社會資本參與增強了養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性嗎*
——基于北京市的實證研究

康 蕊王 震呂學(xué)靜

(1 中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京，100005；2 中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所，北京，100037；3 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京，100076)

一、引言

《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》(發(fā)改社會〔2021〕1946號)明確提出，加快提升基本公共服務(wù)均等化水平，推動區(qū)域基本公共服務(wù)縮小差距[1]。據(jù)此，本文中的“公平”是指區(qū)域之間養(yǎng)老服務(wù)資源配置的公平。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)，要求創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮社會力量的主體作用[2]。自此之后，我國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不斷健全，滿足了多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，社會資本參與對于提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率的積極效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2019〕5號)，提出解決“養(yǎng)老服務(wù)市場活力尚未充分激發(fā)，發(fā)展不平衡不充分”這一問題的新要求[3]。由此可見，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)已由初期的以提升效率為重點轉(zhuǎn)向公平和效率并重。社會資本參與是否有助于養(yǎng)老服務(wù)公平性目標(biāo)的實現(xiàn)，是本文希望回答的問題。本文以北京市的數(shù)據(jù)進行分析說明，希望對我國老齡化程度較高的超大城市的養(yǎng)老服務(wù)均等化發(fā)展提供鏡鑒。

相關(guān)政策文件對基本公共服務(wù)供給的公平和均等化做出了解釋。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕9號)明確指出，基本公共服務(wù)均等化的重點是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，而不是簡單的平均化[4]。基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進機會均等。因此，作為基本公共服務(wù)的一部分，養(yǎng)老服務(wù)供給應(yīng)注重的是機會的相對均等，而不是基本公共服務(wù)具體標(biāo)準(zhǔn)的絕對平均。養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，推進養(yǎng)老服務(wù)均等化是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵手段。養(yǎng)老服務(wù)均等化是實現(xiàn)老年人公平享有社會發(fā)展成果、促進社會公平正義的體現(xiàn)，推進養(yǎng)老服務(wù)均等化應(yīng)充分認(rèn)識到養(yǎng)老服務(wù)的社會公平目標(biāo)[5]。政府和社會資本合作(PPP)模式是針對養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品的供給作出的制度安排，這一制度設(shè)計具有一定的公共性，也延續(xù)了公共服務(wù)公平性的社會目標(biāo)。社會資本的參與僅僅是一種資源配置手段，養(yǎng)老服務(wù)供給的核心主體思想仍是向社會公眾提供公共服務(wù)，維護社會公平[6]。

從理論上來看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為PPP模式的主要貢獻是通過市場機制的作用，提升資源配置效率，在一定的資源水平上獲得更多的產(chǎn)出[7-8]。在經(jīng)濟發(fā)展復(fù)雜變化中，面對市場失靈的缺陷，政府通過提供公共物品，促進社會公平，為了避免政府失靈的弊端，會選擇由私人或者市場機制保障公共物品的供給。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為公共物品供給的公平性目標(biāo)應(yīng)由政府一方完成[9-10]，但忽視了社會資本參與也將對社會公平的目標(biāo)產(chǎn)生一定影響。養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品本身具有維護社會公平的天然屬性，公共性和公平性是PPP制度得以運行的基礎(chǔ)，社會資本的參與應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公平兩方面的目標(biāo)。但從先行文獻來看，關(guān)注的問題仍然局限在PPP模式對養(yǎng)老服務(wù)供給效率的影響，忽視了對公平目標(biāo)的研究。

針對北京市養(yǎng)老服務(wù)資源分布的公平性、均衡性，學(xué)界開展了較為豐富的研究，但主要研究內(nèi)容仍局限于養(yǎng)老服務(wù)資源在地理位置、空間上的分布均衡性[11-12]?？傮w來看，這些文獻并未形成一個統(tǒng)一的“公平性”度量標(biāo)準(zhǔn)，目前應(yīng)用最多的仍然是最為簡易的某一地區(qū)或街道的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量多少的對比，并無深層次的“服務(wù)與老年人口適應(yīng)水平”等相對指標(biāo)的測算。因而評估結(jié)果的差異較大，對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意義較為薄弱。另外，當(dāng)前已有的研究成果側(cè)重于養(yǎng)老機構(gòu)能提供多少服務(wù)，并沒有結(jié)合老年人需求和老年人可支付能力探討資源分布的公平性。

區(qū)別于以往研究，本文的邊際貢獻是：第一，本文試圖驗證社會資本參與對提升養(yǎng)老資源分布的公平性具有促進作用，為社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供經(jīng)驗證據(jù)；第二，本文運用“人口—床位適應(yīng)率”和泰爾指數(shù)等指標(biāo)，形成一個較為系統(tǒng)的研究體系，運用指數(shù)化的方法進行評估，提高了“公平性”計算結(jié)果的可信度；第三，本文拓展了“有效需求”條件下的養(yǎng)老服務(wù)資源的公平性研究，考慮老年人支付能力等條件約束下的現(xiàn)實狀況，所得結(jié)論與政策啟示的適用性和指導(dǎo)意義更強。

二、文獻綜述和研究假設(shè)

(一)文獻綜述

有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)公平性的研究內(nèi)容可延伸至“均等化”“均衡性”，而這些關(guān)注“均衡性”的研究大多關(guān)注的是養(yǎng)老服務(wù)供需之間的均衡，并沒有拓展到某一地區(qū)中養(yǎng)老資源配置的均衡性上[13-14]。有的研究只是從地理學(xué)視角觀察養(yǎng)老服務(wù)資源在空間分布上的特征[15]，并未過多涉及養(yǎng)老資源配置的經(jīng)濟學(xué)意義。

1.養(yǎng)老服務(wù)供給與社會公平的目標(biāo)

養(yǎng)老服務(wù)的公平意味著不同地區(qū)的老年群體都能有同等機會獲得大致相同的服務(wù)水平，即實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化[16-17]。我國養(yǎng)老服務(wù)供給的價值理念經(jīng)歷了由追求有限范圍的公平，向追求服務(wù)效率的轉(zhuǎn)變，并最終形成當(dāng)前追求公平優(yōu)先的制度設(shè)計理念[18]。學(xué)界普遍肯定了養(yǎng)老服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)注重公平這一社會目標(biāo)。在國際上，推動社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)對所有老年人的公平可及(equally accessible)，是全社會解決“老有所養(yǎng)”問題的重要目標(biāo)之一[19]。在國內(nèi)學(xué)界討論中，公共服務(wù)公平可及成為時代任務(wù)。“十四五”時期，實現(xiàn)社會保障與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，確保人民群眾公平共享改革發(fā)展成果[20]。不過有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的研究大多停留在理論論述層面之上。通常論述的視角是，養(yǎng)老服務(wù)作為社會福利的一部分，應(yīng)當(dāng)遵循社會公平的目標(biāo)[21-22]。在大多文獻中，“公平”被轉(zhuǎn)換成“均等化”進行描述?！熬然笔且环N相對的均衡，而不是絕對的相同。促進養(yǎng)老服務(wù)均等化既是落實以人民為中心的理念、保障公民基本權(quán)益的應(yīng)有之義，也是強化政府的社會管理與公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)，同時還是建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)[23-24]。由此可見，學(xué)界已對重視養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性達成了共識。

2.PPP體制與養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性

在近代社會中，大多數(shù)國家的公共物品供給在低收入群體中有所傾斜，以“成果共享”實現(xiàn)社會公平[25-26]，同時，PPP體制在西方國家公共服務(wù)供給中的應(yīng)用也具有十分悠久的歷史。從國際經(jīng)驗來看，在養(yǎng)老體系中引入社會資本與維護養(yǎng)老服務(wù)供給公平性之間并不沖突。英國老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)嵌套在NHS(National Health Service)系統(tǒng)中，由政府主導(dǎo)并鼓勵市場化的服務(wù)提供商之間的競爭，以確保公平前提下的質(zhì)量提升[27-28]。不過，過度的權(quán)利下放正在影響老年人選擇的公平性，在學(xué)界的批判中，NHS系統(tǒng)中的個性化服務(wù)正在不斷得到修正[29]。美國將政府辦醫(yī)療保險Medicare和商業(yè)保險公司負(fù)責(zé)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)項目PACE(Program of All-Inclusive Care for the Elderly)相結(jié)合，盡管美國的養(yǎng)老服務(wù)體系強調(diào)個人責(zé)任和市場的作用，但也通過提供多樣化的福利項目、設(shè)置嚴(yán)格的服務(wù)對象準(zhǔn)入資格等方式來維護老年福利的公平性[30-31]。日本介護保險制度的發(fā)展在近些年面臨巨大的財務(wù)成本壓力，因而廣泛吸納市場力量，通過“產(chǎn)業(yè)化”服務(wù)供給的路徑來提升費用支出效率[32]。同時，政府在對介護費用的給付標(biāo)準(zhǔn)上進行了差異化設(shè)計，以保障制度的公平性[33-34]。

大多數(shù)學(xué)者固然承認(rèn)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)將追求社會公平作為目標(biāo)之一，社會資本引入能夠規(guī)?；瘽M足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系的包容性發(fā)展，而實現(xiàn)并保障項目參與主體的公平性有助于激發(fā)社會資本參與項目的積極性[35]。但這一責(zé)任主要被賦予到政府或其他公共部門之上[36-37]。在PPP體制的機制構(gòu)建中，政府負(fù)有保障社會民生，提供社會福利的行政職責(zé)，也就天然地負(fù)有維護社會公平的職能。政府辦養(yǎng)老機構(gòu)作為公益性事業(yè)單位，發(fā)揮兜底性功能，為低收入群體和政府保障對象提供養(yǎng)老服務(wù)，體現(xiàn)的是公平正義的社會意義。而社會資本一方，則被賦予了提升服務(wù)效率，優(yōu)化資源配置，增強養(yǎng)老服務(wù)市場活力等職能[38]，但以往研究卻忽略了對公平目標(biāo)的討論。可以說，雖然大量文獻關(guān)注了PPP體制與服務(wù)供給的公平性，但供給主體是割裂的、單一的。這里公平性的目標(biāo)是由政府這一供給主體實現(xiàn)的，社會資本這一主體被完全摒棄。因此，對于PPP模式下保障養(yǎng)老服務(wù)供給，究竟是否能夠增強原有政府供給的公平均衡目標(biāo)，還是效率導(dǎo)向之下必將損害原有的社會公平，學(xué)界尚無定論。

綜上所述，盡管當(dāng)前學(xué)界對養(yǎng)老服務(wù)供給公平性展開了較為豐富的研究，但存在以下問題有待改進：第一，以往文獻大多關(guān)注政府一方對社會公平的貢獻，對于PPP模式對社會公平影響的研究卻并不多見。第二，現(xiàn)有的有關(guān)“公平性”的研究缺乏對其在經(jīng)濟學(xué)意義上公平的判定，大多是經(jīng)典理論的復(fù)述，其判斷和論述并無經(jīng)驗研究作為支撐。第三，先行文獻也并沒有提出具體的對公平性進行判定的方法，更無從判斷哪些因素影響了養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性。

(二)理論分析和研究假設(shè)

1.養(yǎng)老機構(gòu)類型對養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的影響

老年人對養(yǎng)老服務(wù)的個體需求存在差異[39-40]，但完全依靠政府普適性的供給模式難以實現(xiàn)最終結(jié)果的公平，這一目標(biāo)在政府和市場協(xié)作中才能實現(xiàn)。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、人群間的供給差異明顯，表現(xiàn)為不均衡和不匹配的矛盾，主要原因是政府缺位和市場失靈[41-42]。社會資本參與的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，更有助于增強養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性，選擇這一模式主要出于兩個方面的考慮。第一，政府提供的社會福利和公共服務(wù)是普適性的、基本的[43]，無差別的服務(wù)增補的結(jié)果實際上仍然是各地區(qū)的非均衡發(fā)展，而這種地區(qū)分布的不公平、不均衡，需要由社會資本提供差別化的、不同增補水平的公共服務(wù)才能得到彌合。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)的供給正處于發(fā)展初期，地區(qū)間的供給差異較大。面對原本參差不齊的服務(wù)供給水平，不能片面注重增補層面的均等化，而是應(yīng)當(dāng)通過差異化的補充手段，考慮不同地區(qū)的不同社會發(fā)展條件和人口特征，提供差異化的增補規(guī)模，追求結(jié)果層面的公共服務(wù)供給地區(qū)之間的均等化，最終實現(xiàn)真正意義上的公平[44]。第二，社會資本本身具有趨利性動機的天然屬性，能夠更加精準(zhǔn)地識別養(yǎng)老服務(wù)需求的規(guī)模和類型。本文所指的養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性并非只是針對養(yǎng)老床位這一單一絕對指標(biāo)的分布情況，而是通過考察養(yǎng)老機構(gòu)床位與老年人口適應(yīng)率在各區(qū)的分布來衡量。在行政體制的束縛之下，公立養(yǎng)老機構(gòu)的建立和運行往往以政策為導(dǎo)向或以行政績效目標(biāo)為導(dǎo)向。公辦養(yǎng)老機構(gòu)屬于事業(yè)單位，建設(shè)多少、在哪建養(yǎng)老機構(gòu)取決于此時此地是否有行政編制空缺。而市場化體制下，社會資本通過豐富的市場調(diào)查，基于老年人口情況進行機構(gòu)建設(shè)和運營。因而，就與老年人口的匹配程度而言，社會資本型養(yǎng)老機構(gòu)的分布更加公平、均衡。

基于以上理論分析，本文提出如下研究假設(shè)：

H1：較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)更有助于增強養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性。

2.“有效需求”條件下公平的實現(xiàn)

養(yǎng)老服務(wù)有效需求是指有支付能力和支付意愿的養(yǎng)老服務(wù)需要。中國目前的養(yǎng)老服務(wù)需求主要是潛在需求，部分有效需求不能得到滿足[45]。養(yǎng)老服務(wù)需求受觀念、老年人收入等多重因素的影響，演變成“有效需求”。在一些地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)得不到滿足和服務(wù)資源閑置的矛盾還普遍存在，實際服務(wù)人數(shù)的公平性不等于養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)有資源的公平性。所以有必要分析考慮有效需求條件下的養(yǎng)老服務(wù)供給狀況[46-47]。評估有效需求條件下養(yǎng)老服務(wù)供給公平性，應(yīng)以養(yǎng)老服務(wù)的實際服務(wù)人數(shù)代替床位數(shù)作為研究對象(1)除養(yǎng)老服務(wù)的實際享有人外，還可能存在既有支付能力也有支付意愿，但因養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和老年人需求不匹配，而沒有實際入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人。然而，根據(jù)目前的數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確估計這一群體的數(shù)量，并將其應(yīng)用到后文的實證研究中。不過，根據(jù)課題組收集的訪談資料進行粗略計算，并不影響指標(biāo)設(shè)定和結(jié)論的準(zhǔn)確性。。

一種觀點認(rèn)為，社會資本參與能夠促進“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率在各地區(qū)之間的均衡分布。首先，一部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)供給具有兜底的性質(zhì)，服務(wù)對象包括政府供養(yǎng)保障對象、困境家庭保障對象等，服務(wù)對象無須自付或者只需自付較少的費用[48-49]，服務(wù)是低水平的，且服務(wù)需求的彈性較小。其次，還有一部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)的收費遵循非營利原則，服務(wù)價格水平不高，且收費標(biāo)準(zhǔn)較為單一，受老年人收入水平的影響不大[50]。而社會資本型養(yǎng)老機構(gòu)的定位是公辦養(yǎng)老機構(gòu)的補充，在公立機構(gòu)的基礎(chǔ)之上提供較高水平的服務(wù)，能夠滿足高消費水平的老年人的需要[51-52]。并且，社會資本型的養(yǎng)老機構(gòu)的收費標(biāo)準(zhǔn)是由市場資源配置決定的，與除困難家庭以外的大多數(shù)老年人及其家庭的可支付能力更為匹配。從這個角度來看，社會資本型養(yǎng)老機構(gòu)對有效需求的識別更為精準(zhǔn)，因而更有利于其以老年人可支付能力為導(dǎo)向，實現(xiàn)在各地區(qū)之間的均衡分布。

關(guān)于PPP機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)定價，學(xué)界還存在這樣的質(zhì)疑，PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)的收費水平與老年人可支付能力所對應(yīng)的“有效需求”不匹配[53]。事實上，社會資本參與的養(yǎng)老機構(gòu)目前呈現(xiàn)兩種極端化的態(tài)勢。一方面，新建民營養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)施新，服務(wù)更為人性化，但收費水平高、入住率低[54-55]；另一方面，傳統(tǒng)民營的養(yǎng)老機構(gòu)由于長期缺少政策支持，社會口碑欠佳，難以形成穩(wěn)定的客戶流和現(xiàn)金流，惡性循環(huán)導(dǎo)致機構(gòu)建設(shè)滯后、服務(wù)水平低，盡管這類機構(gòu)收費不高，但同等價位水平上老年人更愿意選擇輪候公立養(yǎng)老機構(gòu)[56]。以上兩類PPP機構(gòu)分別處于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給體系中的兩個極端，破壞了總體供給的公平性。

基于以上兩種觀點的碰撞，本文提出如下研究假設(shè)：

H2.1：“有效需求”條件下，較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)更有助于增強養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性。

H2.2：“有效需求”條件下，較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)將損害養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性。

三、北京市養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性概況

(一)“老年人口—養(yǎng)老服務(wù)”適應(yīng)率的橫向比較

參考楊亮等[57]、康蕊等[58]的做法，本文通過“老年人口—養(yǎng)老服務(wù)”適應(yīng)率展示養(yǎng)老服務(wù)供給的分布情況，具體計算公式如下：

“老年人口—床位數(shù)”適應(yīng)率=老年人口占比/養(yǎng)老床位占比

“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率=老年人口占比/實際服務(wù)人數(shù)占比

如適應(yīng)率=1，說明該地區(qū)的老年人口與養(yǎng)老服務(wù)處于絕對適應(yīng)水平；如適應(yīng)率>1，說明該地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)占比小于老年人口占比；如適應(yīng)率<1，說明該地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)占比大于老年人口占比。各區(qū)之間的適應(yīng)率越接近，說明養(yǎng)老服務(wù)供給越公平。

1.“老年人口—床位數(shù)”適應(yīng)率

從圖1可以看出，北京市養(yǎng)老機構(gòu)床位在各區(qū)分布是不均衡的，“老年人口—床位數(shù)”適應(yīng)率最接近于1的是大興區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)占比大于老年人口占比的優(yōu)勢最明顯的是延慶區(qū)。分機構(gòu)類型來看，極差和標(biāo)準(zhǔn)差的計算結(jié)果表明，編辦登記公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“老年人口—床位數(shù)”適應(yīng)率的各區(qū)差異相較工商、民政登記的PPP機構(gòu)更大，說明PPP機構(gòu)在各區(qū)的分布更加均衡。

圖1 2018年“老年人口—床位數(shù)”適應(yīng)率

2.“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率

從圖2可以看出，北京市養(yǎng)老機構(gòu)實際服務(wù)人數(shù)在各區(qū)分布是不均衡的，“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率最接近于1的是豐臺區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)占比大于老年人口占比的優(yōu)勢最明顯的是密云區(qū)。分機構(gòu)類型來看，極差和標(biāo)準(zhǔn)差的計算結(jié)果表明，編辦登記公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率的各區(qū)差異相較工商、民政登記PPP機構(gòu)更小，說明PPP機構(gòu)在各區(qū)的分布更加不均衡。

圖2 2018年“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率

(二)泰爾指數(shù)的測算

泰爾指數(shù)是一項針對地區(qū)經(jīng)濟社會差異程度的分析工具，最初使用該指數(shù)是為研究地區(qū)收入差距，即通過考察不同地區(qū)的人口和收入來判斷資源分布的公平性。由于其能夠反映組內(nèi)差距和組間差距對總差距的貢獻，因而越來越被廣泛應(yīng)用到有關(guān)公共服務(wù)供給的研究之中[59-60]。泰爾指數(shù)由各地區(qū)的服務(wù)供給份額與人口份額之比的對數(shù)加權(quán)構(gòu)成，權(quán)數(shù)為服務(wù)供給份額，計算公式和測量方法可表示為：

其中，T指泰爾指數(shù)，Ii指第i個地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給，I指全體養(yǎng)老服務(wù)供給，P指第i個地區(qū)的人口數(shù)，P指全體老年人口總數(shù)。當(dāng)T=1時，養(yǎng)老服務(wù)供給處于絕對不公平的狀態(tài)；當(dāng)T=0時，養(yǎng)老服務(wù)供給處于絕對公平的狀態(tài)；當(dāng)T<0時，養(yǎng)老服務(wù)供給分配占比小于老年人口占比；當(dāng)T>0時，養(yǎng)老服務(wù)供給分配占比大于老年人口占比。

表1 2018年北京市養(yǎng)老服務(wù)供給的泰爾指數(shù)測算

運用老年人口和養(yǎng)老床位測算的泰爾指數(shù)表明，相較編辦登記公辦養(yǎng)老機構(gòu)，工商登記、民政登記的PPP養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)值更趨近于0，說明PPP機構(gòu)的公平性更強。運用老年人口和實際服務(wù)人數(shù)測算的泰爾指數(shù)表明，編辦登記公辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)值更趨近于0，也就是說，工商和民政登記的PPP機構(gòu)相較純公辦機構(gòu)而言，養(yǎng)老機構(gòu)的實際服務(wù)人數(shù)在各區(qū)分布更不公平。在PPP機構(gòu)中，大部分郊區(qū)的測算值為正且絕對值較大，說明對這一非均衡特征貢獻較大的是郊區(qū)而非中心城區(qū)。

四、研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文運用2013—2018年北京市16個區(qū)有關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)據(jù)進行實證分析(2)北京市市本級的老年人口數(shù)據(jù)缺失，故未納入數(shù)據(jù)范圍內(nèi)。，數(shù)據(jù)來源于2014—2019年《北京市民政統(tǒng)計年鑒》。該年鑒詳細(xì)披露了北京市本級和16個區(qū)縣的養(yǎng)老機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)在6年間圍繞600家上下浮動。披露信息主要包括北京市各區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量、床位數(shù)、機構(gòu)建筑面積、職工數(shù)、職工職業(yè)資格水平及受教育程度等人員信息、在院人數(shù)、收住類型、康復(fù)和醫(yī)療門診人次數(shù)、各項財務(wù)數(shù)據(jù)。本文能夠從中獲得與養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)、實際服務(wù)人數(shù)相關(guān)的數(shù)據(jù)，并據(jù)此運用“泰爾指數(shù)”進行了公平性數(shù)值的測算，將該泰爾指數(shù)計算結(jié)果作為回歸分析的因變量。特別是，本文在對養(yǎng)老機構(gòu)進行“編辦登記”“工商登記”“民政登記”三種類型登記方式劃分的基礎(chǔ)上，進行公辦養(yǎng)老機構(gòu)和社會資本參與型養(yǎng)老機構(gòu)的對比分析。其余控制變量，如北京各地區(qū)人均GDP、老齡化水平等均來自歷年《北京統(tǒng)計年鑒》。此外，根據(jù)《中共北京市委關(guān)于制定北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中對城區(qū)的劃分辦法確定所在地區(qū)屬于市區(qū)還是郊區(qū)縣。

(二)模型設(shè)計

泰爾指數(shù)的測算結(jié)果一般位于-1～1范圍內(nèi)，越趨近于0代表公平性越強。在此為方便回歸分析的結(jié)果解釋，將測算結(jié)果取絕對值，將自變量的取值限定在0～1之間。若一些地區(qū)的效率接近于0，樣本選擇時，有可能產(chǎn)生截斷或截堵變量，進而運用一般回歸模型對全樣本進行線性回歸，其非線性擾動項將被納入擾動項中，參數(shù)會產(chǎn)生偏差，有可能導(dǎo)致估計不一致。Tobit模型一定程度上解決了樣本選擇的問題，能夠有效解決受限因變量帶來的偏差，進一步加強參數(shù)估計的穩(wěn)健性。因此，本文選用Tobit模型(3)對于固定效應(yīng)的Tobit模型，由于找不到個體差異性的充分統(tǒng)計量，故無法像固定效應(yīng)的Logit或計數(shù)模型那樣進行條件最大似然估計?？紤]Tobit模型不適用面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型，本文使用混合截面數(shù)據(jù)的構(gòu)造方式，并控制年份效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng)。，實證檢驗養(yǎng)老機構(gòu)類型對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)效率的影響效應(yīng)。模型設(shè)定如下：

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2Xi,t+εi,t

(1)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2Xi,t+εi,t

(2)

在模型(1)、(2)中，fairi,t是衡量北京市某一行政區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給公平性的變量，dfairi,t是衡量有效需求條件下北京市某一行政區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給公平性的變量，provideri,t代表養(yǎng)老機構(gòu)的類型，Xi,t是多個控制變量構(gòu)成的向量。i，t分別代表地區(qū)和年份，εi,t為隨機誤差項。

(三)指標(biāo)設(shè)計

1.因變量

本文的因變量為養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給的公平性，具體有兩種表現(xiàn)形式：(1)采用北京市各地區(qū)老年人口占全市人口的比例、各地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)床位占全市床位的比例，求得代表養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給公平性的泰爾指數(shù)，將其作為衡量養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的變量(fair)；(2)采用北京市各地區(qū)老年人口占全市人的比例、各地區(qū)實際服務(wù)人數(shù)占全市總服務(wù)人數(shù)的比例，求得代表有效需求條件下養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給公平性的泰爾指數(shù)，將其作為衡量有效需求條件下養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的變量(dfair)。泰爾指數(shù)的測算結(jié)果取絕對值，越趨近于0代表公平性越強，趨近于1代表公平性越弱。

2.自變量

本文的自變量為養(yǎng)老機構(gòu)類型(provider)?！侗本┦忻裾y(tǒng)計年鑒》將養(yǎng)老機構(gòu)分為三類，分別是編辦登記、工商登記、民政登記?！熬庌k登記”是指在北京市各級編制委員會辦公室進行設(shè)立登記的養(yǎng)老機構(gòu)，屬于事業(yè)單位法人[61]，在《北京市民政統(tǒng)計年鑒》中執(zhí)行事業(yè)單位會計制度單位填報統(tǒng)計指標(biāo)，在經(jīng)營性質(zhì)上屬于公辦養(yǎng)老機構(gòu)?！肮ど痰怯洝笔侵冈诒本┦屑案鲄^(qū)縣市場監(jiān)督管理局進行設(shè)立登記的養(yǎng)老機構(gòu)，在《北京市民政統(tǒng)計年鑒》中執(zhí)行企業(yè)會計制度單位填報統(tǒng)計指標(biāo)，既包括有限責(zé)任公司、股份有限公司，也包括集體所有制(股份合作)企業(yè)、全民所有制企業(yè)、個體工商戶等[62]?！懊裾怯洝笔侵冈诒本┦屑案鲄^(qū)縣民政局進行設(shè)立登記的養(yǎng)老機構(gòu)，在《北京市民政統(tǒng)計年鑒》中執(zhí)行民間非營利組織單位會計制度單位填報統(tǒng)計指標(biāo)，包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、外國商會、慈善組織[63]，在經(jīng)營性質(zhì)上涵蓋公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)、民辦公助養(yǎng)老機構(gòu)、民辦養(yǎng)老機構(gòu)。

根據(jù)本文的研究主題，應(yīng)將自變量進行社會資本參與和非社會資本參與的分類。因此，“編辦登記”代表純公辦養(yǎng)老機構(gòu)，“工商登記”“民政登記”代表公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)、民營養(yǎng)老機構(gòu)等多種類型的社會資本參與型機構(gòu)。但對于社會資本如何參與運營，本文無法一一對應(yīng)到現(xiàn)有的登記方式分類中，因而也就無法按照公辦民營還是純民營進行繼續(xù)分類。在不影響本文研究假設(shè)驗證的前提下，本文將“工商登記”“民政登記”統(tǒng)稱為PPP機構(gòu)。

3.控制變量

先行文獻對影響?zhàn)B老服務(wù)供給的變量主要從三個方面進行考察：宏觀層面的社會經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境，中觀層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，微觀層面的養(yǎng)老機構(gòu)個體。第一，與社會經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的指標(biāo)包括經(jīng)濟發(fā)展水平和人口等社會發(fā)展特征，經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況決定了包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)供給的能力和維護公平性的治理能力[64-65]，老齡化水平一定程度上代表了養(yǎng)老服務(wù)供給的引致需求[66-67]。第二，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的因素對養(yǎng)老服務(wù)這一相對容易聚集的、具有產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；卣鞯男袠I(yè)來說也會產(chǎn)生重要影響，判斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r一般來說主要觀察產(chǎn)業(yè)發(fā)展的所處區(qū)位和聚集程度[68]，產(chǎn)業(yè)內(nèi)是否有大型機構(gòu)的存在，或是否已形成規(guī)模效應(yīng)以及引流、扎堆等現(xiàn)象[69]。第三，從養(yǎng)老機構(gòu)本身來看，影響服務(wù)供給的因素主要包括投入的規(guī)模和產(chǎn)出的服務(wù)水平，投入的規(guī)模具體可體現(xiàn)在投入的建設(shè)和運營資金、投入的機構(gòu)面積和床位數(shù)、投入的人力資本等方面[70-71]，產(chǎn)出的服務(wù)水平具體體現(xiàn)在服務(wù)人數(shù)、服務(wù)質(zhì)量等方面，其中，服務(wù)質(zhì)量一般通過老年人主觀評價或是否能夠提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)等客觀指標(biāo)來衡量[72-73]。

本文基于歷年《北京市民政統(tǒng)計年鑒》和《北京統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)可獲得性，從上述指標(biāo)中篩選出目前可利用的6個數(shù)據(jù)指標(biāo)：(1)宏觀層面的各行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平(gdp)、老齡化水平(age)；(2)中觀層面的養(yǎng)老機構(gòu)的集聚程度(amount)、地理區(qū)位(location)；(3)微觀層面的養(yǎng)老機構(gòu)平均占地面積(cover)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合水平(medical)。表2展示了以上因變量、自變量和控制變量的含義和統(tǒng)計性描述意義。為避免異方差影響，對養(yǎng)老機構(gòu)集聚程度(amount)、地理區(qū)位(location)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合水平(medical)三個變量進行對數(shù)化處理。

表2 指標(biāo)含義與描述性分析

五、實證研究結(jié)果

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3報告了針對前文研究假設(shè)的基準(zhǔn)回歸結(jié)果，第(1)列、第(2)列中的被解釋變量是“老年人口—床位數(shù)”的泰爾指數(shù)的絕對值，第(3)列、第(4)列中的被解釋變量是“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”的泰爾指數(shù)的絕對值。

表3 基準(zhǔn)回歸分析結(jié)果

在第(1)列對養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的回歸中，養(yǎng)老機構(gòu)類型provider2、provider3的系數(shù)分別為-0.0131、-0.0082，通過了1%、5%的顯著性檢驗，表明養(yǎng)老機構(gòu)類型對服務(wù)供給的公平性有顯著影響，且有社會參與的兩類養(yǎng)老機構(gòu)較純公辦機構(gòu)而言，能夠進一步縮小泰爾指數(shù)，對養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的促進作用更強。這一結(jié)果與本文的研究假設(shè)H1相符合。第(2)列在前列基礎(chǔ)上添加了一系列控制變量，此時provider2、provider3的系數(shù)仍顯著為負(fù)，與第(1)列回歸結(jié)果基本一致。在第(3)列對有效需求條件下養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的回歸中，養(yǎng)老機構(gòu)類型provider2、provider3的系數(shù)分別為0.0103、0.0072，通過了1%、10%的顯著性檢驗，表明養(yǎng)老機構(gòu)類型對服務(wù)供給的公平性有顯著影響，但社會參與提升了泰爾指數(shù)，對養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性存在削弱作用。這一結(jié)果與本文的研究假設(shè)H2.2相符合，否定了研究假設(shè)H2.1。第(4)列在前列基礎(chǔ)上添加了一系列控制變量，此時provider2、provider3的系數(shù)仍顯著為正，與第(3)列回歸結(jié)果基本一致。

上述回歸分析結(jié)果表明，盡管社會資本參與一定程度上起到了拉平各區(qū)養(yǎng)老床位之間差距的作用，但卻沒能有效平衡供需，難以在供需結(jié)構(gòu)上確保各區(qū)的橫向平衡。“有床位但賣不出去”說明PPP機構(gòu)的建設(shè)布局是均衡的，但在運營上卻和老年人需求脫節(jié)，公平性減損的原因探究應(yīng)著重在運營環(huán)節(jié)，例如入住率等方面。

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.其他回歸模型的檢驗

為增強前文回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文采用普通最小二乘法(Ordinary Least Squares，OLS)對原數(shù)據(jù)進行回歸分析(4)考慮基準(zhǔn)回歸模型中應(yīng)用的是混合截面數(shù)據(jù)，為保持?jǐn)?shù)據(jù)構(gòu)造方式一致和保證檢驗的可信度更強，本文在穩(wěn)健性檢驗中也選擇混合截面數(shù)據(jù)的構(gòu)造方式，因而采用OLS回歸方法。，回歸結(jié)果如表4所示。所得各變量的系數(shù)符號與前文的基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，各回歸系數(shù)的顯著性無變化，說明前文所得估計結(jié)果的穩(wěn)健性較好。

表4 OLS回歸模型的回歸結(jié)果

2.替換指標(biāo)的檢驗

如前文所述，各區(qū)“老年人口—養(yǎng)老服務(wù)”適應(yīng)率的差異能夠體現(xiàn)北京市養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性，因此，分別運用“老年人口—床位數(shù)”適應(yīng)率(fair')、“老年人口—實際服務(wù)人數(shù)”適應(yīng)率(dfair')替代基準(zhǔn)回歸中的養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的變量(fair)、有效需求條件下養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的變量(dfair)進行穩(wěn)健性檢驗，回歸結(jié)果如表5所示。各解釋變量的系數(shù)符號和顯著性水平與基準(zhǔn)回歸中的結(jié)果保持一致，沒有發(fā)生顯著變化，這表明本文的結(jié)論是穩(wěn)健的。

表5 替換指標(biāo)的回歸結(jié)果

3.不同樣本選擇的檢驗

在本文的研究樣本中，朝陽、房山、昌平、大興四個行政區(qū)中PPP機構(gòu)的數(shù)量大于純公辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量，這可能對各行政區(qū)之間養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給的公平性產(chǎn)生影響。這一假設(shè)背后的邏輯有兩點：一是以上四地區(qū)中有大量社會資本的涌入，養(yǎng)老服務(wù)在這些地區(qū)的供給具有天然的數(shù)量和規(guī)模優(yōu)勢，因而將損害整體公平性，以公平性為被解釋變量的回歸分析將產(chǎn)生一定誤差；二是涵蓋以上樣本的分析，有可能過高估計了社會資本辦養(yǎng)老機構(gòu)和純公辦養(yǎng)老機構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)公平性影響的差異，進而高估了社會資本參與的優(yōu)勢。因此，為避免結(jié)論容易受到質(zhì)疑，本文將樣本分為兩部分進行穩(wěn)健性檢驗：“樣本1”指PPP機構(gòu)的數(shù)量小于純公辦養(yǎng)老機構(gòu)的行政區(qū)，“樣本2”指PPP機構(gòu)的數(shù)量大于純公辦養(yǎng)老機構(gòu)的行政區(qū)。在其他條件不變的前提下，進行實證分析，回歸結(jié)果如表6所示。兩個樣本中的關(guān)鍵變量系數(shù)符號和部分顯著性與前文中全樣本條件下所得結(jié)論基本一致，說明前文所得估計結(jié)果的穩(wěn)健性較好。同時說明，無論是在PPP機構(gòu)數(shù)量大于純公辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的地區(qū)，還是在PPP機構(gòu)數(shù)量小于純公辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的地區(qū)，社會資本參與都存在增進養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的優(yōu)勢。

表6 不同樣本選擇的回歸結(jié)果

六、機制檢驗

學(xué)界普遍認(rèn)為公共服務(wù)均等化是一個動態(tài)的階段過程，可分為機會均等、過程均等、結(jié)果均等三個不同發(fā)展階段[74-75]。具體到社會保障和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，公平均衡的研究也可細(xì)分為起點公平、過程公平、結(jié)果公平[76]。因此，本文從“起點公平”和“過程公平”的兩個視角，探討?zhàn)B老服務(wù)供給公平這一“結(jié)果公平”的兩個影響機制。

(一)“起點公平”機制的驗證

在“起點公平”這一維度上，本文選擇養(yǎng)老機構(gòu)的固定資產(chǎn)原價和職工數(shù)兩個指標(biāo)代表養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)所配備的基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源，進行機制檢驗，所設(shè)定模型如下：

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2estatei,t+α3provideri,t×estatei,t+α4Xi,t+εi,t

(3)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2estatei,t+α3provideri,t×estatei,t+α4Xi,t+εi,t

(4)

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2hri,t+α3provideri,t×hri,t+α4Xi,t+εi,t

(5)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2hri,t+α3provideri,t×hri,t+α4Xi,t+εi,t

(6)

為進行對影響機制驗證的交乘項回歸，在此將自變量養(yǎng)老機構(gòu)的類型provider轉(zhuǎn)換成虛擬變量，即將“編辦登記”的養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)為0，將“工商登記”的養(yǎng)老機構(gòu)和“民政登記”的養(yǎng)老機構(gòu)合并后設(shè)為1。

在模型(3)、(4)中，estate是養(yǎng)老機構(gòu)的平均固定資產(chǎn)原價，交互項provider×estate的系數(shù)代表不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施配備對服務(wù)供給公平性的影響。在模型(5)、(6)中，hr是養(yǎng)老機構(gòu)的平均職工數(shù)，交互項provider×hr的系數(shù)代表不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)的人員配備對服務(wù)供給公平性的影響。

表7的回歸分析結(jié)果顯示，在第(1)列中，以根據(jù)養(yǎng)老床位測度的服務(wù)供給公平性為被解釋變量，交互項provider×estate的系數(shù)為-0.0121，通過了1%的顯著性檢驗。說明較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，PPP機構(gòu)的泰爾指數(shù)更低，PPP機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施在各地區(qū)之間分布更加均衡，因而最終增進了養(yǎng)老床位供給的公平性。在第(2)列中，以根據(jù)養(yǎng)老床位測度的服務(wù)供給公平性為被解釋變量，交互項provider×hr的系數(shù)為-0.0156，通過了5%的顯著性檢驗。說明較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，PPP機構(gòu)的泰爾指數(shù)更低，PPP機構(gòu)的人員配備在各地區(qū)之間分布更加均衡，因而最終增進了服務(wù)供給的公平性。在第(3)列、第(4)列中，以根據(jù)實際服務(wù)人數(shù)測度的服務(wù)供給公平性為被解釋變量，交互項provider×estate、provider×hr的系數(shù)均不顯著，否定了以上兩個機制的驗證。也就是說，社會資本參與增進了養(yǎng)老床位在各區(qū)分布的公平性，是因為PPP機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和人員投入的公平，但實際與服務(wù)人數(shù)是否在各區(qū)均衡分布無關(guān)。

(二)“過程公平”機制的驗證

在“過程公平”這一維度上，本文選擇養(yǎng)老機構(gòu)的入住率和運營費用兩個指標(biāo)作為養(yǎng)老機構(gòu)運營過程中的兩個重要影響因素，進行機制檢驗，所設(shè)定模型如下：

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2occupancyi,t+α3provideri,t×occupancyi,t+α4Xi,t+εi,t

(7)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2occupancyi,t+α3provideri,t×occupancyi,t+α4Xi,t+εi,t

(8)

fairi,t=α0+α1provideri,t+α2feei,t+α3provideri,t×feei,t+α4Xi,t+εi,t

(9)

dfairi,t=α0+α1provideri,t+α2feei,t+α3provideri,t×feei,t+α4Xi,t+εi,t

(10)

在模型(7)、(8)中，occupancy是養(yǎng)老機構(gòu)的入住率，交互項provider×occupancy的系數(shù)代表不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)的入住率對服務(wù)供給公平性的影響。在模型(9)、(10)中，fee是養(yǎng)老機構(gòu)的平均運營費用，交互項provider×fee的系數(shù)代表不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)的運營費用對服務(wù)供給公平性的影響。

表8的回歸分析結(jié)果顯示，在第(1)列、第(2)列中，以根據(jù)養(yǎng)老床位測度的服務(wù)供給公平性為被解釋變量，交互項provider×occupancy、provider×fee的系數(shù)均不顯著，否定了以上兩個機制的驗證。在第(3)列中，以根據(jù)實際服務(wù)人數(shù)測度的服務(wù)供給公平性為被解釋變量，交互項provider×occupancy的系數(shù)為0.0044，通過了10%的顯著性檢驗，說明相比純公辦養(yǎng)老機構(gòu)，PPP機構(gòu)的泰爾指數(shù)更高，PPP機構(gòu)的入住率在各地區(qū)之間分布更加不均衡，因而最終削減了服務(wù)供給的公平性。在第(4)列中，以根據(jù)實際服務(wù)人數(shù)測度的服務(wù)供給公平性為被解釋變量，交互項provider×fee的系數(shù)為0.0484，通過了5%的顯著性檢驗，說明較純公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，PPP機構(gòu)的泰爾指數(shù)更高，PPP機構(gòu)的運營費用在各地區(qū)之間分布更加不均衡，因而最終削減了服務(wù)供給的公平性。也就是說，社會資本參與削減了實際服務(wù)人數(shù)在各區(qū)分布的公平性，是因為社會資本辦機構(gòu)的入住率和運營費用分布的不均衡，但與養(yǎng)老床位是否在各區(qū)均衡分布無關(guān)。

七、結(jié)論與討論

(一)主要研究結(jié)論與研究不足

1.主要研究結(jié)論

第一，從養(yǎng)老機構(gòu)的床位供給這一視角來看，養(yǎng)老機構(gòu)類型能夠顯著影響?zhàn)B老機構(gòu)服務(wù)供給的公平性，PPP機構(gòu)較傳統(tǒng)公辦機構(gòu)而言，對養(yǎng)老服務(wù)供給公平性的貢獻更大。

第二，考慮“有效需求”即老年人實際購買支付的條件后，盡管養(yǎng)老機構(gòu)類型能夠顯著影響?zhàn)B老機構(gòu)服務(wù)供給的公平性，但較傳統(tǒng)公辦機構(gòu)而言，PPP模式對養(yǎng)老服務(wù)供給公平性有顯著的削弱作用。

第三，從“起點公平”的機制檢驗結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，社會資本參與增強了可利用的養(yǎng)老服務(wù)資源的公平性的主要原因是，社會資本參與的養(yǎng)老機構(gòu)較傳統(tǒng)公辦機構(gòu)而言，基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源在各區(qū)的分布更為公平。這也說明當(dāng)前PPP模式中政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和社會資本的人員投入較為公平。

第四，從“過程公平”的機制檢驗結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，“有效需求”條件下，PPP機構(gòu)損害養(yǎng)老服務(wù)實際享有公平性的主要原因是入住率在各區(qū)分布的不均衡，以及養(yǎng)老機構(gòu)運營費用支出在各區(qū)分布的不均衡。這也說明當(dāng)前PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)在郊區(qū)建設(shè)的收費和服務(wù)水平高但入住率低的問題較為突出。

2.研究不足

第一，受限于研究數(shù)據(jù)，本文未能詳細(xì)區(qū)分公辦民營、公辦(建)民營、純民營三類乃至更多類別的社會資本參與型養(yǎng)老機構(gòu)，所得結(jié)論和政策啟示僅基于“是否有社會資本參與”的養(yǎng)老機構(gòu)分類進行概括。未來將增加對微觀案例的分析，進一步拓展該領(lǐng)域的研究，增強政策建議的可行性和可操作性。第二，本文所討論的公平性僅限于不同區(qū)域之間，而未考慮城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老服務(wù)資源配置的均衡性，這是后續(xù)相關(guān)研究將重點拓展的領(lǐng)域。第三，本文對于“有效需求”的判定是以老年人是否入住作為判斷依據(jù)，但未深究老年人不選擇養(yǎng)老機構(gòu)的原因是受傳統(tǒng)觀念影響還是支付能力受限。由于無法準(zhǔn)確估計既有支付能力也有支付意愿，但因養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和自身需求不匹配，而沒有實際入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人的數(shù)量，本文未將這一群體納入“有效需求”的統(tǒng)計范圍內(nèi)。以上問題需要通過今后對老年人群體的調(diào)研，進行佐證。

(二)政策啟示

第一，本文證明了當(dāng)前PPP模式中政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和社會資本的運營投入較為公平，且對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給公平性具有較大貢獻，因而提出應(yīng)當(dāng)堅持在養(yǎng)老服務(wù)供給中引入社會資本參與的大方向。但是“有效需求”的條件下，PPP機構(gòu)對養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給公平性的貢獻有待增強。目前PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)供給未充分考慮各地區(qū)老年人的可支付能力與機構(gòu)入住意愿，政策設(shè)計未融入對老年人預(yù)算約束條件的考量。因此，為增進北京養(yǎng)老服務(wù)資源配置的公平性，未來應(yīng)確保翔實可靠的需求端調(diào)查，明確擴展PPP模式下養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)模式和設(shè)計多樣化的收費水平，統(tǒng)籌安排在各區(qū)均衡分布的、符合最普遍老年群體需求和支付能力的服務(wù)供給格局。

第二，只有效率的提升，才能實現(xiàn)真正意義的公平。養(yǎng)老服務(wù)供給在低水平上的公平，只能是片面的公平。因此，只有提升入住率，才能為養(yǎng)老服務(wù)供給公平提供基礎(chǔ)。目前，由于政府和社會資本投入了大量的基建和資金，部分北京郊區(qū)的PPP機構(gòu)建設(shè)奢華、收費高，但入住率低，這直接導(dǎo)致了養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給的不公平、不均衡。未來應(yīng)提升PPP模式下養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)資金的使用效率，通過后期的財政支出效率評估的方式，對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的回報率形成激勵和約束，避免超大型、定位高端化的養(yǎng)老機構(gòu)跟風(fēng)建設(shè)和盲目投資。政策補貼應(yīng)注重在各區(qū)之間的傾斜分配，避免“一刀切”的補貼方式造成二次不公平。