韓國貧困新問題與收入保障政策的爭論

［韓］洪坰駿

一、引言

1997年亞洲金融危機(jī)、2009年世界金融危機(jī)和2020年新冠病毒疫情等重大事件的沖擊，使韓國貧困和不平等問題不斷加劇。對此，新自由主義改革取向和勞動力市場靈活化等一系列措施沖擊了原有的韓國社會體制，除老年人和殘疾人等傳統(tǒng)貧困問題外，新貧困形態(tài)——失業(yè)和低收入群體增加所引發(fā)的工作貧困（Working poor）也給韓國社會帶來了諸多新挑戰(zhàn)。在這一意義上，貧困的長期化和復(fù)雜性給韓國收入保障制度發(fā)展提供了強(qiáng)勁的外部動因，①韓國社會保障制度可以分為收入保障和醫(yī)療保障兩大類，韓國收入保障制度一直是應(yīng)對貧困問題的主要政策手段。近年來，韓國逐漸將就業(yè)保障從收入保障中區(qū)分出來，因而本文中主要討論的是應(yīng)對各種貧困問題的收入保障制度。從20世紀(jì)末國民基礎(chǔ)生活保障制度的改革開始，韓國政府不斷增加公共財政支出，試圖擴(kuò)大收入保障制度的范圍和水平。

盡管韓國收入保障體系在其政策規(guī)模和慷慨度上都取得了長足發(fā)展，但廣泛存在的“死角地帶”問題使得貧困問題被長期遮蔽。2020年以來新冠病毒疫情的大流行，加速了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的調(diào)整與發(fā)展，后工業(yè)社會和后疫情社會的新變化對韓國現(xiàn)有收入保障制度的保障性和合理性提出了新挑戰(zhàn)。當(dāng)前在韓國學(xué)界面臨著如何完善現(xiàn)有的收入保障項目，以及如何探索新制度模式的爭論。本文認(rèn)為目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新冠病毒疫情給韓國收入保障制度帶來的挑戰(zhàn)是開啟當(dāng)前對收入保障制度的反思、以及探索改革和創(chuàng)新方案的重要時間窗口期。為此，本文從當(dāng)前韓國貧困的新特征入手，分析韓國現(xiàn)行收入保障體系所面臨的挑戰(zhàn)，梳理當(dāng)前針對收入保障體系改革的主要問題及其相關(guān)爭論，從而為后工業(yè)社會，特別是在后疫情社會的收入保障政策提出改革對策。

二、傳統(tǒng)問題與新挑戰(zhàn)：韓國貧困的新特征

（一）相對貧困的高齡化

老年人貧困一直以來都是韓國傳統(tǒng)的貧困問題之一。近年來低生育和老齡化的加速，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸停滯，使得貧困老齡化的趨勢越發(fā)凸顯。如圖1各年齡層相對貧困率變化趨勢所示，盡管近年來韓國整體相對貧困率和各年齡群體的相對貧困率都在降低，但老年人貧困問題仍尤為突出。與其他OECD國家相比，韓國的中年人和老年人就業(yè)率保持著最高水平，但老年人相對貧困率卻一直居高不下。2019年65歲以上老年人的相對貧困率為41.4%，超出韓國整體相對貧困率約4倍，①參見研究報告，韓國保健社會研究院,《2020年貧困統(tǒng)計年報》，第31-41頁。約為OECD國家平均相對貧困率（15.8%）的三倍多。②參見OECD 數(shù)據(jù)庫 Income Distribution and Poverty，https://stats.oecd.org/，2022年5月17日檢索。其中，與男性老人（34.5%）相比，女性老人（46.8%）的貧困問題更為嚴(yán)峻。隨著預(yù)期壽命的不斷增加，老年人貧困逐漸呈現(xiàn)出女性化與高齡化的趨勢，這反映出承擔(dān)著重要退休后收入保障功能的養(yǎng)老金在性別差異以及收入再分配效果等方面還存在諸多問題。

圖1 2011—2019年韓國相對貧困率③ 本文中所采用的相對貧困率為家庭平均可支配收入不足收入中位數(shù)50%家庭的個人貧困率，部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)中也增加了不足市場收入中位數(shù)50%的相對貧困率。

（二）貧困的個體化

家庭結(jié)構(gòu)的小型化是當(dāng)前韓國社會家庭結(jié)構(gòu)變化最主要的特征之一。據(jù)韓國統(tǒng)計廳數(shù)據(jù)顯示，2020年韓國獨(dú)居一人戶的比例高達(dá)31.7%，且仍呈逐漸上升的趨勢，其中未婚獨(dú)居青年、獨(dú)居老人、單親家庭的比重最高。①數(shù)據(jù)來源：韓國統(tǒng)計廳人口家庭調(diào)查，https://www.kostat.go.kr/portal/korea/kor_nw/1/2/1/index.board，2022年5月17日檢索。從圖2韓國各人口集團(tuán)貧困情況來看，除老年人和殘疾人等傳統(tǒng)貧困群體以外，一人戶和單親家庭的相對貧困率占比較高。其中，獨(dú)居老人和未婚獨(dú)居青年人的相對貧困問題更為嚴(yán)重。對青年群體來說，就業(yè)不穩(wěn)定而引發(fā)的收入減少，以及獨(dú)居所帶來的住房費(fèi)用負(fù)擔(dān)是引發(fā)其貧困的最主要原因。從性別來看，女性一人戶的比例為57.4%，約為男性（14.7%）的4倍。在單親家庭中，單親母親家庭的相對貧困率也遠(yuǎn)高于單親父親家庭。社會個體化發(fā)展給韓國帶來的新貧困問題不容忽視。根據(jù)相關(guān)預(yù)測，一人戶每增長10%，韓國的貧困率指數(shù)會提升3.6%，基尼系數(shù)約上升1.7%。②參見研究報告,韓國經(jīng)濟(jì)研究院，《一人戶的特征分析和經(jīng)濟(jì)影響》，2020年，第2頁。未來貧困個體化的趨勢將會越來越明顯，青年群體、單親家庭的收入保障問題也逐漸成為韓國貧困治理中的新問題。

圖2 2019年韓國各人口集團(tuán)相對貧困率（單位：%）

（三）工作貧困和勞動者脆弱性的長期化

經(jīng)歷20世紀(jì)90年代末的亞洲金融危機(jī)之后，韓國工作貧困問題就成為新的貧困問題。工作貧困群體的增加除勞動力市場收入減少以外，也與經(jīng)濟(jì)滯脹、人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)變化等因素密切相關(guān)。在韓國，工作與貧困之間的聯(lián)系，主要受勞動力市場供給不充分和工作條件惡化的影響，使得通過工作擺脫貧困的可能性降低，并不斷延伸出收入貧困和時間貧困等多種貧困形態(tài)。從2019年勞動人口（18—50歲）各年齡段的相對貧困率可知，18—25歲、26—40歲、41—50歲勞動人口的相對貧困率分別為12.2%、10.3%和12%，③參見研究報告,韓國保健社會研究院《2020年貧困統(tǒng)計年報》，2021年，第41頁。勞動人口的相對貧困率均超過10%。究其原因，一方面，勞動力市場靈活化，產(chǎn)生了大量的非正規(guī)就業(yè)群體。由于韓國的收入保障政策仍以正規(guī)就業(yè)群體為對象的社會保險為主體，因此大量非正規(guī)就業(yè)群體的勞動權(quán)益得不到保障，加大了工作崗位以及部門之間的勞動收入差距。另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)與職業(yè)結(jié)構(gòu)的重組，就業(yè)和失業(yè)之間的轉(zhuǎn)換頻率變高，其界限也更加模糊，使得勞動者更容易陷入收入貧困之中。新冠肺炎疫情的常態(tài)化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的加速，進(jìn)一步增加了勞動力市場的脆弱性，工作貧困會成為大部分勞動者、尤其是勞動力市場邊緣地帶和非正規(guī)就業(yè)群體將面臨的突出問題。在此過程中，受沖擊最大的仍然會是臨時就業(yè)、低學(xué)歷低技能、女性以及小企業(yè)員工等勞動力市場的弱勢群體。

三、韓國現(xiàn)行收入保障政策的困境

20世紀(jì)90年代末亞洲金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整使得失業(yè)群體和貧困群體的規(guī)模增加，收入保障政策的脆弱性逐漸顯露。在金大中政府時期，隨著“四大社會保險”的擴(kuò)大和國民基礎(chǔ)生活保障制度的實施，①韓國的四大保險包括養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，雇傭保險和工傷保險。其中養(yǎng)老保險包括國民年金、公務(wù)員年金、私立學(xué)校教職工年金和職業(yè)軍人年金。雇傭保險作為勞動者在失業(yè)時提供收入保障的保險，主要項目包括失業(yè)津貼、育兒假津貼，幫助勞動者再就業(yè)的勞動技能培訓(xùn)等。韓國社會保障制度得到了發(fā)展。盧武鉉政府執(zhí)政后，為應(yīng)對勞動力市場就業(yè)條件惡化、人口和家庭結(jié)構(gòu)變化等新社會問題，將社會服務(wù)作為應(yīng)對新社會風(fēng)險的政策手段，加速了以弱勢群體為主的社會服務(wù)從選擇性、補(bǔ)缺型向普惠性供給的轉(zhuǎn)型。同時期還實行了直接為貧困家庭提供的勞動獎勵金，以及緩解老齡貧困的老齡養(yǎng)老金。到李明博政府時期，則開啟了“就業(yè)包”政策，以托育服務(wù)為中心的社會服務(wù)得到推進(jìn)。樸槿惠政府時期將老齡養(yǎng)老金擴(kuò)大到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，將國民基本生活保障制度的整合津貼變更為對口津貼。勞動獎勵金中增加了子女獎勵金，從而擴(kuò)大了勞動獎勵金的覆蓋范圍。文在寅政府時期開始實行普惠性兒童津貼制度，并提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平。在社會服務(wù)領(lǐng)域更加強(qiáng)調(diào)政府的角色，試圖進(jìn)一步消除雇傭保險的“死角地帶”。

盡管韓國政府的收入保障制度不斷擴(kuò)大，但在傳統(tǒng)貧困問題和新貧困問題疊加的情況下，仍沒能充分發(fā)揮其作用，而這可以從制度體系遺留問題和外部環(huán)境變化來加以解釋。

從制度遺產(chǎn)來看，韓國的收入保障制度形成的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)為20世紀(jì)60年代至90年代初的發(fā)展主義國家時期，是以對處于勞動力市場“中心”和“邊緣”不同位置群體的不同保障方式而展開的，其特征是“契約性連結(jié)（contingent rent）”，即致力于做大經(jīng)濟(jì)蛋糕，國家為參與者提供各種產(chǎn)業(yè)和金融等特惠政策，為此政府可以優(yōu)先安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，并靈活應(yīng)對再生產(chǎn)需求。這些制度遺產(chǎn)受路徑依賴的影響，始終貫穿著韓國社會保障制度發(fā)展的始終。本文將韓國的這種收入保障體系稱之為“發(fā)展國家型收入保障體系”，其特征可歸結(jié)為如下幾方面。②洪坰駿：《韓國福利的新局面：問題與改革探索》，《韓國社會福利學(xué)》2017年第2期。

第一，收入保障制度具有較高程度的去政治化（de-politicization）特征。韓國社會保障制度建立在“先發(fā)展-后分配”的發(fā)展理念之上。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，國家可以為參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)和勞動者提供各種產(chǎn)業(yè)和金融特惠，勞動者可以從參與生產(chǎn)勞動中獲得相對充裕的勞動收入，通過政治領(lǐng)域表現(xiàn)出來的福利需求在很大程度上被抑制。在這場博弈中，政府、企業(yè)和勞動者之間形成的這種“契約性連結(jié)”，使得“發(fā)展——就業(yè)——分配”這一良性循環(huán)得以維系。在政府財政預(yù)算中看似與產(chǎn)業(yè)發(fā)展無關(guān)的項目也最大限度地被擱置，這直接導(dǎo)致了韓國社會保障發(fā)展的滯后。

第二，以勞動力市場中心地帶群體作為收入保障制度主體對象。在“發(fā)展——就業(yè)——分配”的“契約性連結(jié)”中，企業(yè)為獲得更多的經(jīng)濟(jì)和金融特惠，愿意為提高產(chǎn)能而努力。勞動者為獲得勞動收入，愿意付出更多的時間和精力投入生產(chǎn)勞動。由此自然而然地提高了機(jī)械、工廠設(shè)備等和耐久消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)等企業(yè)特殊技能熟練的必要性。而企業(yè)特定技能熟練的發(fā)展，使得長期雇傭、企業(yè)福利和家庭工資成為提高勞動者生產(chǎn)力、保障勞動者權(quán)益的重要制度工具。與西方國家相比，韓國對勞動力市場中心部門勞動者的保護(hù)和風(fēng)險分散機(jī)制構(gòu)成了社會保障的主體地帶，收入保障的核心功能也在于分散這一部分勞動者的社會風(fēng)險。

第三，以勞動力市場邊緣地帶群體作為收入保障制度中“隱性福利”的對象。在韓國發(fā)展初期，勞動力市場中心部門的勞動者得到了較好的保障，而邊緣的勞動者常常被忽視。政府為減少由此可能會引發(fā)的政治矛盾，選擇將經(jīng)濟(jì)發(fā)展所獲得的“部分蛋糕”通過事后補(bǔ)償?shù)姆绞椒峙浣o處于勞動力市場邊緣的勞動者。在韓國社會保障去政治化的情況下，這種補(bǔ)償通常以隱蔽的形態(tài)，即緣福利、減稅及免稅等稅收優(yōu)惠和補(bǔ)助金等方式呈現(xiàn)出來，使得“隱性福利”的比重增加。①Kyung-Zoon Hong, "Neither Hybrid Nor Unique: A Reinterpretation of the East Asian Welfare Regime", Asian Social Work and Policy Review, 2008, 2(3).

從外部環(huán)境來看，20世紀(jì)90年代中期以來，國際競爭愈加激烈、去產(chǎn)業(yè)化技術(shù)革命，以及經(jīng)濟(jì)和政治的全球化打破了“發(fā)展——就業(yè)——分配”良性循環(huán)，使既有收入保障體系出現(xiàn)困境。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需外部資源比重增加，提升了經(jīng)濟(jì)對外依賴性，使韓國面臨國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性增強(qiáng)，不利于國民生活穩(wěn)定性的因素在增加。第二，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展使自由市場的重要性凸顯，以企業(yè)福利和終身雇傭為核心的“僵化的勞動力市場”逐漸被新自由主義下的靈活勞動力市場結(jié)構(gòu)所替代。第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性增強(qiáng)，社會成員對收入保障體系的信心降低。伴隨著生育率的降低和家庭結(jié)構(gòu)的變化，緣福利和“隱性福利”也急劇縮減。人口老齡化、就業(yè)不穩(wěn)定性增加、教育和住房等問題使得社會成員對收入保障的需求增加。

這種“發(fā)展國家型的收入保障體系”在90年代初期以前得以順利開展，通過創(chuàng)造就業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時有助于改善貧困和進(jìn)行收入分配，實現(xiàn)并維持了“發(fā)展——就業(yè)——分配”的良性循環(huán)。但這一良性循環(huán)在后工業(yè)社會逐漸被打破，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的到來對于這一體系的沖擊尤為明顯，其最主要的表現(xiàn)就是社會保險的“死角地帶”問題，而制度的死角地帶正是誘發(fā)貧困問題的重要原因。以雇傭保險和養(yǎng)老保險為例（如表1所示），韓國雇傭保險的參保率僅為整體勞動者的一半左右，有25.7%的工薪勞動者因不符合參保條件而不能參保。養(yǎng)老保險的參保比例雖較高，但也有18.2%的工薪勞動者無法以“職工”的身份參加養(yǎng)老保險。這不僅造成了大量勞動者的權(quán)益得不到保障，同時也為社會保險的可持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。未來非典型就業(yè)群體的增加、全世界最低的生育率和高速老齡化等會帶來更多影響收入保障體系運(yùn)行的不穩(wěn)定因素。

表1 雇傭保險和養(yǎng)老保險的“死角地帶”（單位：萬人）

四、后工業(yè)社會收入保障制度創(chuàng)新的探索

近年來韓國學(xué)術(shù)界開始了對“發(fā)展國家型的收入保障體系”改革的爭論，一種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)有制度無法應(yīng)對后工業(yè)社會的社會經(jīng)濟(jì)變化，主張引進(jìn)全新的制度模式；而另外一種觀點(diǎn)則主張在原有制度框架上進(jìn)行調(diào)整和改革。本文整理了兩種不同的觀點(diǎn)，并分別進(jìn)行討論。

（一）革新道路之一：無條件基本收入制度

受新冠病毒疫情的影響，韓國政府為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，向全民支付無收入資產(chǎn)調(diào)查和勞動要求的無條件“災(zāi)難救濟(jì)金”，這一舉措將韓國學(xué)術(shù)界和政治界所爭論中的無條件基本收入推向了現(xiàn)實社會。災(zāi)難救濟(jì)金在新冠疫情條件下為保障勞動者和家庭收入發(fā)揮了重要作用，但在本文看來，無條件基本收入在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和后疫情時期彌補(bǔ)當(dāng)前收入保障制度仍存在較大的問題。

第一，無條件基本收入在實踐中已有部分體現(xiàn)。主張實施無條件基本收入的學(xué)者通常認(rèn)為，無條件基本收入的全面實施雖是未來發(fā)展方向，但其實施需要從部分群體的基本收入開始。實際上這種階段性的無條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付作為社會津貼的一部分已有較長歷史。法國于1932年、英國和捷克于1945年開始實行兒童津貼；日本在2009年自民黨麻生太郎政權(quán)時期曾實行過定額現(xiàn)金轉(zhuǎn)移制度；韓國政府也從2018年9月開始為8周歲以下所有兒童支付兒童津貼。這些制度目前沒有被視為無條件基本收入，其原因是沒有滿足“所有人”和“定期性”的基本條件，但實際上卻符合無條件基本收入制度倡導(dǎo)者所主張的“階段性實施”的部分基本收入。無條件基本收入并不是全新的制度，并且其雛形早已存在于社會保障制度體系中，因此部分的基本收入是否最終會走向完全基本收入仍然充滿了諸多未知數(shù)。

第二，無條件基本收入只強(qiáng)調(diào)收入再分配的觀點(diǎn)過于片面。關(guān)于社會保障制度的核心功能有兩種不同的見解，一是強(qiáng)調(diào)收入階層之間的垂直再分配；二是強(qiáng)調(diào)社會風(fēng)險的分散。主張無條件基本收入的學(xué)者本質(zhì)上將社會保障的核心功能視為將財富從高收入群體轉(zhuǎn)移至低收入群體。其基本假設(shè)為，與弱勢群體相比，經(jīng)濟(jì)社會中的強(qiáng)者更易在收入保障制度中獲得更多優(yōu)惠，因此現(xiàn)行收入保障制度未能履行其再分配的職能。主張實行無條件基本收入的學(xué)者也表示，為了“所有人”的實際自由，應(yīng)該對所有特權(quán)資源的享受追加征稅，并平等地再分配給所有社會成員，其手段即為使用現(xiàn)金進(jìn)行收入調(diào)節(jié)和再分配。但如果僅僅將社會保障的核心功能視為收入階層之間的垂直再分配，這一觀點(diǎn)則過于片面。實際上，社會保障的核心功能不僅是收入階層之間的垂直再分配，而更應(yīng)是社會風(fēng)險的分散。并且將社會保障的核心功能集中于社會風(fēng)險的分散，才能使更多人從中獲益。提高社會保障制度的社會風(fēng)險分散能力，其主要途徑是擴(kuò)大受益者的覆蓋范圍，以此來提升收入再分配效果，使“福利同盟”的形成成為可能，提高代議民主制下的政治可持續(xù)性。

為什么會這樣呢？以失業(yè)這一社會風(fēng)險為例，在后工業(yè)社會，知識經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，給勞動力市場帶來質(zhì)變，失業(yè)風(fēng)險可能發(fā)生在各種職業(yè)群體中。因此我們很難斷言具有熟練的特殊技能的高收入者其失業(yè)風(fēng)險比技能熟練程度較低的勞動者低。疾病、年老等社會風(fēng)險也是如此。由于收入地位和風(fēng)險地位不一致，由此產(chǎn)生多種福利集團(tuán)（貧困者、中產(chǎn)階層、具有熟練特殊技能的勞動者和企業(yè)等），進(jìn)而可能成為政治上的大多數(shù)。主張無條件基本收入的學(xué)者將包括收入保障制度在內(nèi)的社會保障的核心功能理解為收入再分配，這不僅忽視了工業(yè)社會以來社會保障制度以社會風(fēng)險分散為目標(biāo)的制度變遷過程，同時也沒有充分考慮到這種制度變遷的意義和效果。

第三，收入保障制度是包含多重因素的復(fù)雜體。為完善社會功能、分散社會風(fēng)險，社會保障的各類津貼通常體現(xiàn)為多種不同形態(tài)。例如包括多種供給主體、遞送體系和籌資方式等。每一種津貼都履行不同的功能，包含著諸多利益相關(guān)者。因此很難將這些津貼整合為統(tǒng)一的無條件基本收入。當(dāng)然，無條件基本收入的實施并不意味著所有收入保障制度的廢除。醫(yī)療保障制度或社會服務(wù)經(jīng)常被提及為可以與基本收入制相伴隨的制度。最近部分學(xué)者還提出了保留現(xiàn)有制度，通過挖掘新財源，追加基本收入制的“并行論”。無論采取何種方式，無條件基本收入的實行也將伴隨著現(xiàn)有社會保障制度財政預(yù)算的重新分配，其最優(yōu)先順序很有可能是先確?，F(xiàn)有收入保障制度的相關(guān)預(yù)算。因此“取代”或“并行”都很難保障無條件基本收入的財政來源。

第四，現(xiàn)有的社會保險也會發(fā)生變化。主張實行無條件基本收入的學(xué)者表示，以社會保險為基礎(chǔ)的收入保障制度無法應(yīng)對當(dāng)下知識經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。但本文認(rèn)為以知識和信息為基礎(chǔ)的技術(shù)革命既可能給社會保險制度帶來消極的影響，也可能產(chǎn)生積極影響。人們需要社會保險的原因之一是信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈，大數(shù)據(jù)對社會風(fēng)險的信息積累和利用可以提高用私人保險替代社會保險的可能性。相反，大數(shù)據(jù)也可能使社會保險更準(zhǔn)確、更迅速地分散社會風(fēng)險，其中大數(shù)據(jù)對個人收入活動的掌握和利用就可能推動社會保險向積極的方向發(fā)展。到目前為止，社會保險以標(biāo)準(zhǔn)雇傭關(guān)系為中心設(shè)計而成的理由之一就是——作為“共同工作空間”的企業(yè)是征收保險費(fèi)用的唯一且便利的渠道，因此社會保險的繳費(fèi)通常以勞動者的雇傭關(guān)系和工資收入為基礎(chǔ)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，向企業(yè)征收保險費(fèi)的“老慣例”成為影響非典型就業(yè)群體和平臺勞動者參保的重要障礙。然而社會保險實際上可以與雇傭方式相分離，其方法之一就是以稅代費(fèi)，大數(shù)據(jù)技術(shù)會為繳納以個人收入為基礎(chǔ)的社會保險稅提供更多技術(shù)支持。

（二）革新道路之二：收入保障制度的改革

在后工業(yè)社會的收入保障制度改革上，還有部分學(xué)者提出了完善現(xiàn)有制度的方案。相較于實行全新理念的無條件基本收入，本文認(rèn)為應(yīng)在完善現(xiàn)有收入保障制度上進(jìn)行改革和創(chuàng)新，為此本文提出“創(chuàng)新型的收入保障制度體系”（如圖3所示）的改革方案，并認(rèn)為收入保障制度的改革應(yīng)堅持以下四個原則。

圖3 “創(chuàng)新型的收入保障制度體系”基本框架

原則一：保障勞動力市場的公正性。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，勞動力市場發(fā)生了巨大變化，但是對于大部分社會成員來說，維持生計的基本路徑仍然是參與市場勞動。因此收入保障制度的完善一定要伴隨著勞動力市場的改善，其中至關(guān)重要的是堅持同工同酬，即正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)都能獲得相應(yīng)的收入保障，而非一味追求非正規(guī)就業(yè)的正規(guī)化。在維護(hù)勞動力市場公平性的同時，促進(jìn)靈活穩(wěn)定性。

原則二：擴(kuò)大社會保險的參保覆蓋面。一直以來，韓國社會保障制度的核心是勞動力市場的就業(yè)者，以此構(gòu)成并逐漸強(qiáng)化了韓國的發(fā)展國家型收入保障體制。這也意味著位于勞動力市場邊緣的就業(yè)者被置于制度的“死角地帶”，因而“創(chuàng)新型的收入保障制度體系”的原則是將所有就業(yè)者都納入社會保險的體系范疇，而不論其具體的就業(yè)形態(tài)。

原則三：調(diào)整和擴(kuò)大社會保險應(yīng)對的風(fēng)險范圍?！皠?chuàng)新型的收入保障制度體系”將給生活帶來困難的社會危險分為：收入能力的喪失（災(zāi)害和退休）、收入能力降低（受教育訓(xùn)練和照顧）、收入中斷（失業(yè)）、收入減少（就業(yè)地位下降）四個大類，并進(jìn)行相應(yīng)的社會保險和社會救助制度安排，使得勞動者不管出于哪種風(fēng)險狀態(tài)都能獲得相應(yīng)保障。

原則四：資金征繳上實行“費(fèi)改稅”。在新型勞動關(guān)系和勞動力市場環(huán)境下，有必要將社會保險“費(fèi)”更多地轉(zhuǎn)向“稅”，從以勞動收入為中心的工資稅（payroll tax）轉(zhuǎn)換為目的稅性質(zhì)的國民保險稅（national insurance tax），以此來擴(kuò)大社會保險的保障范圍，擴(kuò)大其風(fēng)險分散功能。

“創(chuàng)新型的收入保障制度體系”的構(gòu)建需要打通各部門的信息壁壘，整合多種方案，基于上述四條原則，本文提出收入保障改革的具體建議如下。

第一，建立覆蓋所有勞動者的“全民雇傭保險”。韓國的雇傭保險承擔(dān)著為勞動者支付失業(yè)津貼、產(chǎn)假和育兒假津貼，以及為求職和職業(yè)能力發(fā)展等提供支援的重要收入保障功能。由于當(dāng)前韓國雇傭保險沿用了傳統(tǒng)俾斯麥社會保險的理念，即通過雇主和雇員按工資收入繳納雇傭保險費(fèi)的方式，從而導(dǎo)致了大量非正規(guī)就業(yè)勞動者陷入雇傭保險的“死角地帶”。在平臺勞動者等靈活就業(yè)群體規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實條件下，這種社會保險的繳費(fèi)模式也會使雇傭保險的可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)。為提升所有勞動者應(yīng)對社會風(fēng)險的能力，雇傭保險的改革勢在必行。雇傭保險改革的第一步，應(yīng)擺脫韓國現(xiàn)行的以企業(yè)和雇傭關(guān)系為中心的保險費(fèi)征繳方式，改為按照工資收入、營業(yè)收入和資產(chǎn)收入等多種收入方式的按比例繳費(fèi)的模式。由此，傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)的勞動者可延續(xù)現(xiàn)有的模式繳費(fèi)參保，而非典型就業(yè)的群體，尤其是平臺勞動者，可按照企業(yè)法人或平臺運(yùn)營商的營業(yè)利潤來征收保險費(fèi)用。自雇者依然可以通過綜合收入申報的方式按照上一年度收入情況繳納保險費(fèi)用，以此來解決因沒有固定雇主或難以掌握工資收入，甚至工資收入不穩(wěn)定等一系列問題阻礙參保的問題，從而形成覆蓋所有勞動者的“全民雇傭保險”制度，真正實現(xiàn)“勞有所得，勞有所?！?。

第二，改革國民基礎(chǔ)生活保障制度。韓國的基礎(chǔ)生活保障制度作為保障低收入者生活水平的重要制度，一直以來是貧困治理最主要的政策手段。盡管韓國政府在2015年和2018年，分別在國民基礎(chǔ)生活保障中增加了教育津貼和住房津貼的補(bǔ)貼項目，并在2022年廢除了生活津貼的撫養(yǎng)人標(biāo)準(zhǔn)，但是減少保障的“死角地帶”和提高保障水平仍然是韓國國民基礎(chǔ)生活保障制度的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。其中產(chǎn)生“死角地帶”的重要原因是收入和家計調(diào)查中財產(chǎn)的收入換算制。為解決這一問題，本文認(rèn)為應(yīng)根據(jù)是否具有勞動能力來劃分保障對象，設(shè)計了基礎(chǔ)保障Ⅰ和基礎(chǔ)保障Ⅱ的分類保障體系。基礎(chǔ)保障Ⅰ主要針對老年人和殘疾人等沒有勞動能力的貧困群體，以基本生活保障為目標(biāo)。在廢除義務(wù)撫養(yǎng)人標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，財產(chǎn)的收入換算制度也應(yīng)將標(biāo)準(zhǔn)放得更寬，保障這一群體的基本生活水平?；A(chǔ)保障Ⅱ的主要對象為有勞動能力的工作貧困群體，其目的是幫助其自立。在政策支持上，一方面通過多種就業(yè)支持項目，提升這一群體的職業(yè)技能水平，以助其在勞動力市場上獲得滿足生活需求的勞動收入；另一方面通過保險費(fèi)支持和稅收優(yōu)惠等多種手段，盡可能將其納入社會保險體系，保障他們具備應(yīng)對失業(yè)、疾病和年老等社會風(fēng)險的能力。

第三，實現(xiàn)公共養(yǎng)老金體系的一元化。當(dāng)前韓國的公共養(yǎng)老金體系包括了以一般工薪階層、自雇者和家庭主婦等為對象的國民年金，以及以公務(wù)員、私立學(xué)校教職工和職業(yè)軍人為對象的職業(yè)年金。而不同公共養(yǎng)老金在繳費(fèi)、待遇水平和財政運(yùn)營狀況均不相同，這直接導(dǎo)致退休后的養(yǎng)老金收入差距，成為引發(fā)部分老年人貧困的重要因素。與此同時，韓國職業(yè)養(yǎng)老金目前還大多面臨著基金運(yùn)行壓力。因此為提升養(yǎng)老金的保障性和可持續(xù)性，打破職業(yè)之間的參保壁壘和待遇差距，將現(xiàn)有碎片化的養(yǎng)老金制度整合為統(tǒng)一的一元化公共養(yǎng)老金體系尤為重要。一方面有助于消除職業(yè)之間的繳費(fèi)和待遇差距，保障退休后收入的公平性；另一方面隨著公共養(yǎng)老金參保人數(shù)的增加，參保人和受益人在現(xiàn)收現(xiàn)付制下也將更為均衡，這也更加有利于養(yǎng)老金基金運(yùn)行的穩(wěn)定性。

第四，構(gòu)建針對工作貧困的收入保障項目。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工作結(jié)構(gòu)的調(diào)整是造成許多勞動者收入能力減弱和收入降低、陷入工作貧困的重要原因。此外因育兒或家庭照顧等導(dǎo)致的就業(yè)中斷，或因接受教育或職業(yè)培訓(xùn)而導(dǎo)致的收入減少成為勞動者普遍面臨的新社會風(fēng)險。目前在韓國社會保障體系中，沒有系統(tǒng)性針對這一問題的社會風(fēng)險分散機(jī)制?，F(xiàn)有職業(yè)發(fā)展能力支援項目，如產(chǎn)假津貼、育兒假津貼和彈性工作制等母職保護(hù)項目受勞動力市場地位、雇傭形態(tài)以及雇傭保險的參保情況等影響，大量勞動者并沒有真正從制度中獲益。因此，為整合碎片化的制度設(shè)計、提升勞動者應(yīng)對新社會風(fēng)險的能力，本文提出了“國民生活津貼”的這一新的制度理念。國民生活津貼旨在賦予勞動力市場成員社會權(quán)利，為不同生命周期的勞動者提供國民生活賬戶。這一制度的理論基礎(chǔ)源于20世紀(jì)90年代中期，德國學(xué)者Schmid提出的過渡性勞動力市場理論（transitional labour market），其中提到了應(yīng)對勞動技術(shù)不足的常態(tài)訓(xùn)練基金。①Günther Schmid, "Transitional Labour Markets: A New European Employment Strategy" (working paper), 1998, https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-128858.國民生活津貼實質(zhì)是為勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)和再生產(chǎn)勞動賦予提取權(quán)（drawing rights）。②參見研究報告，金安國等，《社會保護(hù)和職業(yè)能力開發(fā)》，韓國職業(yè)能力開發(fā)院，2019年。在不同的生命周期中，有受教育、職業(yè)培訓(xùn)、育兒和看護(hù)等再生產(chǎn)勞動需求時，勞動者可以從自己的“賬戶”中提取特別休假、培訓(xùn)休假、育兒假和護(hù)理假等，并獲得相應(yīng)的收入保障。③Anthony B.Atkinson, "The Case for a Participation Income." Political Quarterly, 1996, 27(1).其功能涵蓋了目前韓國實行的雇傭保險中的育兒假津貼，長期護(hù)理保險中的家庭護(hù)理費(fèi)等相關(guān)制度。這種提取權(quán)的保障不僅可以分散相關(guān)社會風(fēng)險，同時作為一種“類基本收入”，其對財政的消耗遠(yuǎn)比無條件基本收入要小得多。