社會保障助力構(gòu)建農(nóng)村反貧困長效機制研究*

張建春鄧大松

(1 百色學(xué)院，廣西百色，533000；2 武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢，430072)

一、研究背景

黨的十八大以來，黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民取得了脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，解決了區(qū)域性整體貧困，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)[1]。在脫貧攻堅人民戰(zhàn)爭中，黨和國家實行扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準(zhǔn)”，實行發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障兜底“五個一批”，構(gòu)建了一整套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論[2]。然而，貧困是一個動態(tài)的、歷史的概念[3]，反貧困是一項長期的、動態(tài)的系統(tǒng)性工程。習(xí)近平同志指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。解決發(fā)展不平衡不充分問題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕仍然任重道遠(yuǎn)[4]。”一定時期內(nèi)，中國農(nóng)村貧困問題仍將表現(xiàn)為低收入貧困、支出性貧困、城鄉(xiāng)流動性貧困、暫時性貧困、區(qū)域不平衡的發(fā)展型貧困以及特殊群體貧困等多種形式[5]。為此，進一步構(gòu)建和完善農(nóng)村反貧困長效機制，強化“造血能力”，完善“全面保障”，制約“福利依賴”，就成為農(nóng)村反貧困事業(yè)的重點任務(wù)和發(fā)展方向。

我國反貧困實踐證明，社會保障對反貧困事業(yè)具有舉足輕重的作用，既是反貧困的重要目標(biāo)，又是反貧困的基本方式。自改革開放以來，我國不斷深化對社會保障的認(rèn)識，對社會保障的互助共濟功能日益重視，相繼提出了保障和改善民生、實現(xiàn)共享發(fā)展、全面建成小康社會和滿足人民美好生活的需要等一系列中國特色社會保障制度目標(biāo)[6]。在長期反貧困實踐中，我國經(jīng)歷了從以“輸血”為特征的救濟式扶貧，到“造血式”開發(fā)扶貧，再到扶貧開發(fā)與社會保障相結(jié)合的“兩輪驅(qū)動式”扶貧的轉(zhuǎn)變，取得了舉世矚目的扶貧成就[7]。2018年6月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》確立了開發(fā)式扶貧和保障性扶貧兩種扶貧基本方式，強調(diào)堅持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌，把開發(fā)式扶貧作為脫貧基本途徑，針對致貧原因和貧困人口結(jié)構(gòu)，加強和完善保障性扶貧措施，造血輸血協(xié)同，發(fā)揮兩種方式的綜合脫貧效應(yīng)[8]。黨和國家將社會保障作為保障基本民生、兜住民生底線的重要制度安排，并在實踐中使之發(fā)揮了良好的反貧困效果。

在新發(fā)展階段，推進反貧困事業(yè)要積極穩(wěn)定脫貧成果和防止返貧，保證脫貧攻堅各項政策的合理過渡，將扶貧目標(biāo)群體聚焦于“特困供養(yǎng)”群體、脫貧后返貧群體及潛在陷入貧困高風(fēng)險群體，將社會保障制度作為扶貧長效機制的基礎(chǔ)性制度[9]。本文嘗試分析我國農(nóng)村人口面臨的貧困問題與貧困風(fēng)險，厘清社會保障助力農(nóng)村反貧困的作用機理與影響因素，并在此基礎(chǔ)上探討如何通過進一步發(fā)揮社會保障的反貧困功能，構(gòu)建農(nóng)村反貧困長效機制。

二、農(nóng)村貧困問題及農(nóng)村人口的貧困風(fēng)險

(一)農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性

貧困就是人的基本需求未能得到滿足[10]。它不是一種單純的經(jīng)濟現(xiàn)象，而是一種集經(jīng)濟、政治、社會、自然、文化等因素于一體的復(fù)合現(xiàn)象，其內(nèi)涵、形式和標(biāo)準(zhǔn)一直處于變化之中[11]。

1.貧困的復(fù)合性與多樣性

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們思想觀念的變化，貧困的內(nèi)涵已經(jīng)從最初的物質(zhì)生活資料匱乏(以收入和消費為主要關(guān)注的指標(biāo))，逐漸拓展到發(fā)展、共享的能力匱乏和需求滿足的資源匱乏(包括健康、能力、資本、權(quán)利、福利、機會及心理感知等多方面內(nèi)容)[12-13]，涉及人的物質(zhì)生活和精神生活的各個方面?；谏钯|(zhì)量指標(biāo)、認(rèn)知主客體、貧困致因、貧困表現(xiàn)、貧困周期等角度，以及個體物質(zhì)(或經(jīng)濟)、健康、社會、精神四個領(lǐng)域需求的滿足狀況，農(nóng)村貧困人口處于不同類型的貧困狀態(tài)之中，呈現(xiàn)出復(fù)合性與多樣性的特征。

2.貧困人口的動態(tài)性

農(nóng)村人口的收入水平、教育水平、健康狀況、衛(wèi)生條件時時在變化。同時，貧困標(biāo)準(zhǔn)處于一個不斷變化著的參照系中，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平和社會環(huán)境的變化而變化，其設(shè)定依賴于國家和地區(qū)的政權(quán)機關(guān)、研究機構(gòu)對于貧困的主觀認(rèn)識和判斷。在一定歷史時期，農(nóng)村人口會面臨不同的貧困風(fēng)險，農(nóng)村貧困人口總是處于動態(tài)變化之中[14]。

3.貧困存在的長期性

貧困展現(xiàn)的是社會成員之間分配關(guān)系的不平衡性。對于人類社會而言，發(fā)展的不平衡是絕對的、長期的，由此產(chǎn)生的貧困問題是一個長期存在的社會問題[15]。在解決絕對貧困問題之后，由于區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、收入分配不平衡、經(jīng)濟與社會發(fā)展不平衡、經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展不平衡、實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟不平衡依然存在，我國不可避免會形成相對貧困問題。因此，貧困是一種長期存在的歷史現(xiàn)象，農(nóng)村貧困治理會是一項長期而艱巨的任務(wù)。

(二)農(nóng)村貧困問題的主要成因

農(nóng)村貧困問題的形成有多方面的原因，主要涉及經(jīng)濟社會因素、自然環(huán)境因素、文化因素以及個體家庭因素。

1.經(jīng)濟社會因素與自然環(huán)境因素

在改革開放前期，我國實行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過投資和政策傾斜重點發(fā)展東部沿海地區(qū)，并將改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，使得區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距問題日益嚴(yán)重。自20世紀(jì)90年代以來，我國提出和實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略[16]，并在20世紀(jì)末至21世紀(jì)初開始提出和實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略[17]、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略[18]，但是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在。同時，我國在經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中，一方面，對于國民生產(chǎn)總值的初次分配和再分配沒有完全處理好效率和公平的關(guān)系，導(dǎo)致經(jīng)濟分化和社會分化加?。涣硪环矫?，城鄉(xiāng)之間、東中西部區(qū)域之間各類社會制度存在差異，導(dǎo)致社會資源配置的壁壘與失衡局面形成，由此形成不同群體之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的國民收入差距。

此外，位置偏遠(yuǎn)、交通不便、氣候惡劣、資源匱乏、災(zāi)害頻發(fā)的農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展和競爭中處于先天不利的地位，很難彌補與自然環(huán)境優(yōu)越地區(qū)的先天差距[19]。國務(wù)院扶貧辦2014年確定的全國832個貧困縣主要分布在中部和西部地區(qū)的22個省(自治區(qū)、直轄市)，14 個連片貧困地區(qū)集中了相當(dāng)部分貧困人口。農(nóng)村扶貧開發(fā)建檔立卡貧困人口主要分布在中部和西部地區(qū)，西部貧困人口占到總數(shù)的49.7%，中部占43.4%，兩者加起來占了93.1%[20]?！吨袊r(nóng)村貧困監(jiān)測報告2020》的數(shù)據(jù)顯示：2019年底，全國551萬農(nóng)村貧困人口主要集中在中部和西部地區(qū)，其中，西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口有323萬人(占比58.7%)，中部地區(qū)農(nóng)村貧困人口有181萬人(占比32.9%)，貧困發(fā)生率在1%以上的有廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆7個西部省份[21]。

2.文化因素與個體家庭因素

農(nóng)村貧困往往根源于其積淀的貧困文化[22]。在部分貧困農(nóng)村地區(qū)，安于現(xiàn)狀、不思進取，“等、靠、要”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，群眾思想觀念相對落后，尤其是農(nóng)村中老年人口文盲和半文盲比例高，貧困問題突出。同時，嫁娶中高聘禮、彩禮等一些不良習(xí)俗給部分農(nóng)村家庭帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致一些農(nóng)村家庭致貧返貧。

此外，對于個體而言，家庭背景、身體素質(zhì)、教育水平、年齡狀況、努力程度影響和制約了其生存能力和發(fā)展能力。對于農(nóng)村貧困家庭而言，疾病、求學(xué)、受災(zāi)、缺資金、缺技術(shù)、缺勞動力、缺土地、缺內(nèi)生動力是不同致貧原因。國務(wù)院扶貧辦2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，建檔立卡貧困戶中最主要的致貧原因是罹患疾病(占比42.2%)[23]。從群體分布上看，農(nóng)村老人、兒童、受教育程度較低的群體及健康程度較差的人群貧困發(fā)生率相對較高[24]。

(三)農(nóng)村人口的主要貧困風(fēng)險

本文根據(jù)馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點教材《社會保障概論》，從生存發(fā)展風(fēng)險、健康風(fēng)險、職業(yè)風(fēng)險和老殘風(fēng)險四個方面來理解農(nóng)村人口面臨的貧困風(fēng)險[25]，具體如表1所示。對于農(nóng)村人口而言，生存發(fā)展風(fēng)險是指資源匱乏、能力不足、政策環(huán)境制約等因素導(dǎo)致個人和家庭沒有足夠的收入滿足基本生活需要，且難以通過教育、就業(yè)技能投入來提升發(fā)展能力的風(fēng)險；健康風(fēng)險是指由自然因素、經(jīng)濟社會因素、生產(chǎn)生活方式因素等引發(fā)個體的生理、心理損害和經(jīng)濟損失的風(fēng)險；職業(yè)風(fēng)險是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、外出務(wù)工時個體面臨的人身傷害和經(jīng)濟損失風(fēng)險；老殘風(fēng)險是指身體衰老、殘疾給個人和家庭生產(chǎn)、生活帶來的各種不確定性風(fēng)險。

表1 農(nóng)村人口的主要貧困風(fēng)險

三、社會保障助力農(nóng)村反貧困的作用機理與影響因素

社會保障具有“補血+造血”綜合反貧困效應(yīng)，同時，在農(nóng)村反貧困事業(yè)的推進過程中，該效應(yīng)的發(fā)揮受到多種因素的影響和制約。

(一)社會保障助力農(nóng)村反貧困的作用機理

社會保障是現(xiàn)代社會最重要的經(jīng)濟社會制度之一。2021年 2月，習(xí)近平同志在主持中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題[26]?！鄙鐣Ｕ现贫鹊母灸康木褪峭ㄟ^國民收入的再分配，幫助社會成員分散并抵御各種社會風(fēng)險，本質(zhì)上就是一種風(fēng)險分散機制，總體上表現(xiàn)出公共性、普惠性、互濟性、二重性、剛性、共享性等本質(zhì)特征[27]。社會保障助力減少支出型貧困和降低社會貧困程度，防范和分散個體風(fēng)險，保護勞動力資源，提升福利水平，保證國民基本生活有序進行，在個體和社會整體兩個層面同時增強貧困人口生計系統(tǒng)的抗逆性，提升貧困人口的生活質(zhì)量和發(fā)展能力[28]。

社會保障體系中，社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫和慈善事業(yè)等具有不同的反貧困功能，在保障基本生活需求、增加收入、減少支出和損失、增強抗逆性、提供保護和服務(wù)、促進就業(yè)、增強社會參與、提升發(fā)展能力等方面發(fā)揮積極的作用。其中，社會救助表現(xiàn)出權(quán)利義務(wù)的單向性，具有最直接、最明顯的反貧困功能，是扶貧幫困的“最后一道社會安全網(wǎng)”。社會救助對符合救助條件的缺乏收入獲取能力的人口給予資金、實物、公共服務(wù)的接濟和扶助，以幫助這些人口抵御各種社會風(fēng)險，改善生活條件和提高生活質(zhì)量，保障其基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，防止他們陷入絕對貧困。社會保險則強調(diào)權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，主要通過責(zé)任分擔(dān)、互助共濟的方式分散、化解致貧風(fēng)險，發(fā)揮預(yù)防貧困的作用。社會福利通過給予福利津貼、實物供給、社會服務(wù)來降低政策對象的致貧風(fēng)險，提升其生活質(zhì)量和發(fā)展能力，對政策對象具有普遍性的反貧困作用。社會優(yōu)撫是在生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)、就業(yè)等方面對優(yōu)撫對象及其家屬給予幫助、補助和扶持，以幫助他們抵御致貧風(fēng)險，有效緩解其生活困難和減輕家庭負(fù)擔(dān)，保證其一定的生活水平和生活質(zhì)量。慈善事業(yè)是公眾通過某種途徑自愿向社會及弱勢人群提供無償?shù)馁Y金、勞務(wù)和實物等方面的救助，有利于扶貧濟困，減弱、化解社會矛盾和風(fēng)險。本文將上述社會保障分散和抵御貧困風(fēng)險的作用機理通過圖1直觀呈現(xiàn)。

圖1 社會保障助力分散和抵御貧困風(fēng)險機理圖

20世紀(jì)90年代以來，我國圍繞全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)等目標(biāo)加強社會保障體系建設(shè)，深入推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，在農(nóng)村建立和完善了包括農(nóng)村居民最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助以及臨時救助的多層次社會救助體系，逐步建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，不斷健全社會福利、社會優(yōu)撫制度，大力發(fā)展慈善事業(yè)。農(nóng)村社會保障體系日益完善，基本實現(xiàn)了對農(nóng)村貧困人口的全覆蓋。農(nóng)村社會保障支出有效緩沖了收入差距對農(nóng)村居民的不利影響，降低農(nóng)村居民發(fā)生貧困的概率[29]。黨的十八大以來，黨和政府注重發(fā)揮社會保障在脫貧攻堅中的兜底保障作用，在脫貧攻堅戰(zhàn)中堅持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。實踐證明，社會保障在我國農(nóng)村反貧困事業(yè)中有效發(fā)揮了“補血+造血”綜合脫貧效應(yīng)。

一方面，社會保障對農(nóng)村貧困人口具有“補血”作用。它能夠增加收入，減少家庭支出和損失，保障農(nóng)村貧困人口的基本生活需求。農(nóng)村低保制度和專項救助制度可以緩解農(nóng)村低保家庭和低保邊緣家庭尤其是困難家庭老年人的脆弱性[30]。例如，截至2019年底，全國共有1857萬建檔立卡貧困人口被納入農(nóng)村低?；蛱乩藛T救助供養(yǎng)范圍(其中已脫貧1693萬人)，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年5336元，22個脫貧攻堅任務(wù)重的省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年4697元，全國深度貧困縣平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年4199元；農(nóng)村特困人員共計439.3萬人，其中集中供養(yǎng)人員有75.2萬人，生活不能自理特困人員有107.3萬人，全年累計支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金346.9億元[31]。2019年，全國下達(dá)農(nóng)村危房改造中央補助資金266億元，預(yù)撥2020年補助資金180億元[32]；完成全國建檔立卡貧困戶存量危房改造任務(wù)64萬戶，完成低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭存量危房改造任務(wù)71萬戶[33]。此外，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險也顯著降低農(nóng)村人口尤其是老年人口陷入收入貧困和健康貧困的概率[34-35]。

另一方面，社會保障對農(nóng)村貧困人口具有“造血”作用。農(nóng)村社會保障體系中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險保障、就業(yè)保障、教育保障是化解農(nóng)村貧困風(fēng)險、阻斷貧困代際傳遞的治本之策，能夠在增強抗逆性、提供保護和服務(wù)、促進就業(yè)、增強社會參與、提升發(fā)展能力等方面產(chǎn)生積極的效能。例如，截至2019年底，全國就業(yè)扶貧累計幫助就業(yè)1213萬人[36]；2019年安排以工代賑示范工程中央預(yù)算內(nèi)投資17億元、財政預(yù)算內(nèi)以工代賑資金42.2億元[37]。2019年初核查出的15萬建檔立卡貧困家庭義務(wù)教育階段孩子輟學(xué)問題基本解決，學(xué)生資助體系中受助學(xué)生達(dá)到1.06億人次，累計資助金額2126億元(不包括義務(wù)教育免除學(xué)雜費和免費教科書、營養(yǎng)膳食補助)[38]。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，各項社會保障政策的實施，有效改善了農(nóng)村人口的技能結(jié)構(gòu)和就業(yè)選擇面，提升了農(nóng)村人口的風(fēng)險意識，增強了農(nóng)村人口的可持續(xù)發(fā)展能力和內(nèi)生動力。

(二)社會保障助力農(nóng)村反貧困的主要影響因素

現(xiàn)代社會保障制度從確立到運行的全部過程中都充斥著各種類型的風(fēng)險，存在“失靈”或“失效”的問題[39]。在推進農(nóng)村反貧困事業(yè)的過程中，社會保障的反貧困功能受到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村社會保障發(fā)展水平以及農(nóng)村社會保障與扶貧開發(fā)的有機銜接程度等多種因素的影響和制約。

1.地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平

一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平影響和制約該地區(qū)在社會保障和扶貧開發(fā)中的人力、物力、財力等各類資源的投入能力和水平。有研究表明：經(jīng)濟增長對社會保障具有正向影響，經(jīng)濟發(fā)展顯著增強了社會保障支付能力，提高了居民的有效社會保障需求；經(jīng)濟增長能促進就業(yè)，進而提高居民收入水平[40]。從整體上看，受我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對低下、農(nóng)民收入相對偏低等因素的影響和制約，農(nóng)村社會保障體系在覆蓋面、籌資、待遇和管理等方面都存在一些短板和不足[41]。

2.農(nóng)村社會保障發(fā)展水平

農(nóng)村社會保障的反貧困功能與社會保障自身的發(fā)展水平息息相關(guān)。在不同歷史時期，社會保障制度有不同的目標(biāo)定位和制度安排。如果社會保障制度不完善，其結(jié)構(gòu)性缺陷將產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用，會對經(jīng)濟增長起消極作用，擴大待業(yè)與就業(yè)之間的矛盾，加劇收入分配差距，使社會資源分配狀況逐步惡化[42]。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡問題和行業(yè)差別所產(chǎn)生的社會保障制度“碎片化”問題制約了社會保障反貧困的運行效率和質(zhì)量[43-44]。社會保障制度存在全民覆蓋尚未到位、“?；尽辈蛔?、發(fā)展不平衡性、多層次體系有短板、主體權(quán)責(zé)不清等問題，亟須從數(shù)量擴張走向高質(zhì)量發(fā)展[45-46]。

3.農(nóng)村社會保障與扶貧開發(fā)的銜接程度

社會保障制度與扶貧開發(fā)制度各自有不同的制度形成路徑，分別由不同部門執(zhí)行，有不同的識別標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，在實踐中會出現(xiàn)覆蓋差異與銜接脫節(jié)的情況。兩項制度的實施偏差會產(chǎn)生制度懸崖效應(yīng)，出現(xiàn)保障性扶貧資源的“精英捕獲”現(xiàn)象，無形中制造不公平[47-48]。在精準(zhǔn)扶貧實踐中，面對農(nóng)民致貧返貧因素的多元化，我國還存在貧困瞄準(zhǔn)偏誤、扶貧措施精準(zhǔn)性不足、“福利依賴”以及精準(zhǔn)扶貧政策、最低生活保障制度銜接脫嵌等多種問題，它們導(dǎo)致政策執(zhí)行效果出現(xiàn)偏差，難以充分發(fā)揮“社會保障兜底一批”的功能[49-50]。

四、社會保障助力構(gòu)建農(nóng)村反貧困長效機制的路向

在新發(fā)展階段，各地區(qū)各部門必須堅持和發(fā)展中國特色反貧困理論，遵循減貧規(guī)律，組織、動員和依靠各方面的力量，有效發(fā)揮社會保障“保生存、減風(fēng)險、促發(fā)展”的功能，以“生活保障+預(yù)防風(fēng)險+促進發(fā)展”助力構(gòu)建農(nóng)村反貧困長效機制。綜上，本文擬出社會保障助力構(gòu)建農(nóng)村反貧困長效機制的思路(圖2)。從整體上看，一是堅持把推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作為解決貧困問題的根本途徑，加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，加大農(nóng)村社會保障投入，以包容性增長和多維度改善促進社會保障有效發(fā)揮反貧困功能；二是高度重視城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化給社會保障帶來的挑戰(zhàn)，不斷優(yōu)化社會保障制度，完善“兜底+發(fā)展+服務(wù)”綜合保障體系和農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)保障體系；三是正確認(rèn)識社會保障和扶貧開發(fā)兩項制度之間的差異性，處理好兩項制度之間的關(guān)系，在大保障和大扶貧格局下找準(zhǔn)社會保障與扶貧開發(fā)契合點，完善保障性扶貧和開發(fā)式扶貧有機結(jié)合的政策體系、工作體系、制度體系，構(gòu)建多領(lǐng)域、多主體的協(xié)作治理框架，增強兩項制度的有機銜接與統(tǒng)合。

圖2 社會保障助力構(gòu)建農(nóng)村反貧困長效機制的思路

(一)優(yōu)化農(nóng)村社會保障資源投入體系

健全農(nóng)村社會保障多元主體治理協(xié)作，優(yōu)化農(nóng)村社會保障資源的投入配置，以財政投入為基礎(chǔ)建立和完善資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障服務(wù)的多元供給。

1.實現(xiàn)農(nóng)村社會保障投入與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相聯(lián)結(jié)

加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，完善社會保障資源投入增長機制，夯實保障性扶貧基礎(chǔ)。一是加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，夯實社會保障基礎(chǔ)。社會經(jīng)濟是社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟增長是社會保障財政支出水平提高的必要條件[51]。全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，吸引勞動力、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村地區(qū)流動，加快推進“三農(nóng)”工作，培育壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)村勞動力充分就業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，提高農(nóng)村居民收入水平，確保農(nóng)村社會保障投入的穩(wěn)定增長。二是統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)財政支出。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，以城鄉(xiāng)互動和融合為導(dǎo)向加強農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域公共事業(yè)建設(shè)，加強城鄉(xiāng)社會保障政策措施統(tǒng)籌，利用公共手段加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投入[52]，把農(nóng)村社會保障和農(nóng)村經(jīng)濟增長、人力資本的發(fā)展與需求、消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等緊密結(jié)合起來，把農(nóng)村社會保障財政支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生活性基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的財政支出統(tǒng)籌起來，實現(xiàn)財政支出的最大效能。

2.構(gòu)建和完善農(nóng)村社會保障多元參與機制

在農(nóng)村社會保障資源的投入和配置過程中，進一步理順中央政府、地方政府、社會、集體與個人的權(quán)責(zé)關(guān)系[53]，完善政府、市場、社會、農(nóng)民等主體的共同參與機制，拓寬農(nóng)村社會保障資源的來源和增收渠道，促進社會保障資源向農(nóng)村流動。一是合理確定各級財政的社會保障分擔(dān)比例和權(quán)責(zé)。提高農(nóng)村社會保障財政支出，加強農(nóng)村社會保障事業(yè)建設(shè)，完善保障服務(wù)，提高保障水平。二是鼓勵和吸引市場化力量參與農(nóng)村社會保障事業(yè)。全面放開農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、健康服務(wù)市場，政府可以通過提供場地、稅收等優(yōu)惠政策吸引市場化主體投資興辦相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并通過政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式支持市場化主體增加相關(guān)服務(wù)供給。三是支持和引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)村社會保障事業(yè)。充分發(fā)揮非政府、非營利組織在社會保障供給中的作用，給予社會力量舉辦的非營利性養(yǎng)老、教育、醫(yī)療機構(gòu)和公立機構(gòu)同等的待遇，支持和引導(dǎo)社會力量廣泛參與扶貧濟困、敬老助殘、賑災(zāi)救助等事業(yè)。四是實施全面參保計劃，完善社會保障個人賬戶制度。明確個體的社會保障責(zé)任，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋。完善“多繳多得”“長繳多得”制度，激勵個人參保繳費的積極性。

(二)構(gòu)建和完善“兜底+發(fā)展+服務(wù)”的綜合保障體系

習(xí)近平同志強調(diào)，堅持人民至上，堅持共同富裕，把增進民生福祉、促進社會公平作為發(fā)展社會保障事業(yè)的根本出發(fā)點和落腳點，把更多人納入社會保障體系，完善覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系[54]。推進社會保障制度的整合、銜接與協(xié)調(diào)，推動城鄉(xiāng)保障一體化，以兜底保障為基礎(chǔ)、以促進發(fā)展為重點、以提升服務(wù)為方向，構(gòu)建和完善“兜底+發(fā)展+服務(wù)”有機結(jié)合的綜合保障體系。

1.構(gòu)建兜底保障體系

一是要加強農(nóng)村社會保障制度整合與銜接，強化功能互補。強化農(nóng)村社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫和慈善事業(yè)的統(tǒng)籌銜接，穩(wěn)妥有序地推進基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌。完善城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的互助共濟功能，推進“養(yǎng)老保險—養(yǎng)老服務(wù)”與“醫(yī)療保險—健康服務(wù)”的銜接、協(xié)調(diào)，確保人人享受基本的養(yǎng)老、健康保障，為農(nóng)村人口解決發(fā)展后顧之憂。優(yōu)化綜合救助體系，提高救助標(biāo)準(zhǔn)，強化救助服務(wù)，確保各類困難群眾的基本生活得到有效保障。二是要補足農(nóng)村社會保障供給短板。進一步加強農(nóng)業(yè)保險的惠農(nóng)設(shè)計，鼓勵發(fā)展農(nóng)村商業(yè)保險，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度，完善農(nóng)村人口的就業(yè)保障、住房保障、生育保障、教育保障和金融保障。

2.構(gòu)建發(fā)展保障體系

在兜底式保障的基礎(chǔ)上建立起發(fā)展型保障機制，為農(nóng)村人口的自我發(fā)展機會和能力提供有效保障。一是加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障和農(nóng)民工就業(yè)保障。就業(yè)是民生之本，要立足“三農(nóng)”發(fā)展需要結(jié)合農(nóng)民、農(nóng)民工的特點，有針對性地推進“三農(nóng)”保障事項創(chuàng)新，為農(nóng)民、農(nóng)民工提供就業(yè)援助、技能培訓(xùn)、勞動保護和就業(yè)指導(dǎo)，提高農(nóng)民生產(chǎn)技能，提升農(nóng)民工就業(yè)競爭力。二是加強有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付保障項目，激發(fā)兜底保障對象的內(nèi)生動力。強化分類保障，開發(fā)環(huán)衛(wèi)工、護林員、護理員等適合兜底保障對象的公益性崗位，將生存保障與勞動就業(yè)、身心康復(fù)結(jié)合起來。三是加快建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。完善農(nóng)民和農(nóng)民工權(quán)益保障，加快提高農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平。重點關(guān)注和阻隔貧困的代際傳遞，保障農(nóng)村留守兒童的均等化教育和發(fā)展機會，保障進城農(nóng)民工子女與城市同齡兒童享有平等的受教育和發(fā)展機會，在基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育等方面加以保障。

3.構(gòu)建服務(wù)保障體系

立足各農(nóng)村地區(qū)實際發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、教育服務(wù)、托養(yǎng)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)及健康服務(wù)機構(gòu)，完善農(nóng)村勞動力就業(yè)服務(wù)體系，增強針對農(nóng)村老人、兒童、殘疾人等特殊人群的保障服務(wù)供給能力。尤其要提前布局，積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為重點的多層級養(yǎng)老服務(wù)體系，完善縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)村級幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老服務(wù)，推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”綜合養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)展。

(三)構(gòu)建和完善農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)保障體系

堅持精準(zhǔn)扶貧方略，對農(nóng)村貧困風(fēng)險人口進行動態(tài)預(yù)警、識別、扶持和管理，實現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)保障，破解農(nóng)村流動人口社會保障難題。

1.構(gòu)建農(nóng)村貧困人口的精準(zhǔn)識別和動態(tài)管理體系

一是制定城鄉(xiāng)一體化貧困人口識別指標(biāo)體系，對保障對象精準(zhǔn)識別。立足我國基本國情，基于區(qū)域發(fā)展差異、城鄉(xiāng)發(fā)展差異和典型致貧原因制定貧困人口識別的基本標(biāo)準(zhǔn)[55]，探索建立“貧困線+致貧原因”的城鄉(xiāng)一體化精準(zhǔn)識別指標(biāo)體系[56]。立足科學(xué)的指標(biāo)體系，將指標(biāo)評估結(jié)果和入戶調(diào)查、民主評議結(jié)果相結(jié)合，提高貧困人口識別的精準(zhǔn)度。二是完善全國貧困風(fēng)險人口信息數(shù)據(jù)，對保障對象實行精細(xì)化管理。立足國家人口基礎(chǔ)信息庫建設(shè)貧困風(fēng)險人口信息數(shù)據(jù)管理平臺，以數(shù)字技術(shù)推動社會保障信息共享[57]，擴大靈活就業(yè)崗位人員保障覆蓋面[58]。對全國建檔立卡信息系統(tǒng)、社會保障信息系統(tǒng)、金融系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)和入戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行整合和共享，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)貧困風(fēng)險人口的智能識別、科學(xué)管理和動態(tài)監(jiān)測，破解農(nóng)村流動人口難以保障的難題。三是對農(nóng)村貧困人口保障對象實施動態(tài)管理。依據(jù)不同的貧困風(fēng)險類型和成因進行早期干預(yù)，降低政策干預(yù)的成本，提高政策干預(yù)的效果。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入和消費支出情況和致貧因素的發(fā)展變化，對保障對象的納入和退出實行動態(tài)調(diào)整，以具體貧困人口為對象提供精細(xì)化保障服務(wù)。

2.構(gòu)建農(nóng)村貧困人口保障性措施的精準(zhǔn)實施和評價反饋體系

一是加強政策落實的過程管理，狠抓工作落實與責(zé)任追究。各地各部門要加強農(nóng)村貧困治理工作計劃的制定、執(zhí)行和考核。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計機構(gòu)定期對實施過程強化監(jiān)督檢查和審計，確保保障性減貧資源的效能。二是完善信息公開制度。嚴(yán)格公開保障對象資格申請、調(diào)查、評議、公示、審核的工作流程。三是強化政策落實質(zhì)量的考核評價。綜合采用省際交叉考核、第三方評估、媒體暗訪、財政專項扶貧資金績效評價等考核方法，采用年終考核與平時工作情況相結(jié)合、第三方評估與部門數(shù)據(jù)相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合的方式，定期對各地各部門農(nóng)村貧困治理的質(zhì)量進行綜合分析，查找問題和短板，以考核評估推進各項政策措施落地落實。

(四)完善“扶貧開發(fā)+社會保障”協(xié)同治理工作體系

整合社會保障與扶貧開發(fā)事項，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、順暢的工作機制，遏制扶貧開發(fā)實踐中的政策失靈和資源內(nèi)耗問題，實現(xiàn)兩項制度的優(yōu)勢互補。

1.推進社會保障與扶貧開發(fā)有機結(jié)合

推進綜合保障性扶貧政策，創(chuàng)新多樣化的保障扶貧措施，探索發(fā)展型保障項目，聚焦脆弱群體的權(quán)益保障，通過加強服務(wù)供給、完善制度安排和“一站式服務(wù)”促進基層社會保障的協(xié)同化治理[59]，形成農(nóng)村貧困治理協(xié)同合力[60]。堅持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌，建立和完善農(nóng)村貧困整體性治理體系，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理管理機構(gòu)、信息救助系統(tǒng)和政策銜接機制[61]，加強兩項制度的銜接，實現(xiàn)兩項制度的優(yōu)勢互補，形成農(nóng)村貧困治理協(xié)同合力。

2.建立和完善“一門受理、協(xié)同辦理”工作機制

順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和農(nóng)村貧困治理需求，深化黨和國家機構(gòu)改革，對相關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員配備及其運行機制、工作流程進行優(yōu)化變革，厘清各級政府之間、各個部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，有效破除各地區(qū)各部門之間條塊分割、各自為政、重復(fù)投入的弊端。加強各地區(qū)各部門的工作流程優(yōu)化、合作和聯(lián)動，立足統(tǒng)一的人口信息管理平臺整合扶貧開發(fā)制度和社會保障制度的各類工作事項，建設(shè)“一站式”行政服務(wù)中心和服務(wù)平臺，增進相關(guān)部門的溝通與協(xié)作，加深兩項制度的有機結(jié)合。

3.優(yōu)化基層執(zhí)行機制

強化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，提升農(nóng)村基層治理水平，充分發(fā)揮各類主體的力量，提高社會保障與扶貧開發(fā)兩項制度在農(nóng)村的協(xié)同落實水平。加強農(nóng)村基層工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)，完善工作人員的培育、選拔、管理、使用工作，提高基層工作人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力。優(yōu)化基層績效考核及晉升獎懲制度，激勵農(nóng)村基層工作人員主動落實貧困治理工作的各項政策，創(chuàng)新工作方法，不斷提升農(nóng)村貧困治理質(zhì)量。