的絕大部分收入作為固定收入，從1992年開始地方各級政府對于營業(yè)稅的分配比例維持在85%以上，并且很多時候甚至都在90%以上。營業(yè)稅作為地方政府極為重要的稅源，其收入占地方政府的財政總額一直維持在26%～35%的水平。金融保險行業(yè)、建筑安裝行業(yè)、交通運輸部門和服務(wù)業(yè)這四個行業(yè)是營業(yè)稅的主要收入來源，這四個行業(yè)的資金投入以及產(chǎn)出對地方政府財政的貢獻很大，這無疑成了地方各級政府想不斷維持的稅收偏好。

（四）地方政府財政自主權(quán)的變化

改革開放以來，中國在經(jīng)濟領(lǐng)域中逐步擺脫了計劃經(jīng)濟體制，并經(jīng)歷了較為明顯的財政管理權(quán)下放的過程。這段時期，地方政府獲得了許多在改革開放前所沒有的財政管理權(quán)力。與計劃經(jīng)濟時期統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制相比，地方政府擁有了一定的預算制定權(quán)和財政自主性。1994年分稅制改革以前，中國的財政體制所采用的是“包干制”，這一制度將政府的財政收入分為三類：中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，從中可以明顯看出的是，地方政府在這種制度設(shè)計的框架之下會主動參與到社會管理當中以便于增加本地政府的經(jīng)濟收入。而1994年分稅制改革卻打破了這一現(xiàn)象，通過這次發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，中央政府成功地獲得了之前轉(zhuǎn)移到地方政府手中的大部分財政權(quán)力。相應(yīng)的，地方政府的財政收入就變化為兩個部分：本級政府財政凈收入和來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，這一改革使得地方政府的財政自主權(quán)得到了明顯的收縮。這一改革使地方政府失去了對所管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)收入的實際控制權(quán)，并轉(zhuǎn)而去尋找能增加經(jīng)濟收入的其他增長點和領(lǐng)域。地方政府也會相應(yīng)地改變公共物品的支出結(jié)構(gòu)，將發(fā)展重心放在優(yōu)先確保政府運轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，并通過此舉來達到吸引外來投資和促進經(jīng)濟增長的目的，而其他的外溢性比較高或者不作為政治晉升的發(fā)展領(lǐng)域則得到了弱化或忽略。從中可以看出，分稅制改革所帶來的不僅僅是中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)的重新劃分，更重要的是由此引發(fā)的地方政府財政自主權(quán)的變化，并進一步影響了地方政府的發(fā)展目標和具體行為。

（五）地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資偏好的變化

相較于西方國家，甚至是最為發(fā)達的英國和美國，中國擁有全世界里程數(shù)最大、設(shè)施最完善、鐵路公路線路最多、設(shè)施最全面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一直受到全世界各國學者的關(guān)注和研究。其中一個很流行的觀點就是中國在轉(zhuǎn)型改革期間存在的政治錦標賽晉升激勵模型，正是這一業(yè)績上的推動激勵，直接影響甚至讓地方政府不惜余力加大對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以此來換取更多的政治利益和晉升。但他們同時也忽略了一個重要的問題，地方政府向中央政府負責的責任體系并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，但是中國基礎(chǔ)設(shè)施的增量，尤其是鐵路公路方面卻取得了飛速的變化，在考慮了這一情況之后，之前學者所采取的政治錦標賽模型顯得就有些局限。因而，財政激勵假說被引入解釋地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資偏好的原因當中。具體來看，1994年分稅制改革之后，中央獲得了更集中的財政收入和財政權(quán)力，因而地方政府就會增加更多的財政壓力來應(yīng)對本轄區(qū)內(nèi)的財政支出和上級考核。此刻，合理的投資可以幫助地方政府減輕財政壓力，那么，基礎(chǔ)社會的修建投資成了地方政府的不二選擇。而且基礎(chǔ)設(shè)施的投資能帶來大量的財政收入和招商引資的機會，能很大程度上幫助地方政府緩解財政壓力。因此，在分稅制改革之下，地方政府的財政壓力越大，其就越有動力通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來招商引資，從而達到緩解財政壓力的目的。

（六）分稅制改革下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政變化

在1994年分稅制改革的具體舉措中，中央政府要按“兩稅”增量1∶0.3的比例返還資金給地方政府，不僅如此，而且剩余的財政，縣級政府財政還要對鄉(xiāng)級政府再次進行一次分成，這無疑就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了財政收入的巨大赤字。分稅制改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還擁有較多的財政收入供其維持運行和發(fā)展，而分稅制改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入出現(xiàn)了大幅度的下降。分稅制改革實行以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不但要交國稅還要交地稅，稅收負擔倍增。這就導致經(jīng)濟不發(fā)達的縣、鄉(xiāng)兩級政府出現(xiàn)了財政收入明顯下降的局面，稅收成本增加了，稅源的不確定性也增加了，而財政支出卻呈剛性增長。

三、分稅制改革下中央與地方的事權(quán)劃分

中國在1994年進行的分稅制財政管理體制的改革，初步調(diào)整規(guī)范了中央和地方的財政關(guān)系。但是，當時的改革內(nèi)容主要是從收入劃分入手，基本沒有涉及中央和地方事權(quán)的具體劃分。實際上，事權(quán)劃分并沒有財政劃分那么容易，沒有清晰的事權(quán)劃分體系，就不可能有完整規(guī)范的政府間財政關(guān)系的處理。事權(quán)劃分問題，不僅僅是中央政府和地方政府職能劃分的問題，它與財權(quán)、財力的分配有著十分密切的關(guān)系。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，中國總體上實行的是一種集中統(tǒng)一的財政管理體制，從本質(zhì)上看，事權(quán)、財權(quán)都從屬于中央，但即使是如此集中的體制，它同時也強調(diào)重視“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的原則體系，并適當調(diào)整注意發(fā)揮地方政府的積極性。1994年分稅制改革之后，中央政府按照一種“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”的原則進行了分稅制財政管理體制的改革，進一步加強規(guī)范了中央政府和地方政府的財政關(guān)系。

在1994年的分稅制改革中，中央政府采取的是一種與地方政府協(xié)商的方式，直接保證了最終通過的方案容易得到實施。此外，中央政府對于稅收返還基數(shù)確定的讓步問題，此次的改革方案同時也具有選擇的靈活性。與傳統(tǒng)的財政包干制比較而言，1994年及后續(xù)的改革基本上確立起了市場經(jīng)濟體制下政府間財政關(guān)系的基本框架和內(nèi)容，從而推動了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。1994年之后，所得稅分享改革、出口退稅中央和地方稅收負擔比例的調(diào)整變化、證券交易印花稅中央和地方分享比例的調(diào)整處理等，都具體體現(xiàn)了落實“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”原則，同時也是分稅制財政管理體制改革進一步完善的重要舉措。

結(jié)語

綜上所述，1994年分稅制改革確定了中央財政的主導地位，這其中涵蓋了中央財政收入占財政收入總額比重的提升，中央政府通過此次分稅制改革保證了自身在財政收入及其增長中的優(yōu)勢地位，同時確立了中央政府在國家稅務(wù)系統(tǒng)的主導核心地位，也促進了國家財政收入的合理增長。在上交數(shù)額和返還比例固定的情況下，地方政府的財政收入越多，其可支配的財政收入也就越多。但同時分稅制改革也存在著一些難題。為此，中央政府應(yīng)深化分稅制改革。一要以一種合理規(guī)范的規(guī)則體系調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系，同時重視政策的穩(wěn)固性與連續(xù)不間斷性，從而讓中央政府和地方政府在清晰、穩(wěn)定、可協(xié)調(diào)的規(guī)則下減少做出機會主義選擇的行為。二要繼續(xù)不斷調(diào)整中央政府與地方各級政府之間的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，合理將事權(quán)、財力、財權(quán)等在中央政府和地方政府之間做出科學準確的劃分，使得中央政府與地方政府在相互影響和制約的條件約束下實現(xiàn)雙贏。