新階段對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶制的思考與探討

楊 洋 崔少敏

(人力資源和社會保障部中國勞動和社會保障科學(xué)研究院，北京，100029)

新階段，我國基本養(yǎng)老保險的制度理念和模式面臨前所未有的挑戰(zhàn)，需積極思考應(yīng)對。個人賬戶是進(jìn)一步調(diào)整完善養(yǎng)老保險制度的一個關(guān)鍵問題，本文從展望未來30年的視角，對前30年個人賬戶的建立與運行歷程展開梳理討論，并針對如何完善個人賬戶制，推動養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展等一些社會熱議問題提出原則性意見和建議。

一、個人賬戶制的引入

(一)背景及歷程

1.恢復(fù)實行社會統(tǒng)籌

改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革唱響主旋律，10年“文革”期間由企業(yè)提供的退休保障制度無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、國企改革和收入分配制度改革要求，迫切需要從宏觀制度層面實現(xiàn)“資金互濟(jì)、分散風(fēng)險”的功能。因此，實行退休費用社會統(tǒng)籌成為企業(yè)職工退休保障制度改革的當(dāng)務(wù)之急和制度目標(biāo)。1984年，我國開始退休費用社會統(tǒng)籌的試點工作；至1987年底，全國已有1500多個市縣試行了退休費用社會統(tǒng)籌，其中北京、上海、天津三市和廣東、河北、江西、黑龍江、河南、遼寧等省的全部或絕大部分市縣實行了統(tǒng)籌(1)資料來自1996年原勞動部、聯(lián)合國開發(fā)署、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、ILO北京局聯(lián)合國際合作項目報告中的《中國社會保險制度改革與立法》(未公開出版).。1991年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號，以下簡稱33號文)，從國家層面對企業(yè)養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌作出了明確規(guī)定[1]。

2.開始實行個人繳費

為更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，養(yǎng)老保險改革自20世紀(jì)90年代初開始觸及更深層次的問題，如實行個人繳費政策。在此之前的勞動保險費用全部由企業(yè)和國家負(fù)擔(dān)，職工個人并不繳費。33號文在確立實行社會統(tǒng)籌的同時，還進(jìn)一步明確了養(yǎng)老保險制度的籌資主體，提出“職工個人也要繳納一定的費用”，并明確了繳費標(biāo)準(zhǔn)在起步階段“可不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%”。自1992年開始，原勞動部在全國部分省市開始推行養(yǎng)老保險個人繳費試點，個人繳費率在2%左右，此舉取得初步積極成效(2)資料來自1996年原勞動部、聯(lián)合國開發(fā)署、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、ILO北京局聯(lián)合國際合作項目報告中的《中國社會保險制度改革與立法》(未公開出版)。.。實行職工個人繳費政策，為后續(xù)個人賬戶的引入奠定了行為操作基礎(chǔ)。

3.試行養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革

基本計發(fā)辦法改革成為引入個人賬戶制的起因。20世紀(jì)90年代初，企業(yè)職工退休費的計算方法仍執(zhí)行國發(fā)〔1978〕104號文件(以下簡稱104號文)的規(guī)定(3)1978年6月2日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》兩個法規(guī)性文件，文件編號為國發(fā)〔1978〕104號，簡稱為“104號文”。，即以職工本人標(biāo)準(zhǔn)工資為基數(shù)，按照連續(xù)工齡長短計發(fā)不同比例的退休金[2]。但在經(jīng)濟(jì)體制改革后，企業(yè)工資制度發(fā)生顯著變化，隨著職工津貼和獎金的逐漸增多，“標(biāo)準(zhǔn)工資”占比出現(xiàn)下降，導(dǎo)致職工退休收入也顯著下降，因此，迫切需要改革基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。在此背景下，原勞動部在1992年設(shè)計了改革基本養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)和計發(fā)辦法的方案，向全國印發(fā)征求意見。此時，在基本養(yǎng)老保險制度中引入個人賬戶制從而形成混合模式的理念被上海學(xué)者提出，并在上海1993年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革中成為政策實施(4)上海市政府1993年印發(fā)的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革實施方案》中明確提出為參保職工建立個人賬戶。[3]。同年，原勞動部正式印發(fā)《關(guān)于基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革試點工作的通知》(勞部發(fā)〔1993〕275號)，將基本養(yǎng)老金分為社會性養(yǎng)老金和繳費性養(yǎng)老金兩個部分，兼顧公平和效率[4]。就在此文件印發(fā)的5天前，黨的十四屆三中全會作出重要決定，提出養(yǎng)老保險實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”(以下簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)[5]。此文一出，即引起社會各界廣泛爭議。

(二)爭論與實踐

國內(nèi)理論界、國家相關(guān)部門以及地方政府、國際組織對統(tǒng)賬結(jié)合模式展開了廣泛而激烈的討論。經(jīng)過一段時期的討論與實踐，1995年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)〔1995〕6號，以下簡稱6號文)，在重申統(tǒng)賬結(jié)合原則的基礎(chǔ)上，提出了兩個統(tǒng)賬結(jié)合的實施方案，即通常所稱的“大賬戶”方案和“小賬戶”方案，要求各地選擇并組織試點[6]。

但從文件出臺后的各地實踐看，更多地方選擇的是介于二者之間的“中賬戶”方案(5)自國發(fā)〔1995〕6號文件出臺至1996年，除西藏和海南外，全國各省級地區(qū)均制定了本地的實施方案。其中有7個地區(qū)選擇實行“大賬戶”方案，5個地區(qū)選擇實行“小賬戶”方案，其他16個地區(qū)和5家行業(yè)統(tǒng)籌單位選擇了介于二者之間的“中賬戶”方案。[7]，并在此過程中逐漸形成一種共識：兩個方案各有利弊；各地試點不同方案對勞動力流動形成了極大障礙，將兩個方案結(jié)合起來的統(tǒng)一方案呼之欲出。1997年7月，在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號，以下簡稱26號文)，確立了全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式[8]。就個人賬戶與統(tǒng)籌基金的規(guī)模和比例而言，與6號文所提“大賬戶”方案和“小賬戶”方案相比，26號文采取了折中方案?？傮w上看，盡管26號文所確立的制度模式和構(gòu)成體現(xiàn)了效率與公平兼顧，但更突出效率(見表1)。

表1 1997年26號文與1995年6號文中兩個方案的對比

(三)引入原因分析

從統(tǒng)賬結(jié)合模式的建立過程看，社會統(tǒng)籌部分是歷史應(yīng)然，爭議較大、差異較大的主要是個人賬戶部分。而從當(dāng)時的時代背景看，個人賬戶引入我國養(yǎng)老保險制度是內(nèi)外因相結(jié)合的結(jié)果，具有一定歷史必然性。

1.國內(nèi)原因

從國內(nèi)看，個人賬戶制的實行主要受兩方面因素的影響。第一，受收入分配領(lǐng)域“效率優(yōu)先、兼顧公平”浪潮的影響，當(dāng)時同步改革的退休保障制度也開始強(qiáng)調(diào)效率、激勵性。第二，人口老齡化和制度撫養(yǎng)比問題被提出，催生了積累儲備基金實現(xiàn)自我保障以應(yīng)對人口老齡化的制度構(gòu)想。一方面，人口結(jié)構(gòu)變化引起重視。1985年，中國老齡問題全國委員會對中國的人口進(jìn)行了預(yù)測，提出“1982—2000年是中國人口的快速老齡化階段，并將于2000年進(jìn)入老齡化階段，隨后在2000—2025年將進(jìn)入深度老齡化國家”[9]。另一方面，養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比迅速下降。特別是1978年104號文執(zhí)行后，大批干部工人集中退休，城鎮(zhèn)職工撫養(yǎng)比迅速下降。1978年，在職職工和退休人員的比例為30∶1，到1990年，制度內(nèi)贍養(yǎng)比迅速下降到6∶1[10]。

2.外部原因

從國際上看，20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后，福利國家模式遭遇危機(jī)，新自由主義在全球盛行。受此影響，養(yǎng)老保險領(lǐng)域在20世紀(jì)80—90年代形成了以世界銀行為主要推力的私有化改革浪潮，突出特點是用基金制部分或完全取代現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度。此時又恰逢我國改革開放后學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗的高潮期和我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革的關(guān)鍵期。因此，國際上養(yǎng)老金私有化改革的理論和實踐被廣泛介紹到我國，對我國養(yǎng)老保險制度改革產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，集中體現(xiàn)在個人賬戶制和多支柱養(yǎng)老保險理論和實踐的引入。其中，個人賬戶制自引入我國之初便成為廣泛熱議和爭議的焦點。盡管26號文在制度上實現(xiàn)了統(tǒng)一，但此后，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，個人賬戶的定位、目標(biāo)和規(guī)模等也不斷改變，各界對有關(guān)問題的討論則一直持續(xù)，直至今日依然如是。

二、個人賬戶制在我國實踐中的現(xiàn)實困境

在配合國企改革、確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的壓力下，個人賬戶實現(xiàn)實賬積累的資金來源問題始終難以解決。從1993年“統(tǒng)賬結(jié)合”被提出到2000年，我國養(yǎng)老保險個人賬戶基本是空賬運行，這不僅與制度初衷相悖，也帶來了巨大的制度風(fēng)險。進(jìn)入21世紀(jì)，我國人口老齡化趨勢更為明顯，做實個人賬戶積累基金以應(yīng)對人口老齡化的提法依然迫切。在此背景下，為解決空賬問題，國務(wù)院在2000年12月印發(fā)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》(國發(fā)〔2000〕42號)[11]，對做實個人賬戶作出重大決定。

文件下發(fā)后，落實并不易。從制度本身看，個人賬戶制成功的關(guān)鍵是積累起養(yǎng)老保險基金，并使其投資收益率大于工資增長率與勞動力增長率之和(即“生物收益率”)。由此，才能減輕人口老齡化帶來的養(yǎng)老保險財務(wù)負(fù)擔(dān)，否則由于個人賬戶制的成本遠(yuǎn)高于現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶的建立便失去了合理存在的條件。而在現(xiàn)實中達(dá)到該目標(biāo)卻非常困難，試點地區(qū)對做實個人賬戶進(jìn)行的“實戰(zhàn)演練”都是為了重點解決以下兩個問題：一是做實個人賬戶后當(dāng)期保發(fā)放的資金來源問題；二是做實個人賬戶后所積累資金的保值增值問題。實踐中，圍繞這兩大問題，三輪試點方案屢次調(diào)整(6)自2001年到2008年，從遼寧到東北三省再到全國其他10個省份，我國先后進(jìn)行了三輪做實個人賬戶的試點探索。，顯見其應(yīng)對之難。而最終，也正是這兩大問題未能得到妥善解決，導(dǎo)致做實個人賬戶試點陷入停滯。

(一)做實個人賬戶的巨額轉(zhuǎn)軌成本

個人賬戶做實所產(chǎn)生的資金需求單靠養(yǎng)老保險制度本身是難以解決的，需要國家財力的大力支持。實踐中，面對做實個人賬戶的資金壓力，試點地區(qū)不斷下調(diào)做實規(guī)模，放緩做實步驟。從表2看，一方面，三輪試點方案中做實賬戶的規(guī)模不斷下降，遼寧從11%降至8%，吉林、黑龍江從8%降至按5%起步，再到第三輪試點進(jìn)一步降至按3%起步；另一方面，做實的實施步驟由一步到位做實變?yōu)榈退狡鸩?、逐步提高的方式分步做實。此調(diào)整過程，足以顯見做實個人賬戶的資金壓力之大。

表2 三輪做實個人賬戶試點方案的對比

而從試點地區(qū)的資金籌集來源看，盡管各地均采取了加強(qiáng)征繳擴(kuò)面、提高統(tǒng)籌層次等方式來增加基金收入，彌補(bǔ)當(dāng)期支付基金缺口，但所籌集的資金對于當(dāng)期支付需求而言終究是杯水車薪，各級財政補(bǔ)助成為彌補(bǔ)基金缺口的主要來源。吉林和黑龍江于2004—2005年分別按5%和6%的比例做實個人賬戶，兩年分別累計做實27.3億元和32.4億元，其中財政補(bǔ)助資金占做實資金的比重分別為79.1%和88.1%，而財政補(bǔ)助資金中超七成來源于中央財政補(bǔ)助[12]。但隨著試點地區(qū)和涉及人群的擴(kuò)大以及工資基數(shù)的逐年上漲，做實個人賬戶引起的當(dāng)期支付基金缺口越來越大，而中央財政補(bǔ)助對做實的存量實行定額包干補(bǔ)助，即不隨工資基數(shù)的提高而增加補(bǔ)助金額，這意味著地方財政成為做實個人賬戶的主要責(zé)任方。

如此，決定做實個人賬戶成敗的因素有兩個。一是地方財力。全國絕大多數(shù)地方政府的財力都難以滿足做實個人賬戶并同時確保當(dāng)期養(yǎng)老金待遇支付的資金需求。遼寧在試點5年后便暴露出這一問題，一方面做實個人賬戶資金中的中央財政專項補(bǔ)助占比較試點初期大幅下降，另一方面因統(tǒng)籌基金當(dāng)期收支出現(xiàn)巨大缺口，地方政府需向中央申請增加財政補(bǔ)助[13]。二是地方財政做實個人賬戶的動力。這涉及財政資金的使用效率問題，它也引出了個人賬戶做實難的第二個困境，即做實后積累基金的保值增值問題。

(二)做實個人賬戶積累基金保值增值難

我國在社會平均工資高速增長期建立統(tǒng)賬結(jié)合制，但未同時設(shè)計出有效的基金投資管理制度，各地個人賬戶記賬利率普遍為1年期銀行存款利率，遠(yuǎn)低于同期工資增長率。這不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降，而且也背離了通過建立個人賬戶制積累基金和對其投資運營以應(yīng)對人口老齡化的初衷。

做實個人賬戶之后，積累基金的保值增值問題更加凸顯，各試點地區(qū)雖進(jìn)行了積極探索，但個人賬戶積累基金的投資收益率仍顯著偏低。如遼寧省協(xié)議存款的收益率僅略高于1年期存款利率，至2004年6月平均為2.4%，委托全國社?；鸬钠骄顿Y收益率也僅為3%左右。該投資收益率水平不僅低于同期(1998—2003年)平均通貨膨脹率(6.95%)和1年期存款平均年利率(6.75%)，更遠(yuǎn)低于建立個人賬戶所要求的工資增長率(7)資料來自2004年崔少敏編寫的亞洲開發(fā)銀行課題報告《中國養(yǎng)老保險制度——現(xiàn)狀、問題與展望》(未公開出版)。。如此投資收益下，不論從制度本身的完善還是從財政資金的使用效率看，地方政府均沒有足夠的動力和積極性做實個人賬戶。

(三)再次對個人賬戶規(guī)模做出重大調(diào)整

自1993年統(tǒng)賬結(jié)合被首次提出以來，關(guān)于個人賬戶的重要討論和試驗主要涉及兩大方面內(nèi)容：一是個人賬戶與社會統(tǒng)籌部分的規(guī)模和比例關(guān)系，二是個人賬戶是否做實。經(jīng)過10余年的理論探討、測算，以及基于2000年以來東北做實個人賬戶試點的實踐經(jīng)驗，2005年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號，以下簡稱38號文)，再次對個人賬戶政策做出重大調(diào)整：一是調(diào)整了個人賬戶規(guī)模，進(jìn)一步明晰了企業(yè)繳費與個人繳費、統(tǒng)籌基金與個人賬戶的關(guān)系，同時也為繼續(xù)做實個人賬戶創(chuàng)造了條件；二是完善了基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，調(diào)整了“統(tǒng)”和“賬”的結(jié)構(gòu)(見表3)。該政策一直沿用至今，此后我國沒有再對基本模式和制度架構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整，但個人賬戶繼續(xù)做實所面臨的困境依然存在。

表3 1997年26號文與2005年38號文養(yǎng)老金計發(fā)辦法對比

三、個人賬戶制歷史上被賦予的時代使命發(fā)生轉(zhuǎn)變

2005年之后，盡管我國仍在繼續(xù)推動擴(kuò)大做實個人賬戶試點，但建立個人賬戶制曾被賦予的兩大歷史使命和所借鑒的重要國際經(jīng)驗均已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

(一)應(yīng)對人口老齡化的另一種制度安排

由前文所述，在中央財政實施靜態(tài)補(bǔ)助而工資基數(shù)連年呈兩位數(shù)攀升且無保值增值投資渠道的情況下，地方政府既無充足財力也無動力繼續(xù)投入大量資金做實個人賬戶，以至于做實個人賬戶試點進(jìn)展緩慢，空賬規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。截至2013年末，全國累計做實個人賬戶4154億元，僅占應(yīng)做實資產(chǎn)的11.8%[14]。如此規(guī)模的個人賬戶積累基金，應(yīng)對人口老齡化，顯然是杯水車薪。

提前儲備積累基金并通過有效的投資運營獲得超額收益被認(rèn)為是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。實踐表明，這一舉措并非只能通過在職工基本養(yǎng)老保險制度中建立個人賬戶實現(xiàn)。我國政府出于人口老齡化高峰期支付以及轉(zhuǎn)軌成本等問題的考慮，借鑒一些國家的做法，實施了兩大戰(zhàn)略性安排。一是在決定啟動做實個人賬戶試點的同時，于2000年建立了全國社?；?。該基金是直接由中央管理和財政渠道安排，事關(guān)未來社會保障財務(wù)平衡的戰(zhàn)略性儲備，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑。二是依需要劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；稹Ｆ淠繕?biāo)是彌補(bǔ)由實施視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度基金缺口。這兩大戰(zhàn)略安排拓寬了養(yǎng)老保險制度的融資渠道，在一定程度上為我國養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)當(dāng)前階段需更好發(fā)揮基本養(yǎng)老保險的再分配功能

如前所述，個人賬戶制的引入呼應(yīng)了當(dāng)時收入分配領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的改革理念，體現(xiàn)了“多繳多得”的改革宗旨，在一定時期提高了職工參保積極性。但國內(nèi)外改革實踐均證明，個人賬戶制規(guī)模與制度覆蓋率、參保繳費水平、繳費期限并無顯著關(guān)聯(lián)，單靠擴(kuò)大賬戶規(guī)模不能起到激勵職工參保和多繳的作用。

與此同時，改革開放以來在居民收入大幅增長的同時，收入分配差距過大、社會保障再分配功能弱化的問題日漸突出。北師大收入分配研究院2017年的一項研究顯示[15]，18個歐盟國家中，政府制定的社會保障政策可使其市場收入的基尼系數(shù)平均值下降40%，相比之下，我國僅下降了12.3%。而就養(yǎng)老保障制度而言，若其能較好體現(xiàn)再分配屬性，則老年人群的基尼系數(shù)應(yīng)低于全體人口的基尼系數(shù)。絕大部分OECD國家表現(xiàn)出了這一特征，65歲以上退休人員的基尼系數(shù)均顯著低于總?cè)丝诘幕嵯禂?shù)[16]。而我國老年人總收入的基尼系數(shù)2018年為0.46，僅略低于同年全國居民收入基尼系數(shù)(0.468)[17]。

由此可見，當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展的時代主題已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，收入分配差距較大、民生保障存在短板等問題成為社會保障領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的突出表現(xiàn)。因此，進(jìn)入新階段，面對新矛盾，更加強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險制度的公平性，切實發(fā)揮其對一次分配差距的二次調(diào)節(jié)作用方是基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向。

(三)國際上對養(yǎng)老金私有化改革的反思及去私有化改革浪潮

世界上基本養(yǎng)老保險制度采用大賬戶或全賬戶的國家主要有兩類：一類是部分東南亞及非洲熱帶地區(qū)前被殖民國家(8)包括斐濟(jì)、加納、印度、印度尼西亞、肯尼亞、馬來西亞、尼泊爾、尼日利亞、斯里蘭卡、贊比亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)和新加坡等15個國家。，這些國家均在殖民國撤走后建立了公積金制度(9)資料來自2006年勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心編寫的全國社會保險經(jīng)辦管理培訓(xùn)教材《社會保險個人賬戶管理》(未公開出版)。；另一類是以拉美為代表的實施養(yǎng)老金制度私有化改革的國家，以及后來實施此類改革的部分東歐、中亞等國家。其中，第二類國家實施的改革多發(fā)生于20世紀(jì)80—90年代，與我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革同期，并同樣受以世界銀行為代表的國際組織的深刻影響。

20世紀(jì)80年代以來，在養(yǎng)老金制度私有化改革浪潮中，發(fā)達(dá)國家普遍采取的策略是對公共養(yǎng)老金進(jìn)行參量式改革，并同步推動第二、第三支柱繳費確定型私人養(yǎng)老金制度的建立和發(fā)展。與此不同的是，以拉美為代表的國家在世界銀行的援助支持下，對原公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行了完全或部分私有化改革，建立個人賬戶制，完全或部分取代現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度。然而，改革實踐證明，這些國家改革初期設(shè)想的目標(biāo)后來多未實現(xiàn)，且改革后的制度在實際運行中出現(xiàn)了諸多問題，如制度覆蓋率顯著下降，待遇水平下降導(dǎo)致出現(xiàn)老年貧困，個人賬戶回報率波動大加上金融危機(jī)的影響導(dǎo)致賬戶資產(chǎn)嚴(yán)重縮水，養(yǎng)老金制度再分配效應(yīng)被嚴(yán)重削弱等。

對此，世界銀行在對養(yǎng)老金多支柱改革實施效果的評估報告中總結(jié)了幾方面的教訓(xùn)，包括“私有化養(yǎng)老金并不適合所有國家，以及缺乏足夠的實證來說明積累制養(yǎng)老金能提高國家儲蓄率或促進(jìn)資本市場的發(fā)展等”[18-19]。而這些實施了結(jié)構(gòu)性改革的國家也在2008年國際金融危機(jī)后出現(xiàn)了養(yǎng)老金去私有化的再改革進(jìn)程：或是取消個人賬戶，重新回歸公共養(yǎng)老金制度；或是縮小個人賬戶，把個人賬戶的一部分繳費轉(zhuǎn)移回公共養(yǎng)老金制度。國際組織有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，曾經(jīng)實施了養(yǎng)老金私有化改革的30個國家中，有18個國家實施了去私有化改革[20]。

受養(yǎng)老金制度私有化改革思潮的影響，我國也在基本養(yǎng)老保險制度中引入了個人賬戶制，且在改革推進(jìn)過程中也遇到了一些與上述國家相似的難題，如轉(zhuǎn)軌成本高、激勵參保繳費效果有限、待遇替代率下降等。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度”[21]；此后，2016年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》以及2017年黨的十九大報告提出的加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)的內(nèi)容[22]，均不再把逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶作為“規(guī)定動作”，表明黨和國家對個人賬戶制這一涉及長遠(yuǎn)的復(fù)雜問題有了新的認(rèn)識[23]。

四、對我國養(yǎng)老保險制度改革的建議

當(dāng)前，我國面臨百年未有之大變局，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的內(nèi)部變化規(guī)律和外部環(huán)境都發(fā)生深刻變革。作為一項關(guān)乎千家萬戶利益的基本社會政策，養(yǎng)老保險制度的完善直接影響未來30年國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)。在向第二個百年目標(biāo)奮進(jìn)的新階段，應(yīng)當(dāng)立足于養(yǎng)老保險制度的內(nèi)外部因素新變化，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的制度建設(shè)任務(wù)和要求，統(tǒng)籌推進(jìn)包括完善個人賬戶制等在內(nèi)的各項養(yǎng)老保險政策逐步完善。

第一，制度結(jié)構(gòu)不宜輕易變動。作為涉及億萬群眾的基本民生保障制度，基本養(yǎng)老保險制度在確立并長久運行之后應(yīng)保持穩(wěn)定，避免頻繁改革。如前文所述，在20世紀(jì)90年代國際養(yǎng)老金私有化改革浪潮中，發(fā)達(dá)國家鮮有對其作為制度根本且早已定型數(shù)十年的公共養(yǎng)老金制度模式進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而拉美國家卻因養(yǎng)老金制度頻繁改革引發(fā)了社會動蕩，其歷史教訓(xùn)值得我國警醒。我國建立統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度模式是基于當(dāng)時國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展條件所做出的歷史選擇，從世界范圍看是我國獨有的創(chuàng)新做法。該制度建立以來，在實現(xiàn)全覆蓋、保持待遇穩(wěn)定增長、基金收支基本平衡等方面取得顯著成效，且制度運行基本平穩(wěn)。當(dāng)前，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，面對未來的不確定性和風(fēng)險的不可預(yù)估性更需要基本養(yǎng)老保險制度給予民眾相對穩(wěn)定的預(yù)期。即便是要進(jìn)行必要改革，也應(yīng)在充分論證的基礎(chǔ)上依法審慎決策，并盡可能進(jìn)行參量式改革，避免反復(fù)進(jìn)行大幅改革。

第二，強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險作為再分配政策的公平性。在不同歷史發(fā)展階段，人們對養(yǎng)老保險政策中公平與效率何者優(yōu)先的認(rèn)知是不同的，對其的討論范圍往往超越養(yǎng)老保險政策本身而延伸至收入分配領(lǐng)域乃至整個社會分配領(lǐng)域。當(dāng)前，我國進(jìn)入新發(fā)展階段，實現(xiàn)共同富裕成為該階段建設(shè)和發(fā)展的重要目標(biāo)，也應(yīng)是我國基本養(yǎng)老保險制度改革完善的立足點。因此，增強(qiáng)公平性應(yīng)成為改革主題，基本養(yǎng)老保險作為發(fā)揮再分配功能的制度安排應(yīng)更為明確地定位于對市場機(jī)制失靈的糾偏，更加凸顯對公平的維護(hù)和保障，為參保人員退休后的老年生活保障織密社會安全網(wǎng)。

第三，在全國統(tǒng)籌大背景下統(tǒng)籌推進(jìn)完善養(yǎng)老金計發(fā)辦法和個人賬戶制度。關(guān)于基本養(yǎng)老保險個人賬戶的完善，正如其建立起源于養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革并在此后引發(fā)了制度模式的深刻變革一樣，此時亦需從制度模式以及養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革的角度統(tǒng)籌考慮。本文認(rèn)為當(dāng)前階段應(yīng)在推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的大背景下，自上而下統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老金計發(fā)辦法的進(jìn)一步完善，并對個人賬戶制的完善進(jìn)行一攬子安排和設(shè)計。養(yǎng)老保險制度設(shè)計具有較強(qiáng)的技術(shù)性，其各項參數(shù)設(shè)置存在內(nèi)部自動平衡機(jī)制，理論測算與實踐結(jié)果的偏差將導(dǎo)致制度設(shè)計在執(zhí)行中變形?；仡櫸覈^去20余年的養(yǎng)老保險改革歷程，盡管國家在1997年和2005年對制度模式和基本政策做出了統(tǒng)一規(guī)定，但總體改革過程是自下而上的，這使得我國養(yǎng)老保險政策橫向呈現(xiàn)出地區(qū)差異化，縱向呈現(xiàn)出以問題為導(dǎo)向的補(bǔ)丁式特征，從而導(dǎo)致制度在執(zhí)行中出現(xiàn)變形，與起初的政策設(shè)計及其理論推演偏離。作為“十四五”時期重大任務(wù)之一，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險制度的一次系統(tǒng)性改革。加大養(yǎng)老保險基金的使用效率以應(yīng)對地區(qū)間待遇發(fā)放壓力失衡問題雖是實施全國統(tǒng)籌的直接原因和目的，但全國統(tǒng)籌更為重要的改革內(nèi)容和方向是統(tǒng)一制度，包括政策統(tǒng)一、預(yù)算管理統(tǒng)一、經(jīng)辦管理服務(wù)統(tǒng)一和信息系統(tǒng)統(tǒng)一。這將為我國調(diào)整完善各項養(yǎng)老保險參數(shù)設(shè)置提供堅實可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件，從而使理論假設(shè)與實踐結(jié)果逐步趨向一致，并最終形成保障適度且可持續(xù)的制度。因此，在基本養(yǎng)老保險實施全國統(tǒng)籌的過程中，諸多方面仍存變數(shù)。養(yǎng)老保險政策牽一發(fā)而動全身，不宜在此時對其進(jìn)行重大調(diào)整，而應(yīng)順時順勢，伴隨著全國統(tǒng)籌工作的推進(jìn)，統(tǒng)籌謀劃未來的改革方向和路徑，在改革和創(chuàng)新中推動包括養(yǎng)老金計發(fā)辦法以及個人賬戶在內(nèi)的各項制度逐步完善，使之繼續(xù)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鞏固保駕護(hù)航。

第四，建立和完善多層次、多支柱養(yǎng)老金體系。作為一種風(fēng)險分散機(jī)制，多層次、多支柱養(yǎng)老金體系能更好地分散不同類型養(yǎng)老金制度所面臨的經(jīng)濟(jì)、政治、金融和社會風(fēng)險，為參保人提供多元化的老年收入保障。但多層次養(yǎng)老金體系需建立在基本養(yǎng)老保險廣覆蓋和?；镜幕A(chǔ)之上，因為各支柱養(yǎng)老金政策的特征、目標(biāo)和覆蓋群體存在顯著差異：零支柱和第一支柱基本養(yǎng)老金的政策目標(biāo)是避免老年貧困和保證基本生活需要，因此政策需要有較為廣泛的覆蓋面和較為適度的待遇水平，特別是應(yīng)確保對低收入群體的覆蓋和保障，而實現(xiàn)這一目標(biāo)需要社會共濟(jì)和財政投入；第二、第三支柱養(yǎng)老金政策的目標(biāo)則是增加老年收入，政策對象多以中等及以上收入群體為主，從發(fā)展趨勢看(10)從世界范圍看，第二、第三支柱養(yǎng)老金制度的發(fā)展過程總體上呈現(xiàn)從待遇確定型(DB)向繳費確定型(DC)轉(zhuǎn)變的趨勢。，第二、第三支柱多通過建立個人賬戶積累基金并從金融市場投資中獲益以實現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老的目標(biāo)，并相應(yīng)地由個人作為風(fēng)險和收益的承擔(dān)者。所以，從覆蓋面和保障水平看，第二、第三支柱的定位當(dāng)是國家基本養(yǎng)老金制度的補(bǔ)充。

在20世紀(jì)90年代養(yǎng)老保險改革之初，我國便提出要建立多層次養(yǎng)老保險體系[24]，并不斷推動企業(yè)年金、職業(yè)年金以及第三支柱養(yǎng)老金制度的建立和完善，取得了一定進(jìn)展，但總體發(fā)展仍相對滯后。一方面，企業(yè)年金制度覆蓋范圍仍較為有限。截至2021年末，全國有11.75萬戶企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工2875萬人，僅占同期企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的6.8%[25]。另一方面，第三支柱個人養(yǎng)老金制度建設(shè)才開始起步。2022年4月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2022〕7號)的出臺填補(bǔ)了我國第三支柱養(yǎng)老保險制度的空白[26]。當(dāng)前，隨著我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，解決不平衡不充分發(fā)展的問題，滿足人民多層次多樣化需要也成為養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)的立足點和出發(fā)點。因此，應(yīng)在基本養(yǎng)老保險制度逐步完善并確保向廣大人民群眾提供合理適度保障、穩(wěn)定社會預(yù)期的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動第二、第三支柱養(yǎng)老金制度的建設(shè)和完善，同時完善資本市場運行和監(jiān)管機(jī)制，努力實現(xiàn)養(yǎng)老金制度和資本市場的共同健康發(fā)展。

第五，密切關(guān)注人口結(jié)構(gòu)變化，使制度設(shè)計行穩(wěn)致遠(yuǎn)。我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度設(shè)計均建立在當(dāng)時對人口老齡化趨勢的判斷和預(yù)測之上，但人口年齡結(jié)構(gòu)是動態(tài)變化的，因此，應(yīng)密切跟蹤研究人口死亡率及平均壽命變化，特別是新病譜與突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響，建立長跨期人口動態(tài)預(yù)測機(jī)制。另一方面，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對儲備基金的規(guī)模和使用也會產(chǎn)生直接影響。截至2020年末，全國社?；鹨?guī)模為2.46萬億元[27]，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存4.83萬億元[28]，具備了一定的備付能力。因此，在基金規(guī)模上不必急于擴(kuò)大，特別是在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型階段，應(yīng)依需要考慮劃轉(zhuǎn)國資的速度與規(guī)模；同時應(yīng)在繼續(xù)完善儲備基金的保值增值機(jī)制上下功夫，并根據(jù)我國人口形勢的變化及制度發(fā)展階段對儲備基金的使用機(jī)制進(jìn)行研究。