第四次工業(yè)革命背景下中國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的重構(gòu)與發(fā)展

喬慶梅

第四次工業(yè)革命中人工智能技術(shù)和虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)的應(yīng)用以及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，急劇促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，帶來(lái)了職業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸引力減弱，越來(lái)越多的勞動(dòng)者轉(zhuǎn)向以互聯(lián)網(wǎng)+為主的新興行業(yè)，進(jìn)而帶來(lái)了就業(yè)方式、就業(yè)形態(tài)的改變。靈活就業(yè)方式越來(lái)越多地成為勞動(dòng)者的主動(dòng)選擇，勞動(dòng)者的工作時(shí)間、工作空間、工作方式和工作內(nèi)容變得更加靈活，勞動(dòng)者所服務(wù)的用工主體也由單一主體變?yōu)槎嘀黧w、甚至無(wú)用工主體。工傷保險(xiǎn)作為化解勞動(dòng)者職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的制度措施，在變化了的就業(yè)形態(tài)、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及勞動(dòng)關(guān)系中，面臨巨大的挑戰(zhàn)，迫切需要變革與重構(gòu)，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。

一、第四次工業(yè)革命對(duì)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的深刻影響

工傷保險(xiǎn)與工業(yè)革命有著天然的聯(lián)系。第一次工業(yè)革命使勞動(dòng)者由手工業(yè)者、封建農(nóng)奴變成了產(chǎn)業(yè)工人而面臨著機(jī)器生產(chǎn)帶來(lái)的職業(yè)傷害，促成了工傷保險(xiǎn)制度的誕生；第二次、第三次工業(yè)革命中誕生的信息技術(shù)、生物技術(shù)及運(yùn)用，帶來(lái)了新的職業(yè)危害因素，使工傷保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)范圍大大擴(kuò)張。與前三次工業(yè)革命相比，第四次工業(yè)革命則帶來(lái)了更多的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式的變革，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、用工方式被改變，對(duì)工傷保險(xiǎn)制度也提出了全面的挑戰(zhàn)。

(一)打破了以勞動(dòng)關(guān)系為紐帶的工傷保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)

工傷保險(xiǎn)制度建立之初，是以從事機(jī)器大生產(chǎn)并與用人單位存在雇傭勞動(dòng)關(guān)系的產(chǎn)業(yè)工人為保障對(duì)象的，之后逐步擴(kuò)展到了無(wú)雇傭勞動(dòng)關(guān)系的非正規(guī)就業(yè)者、自雇勞動(dòng)者、農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)場(chǎng)主及其家人等。我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度始建于1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)范的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。社會(huì)化的工傷保險(xiǎn)制度則始于1989年海南和遼寧的試點(diǎn)。1996年勞動(dòng)部頒布《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行辦法》）使工傷保險(xiǎn)制度有了基本依據(jù)。2004年國(guó)務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），制度基本定型。2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，設(shè)置專(zhuān)章對(duì)工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行了規(guī)制；同年國(guó)務(wù)院對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行了修訂，2017年再次做了有限修訂。在此發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)的工傷保險(xiǎn)始終都是以具備勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者為參保對(duì)象的。

然而，第四次工業(yè)革命帶來(lái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，使職業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)形態(tài)發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)意義上的單一勞動(dòng)關(guān)系不再具有普適性，互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)造的多種新業(yè)態(tài)使靈活就業(yè)隊(duì)伍不斷壯大。目前，我國(guó)包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等在內(nèi)的靈活就業(yè)者已達(dá)2億多人。①新華網(wǎng)：《社保有門(mén)檻、工傷無(wú)保障、勞動(dòng)關(guān)系難認(rèn)定，靈活就業(yè)三大痛點(diǎn)怎么破》，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-09/14/c_1126488535.htm，2020年9月14日。根據(jù)《中國(guó)靈活用工發(fā)展報(bào)告》（2022）》，2021年，全國(guó)有61.14%的企業(yè)使用靈活用工；在使用靈活用工的企業(yè)中，靈活用工人數(shù)平均占企業(yè)用工總?cè)藬?shù)的25.34%。②楊偉國(guó)等：《中國(guó)靈活用工發(fā)展報(bào)告（2022）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2021年，第14頁(yè)。在此背景下，如果工傷保險(xiǎn)制度繼續(xù)堅(jiān)持以勞動(dòng)關(guān)系為參保要件，勢(shì)必將大量面臨嚴(yán)重職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的靈活就業(yè)勞動(dòng)者排除在保障范圍之外，違背了保障勞動(dòng)者權(quán)益的建制初衷。種種現(xiàn)象表明，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度賴(lài)以依托的傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生動(dòng)搖，如果不能突破勞動(dòng)關(guān)系的束縛，越來(lái)越多的勞動(dòng)者將被排斥在工傷保險(xiǎn)制度之外。

（二）打破了現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)承保的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)

職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是工傷保險(xiǎn)存在的基礎(chǔ)。職業(yè)危害因素和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)方式變化而處于不斷的變化之中。前三次工業(yè)革命帶來(lái)的機(jī)器大生產(chǎn)、電氣化生產(chǎn)、生物技術(shù)等將勞動(dòng)者暴露于有形的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中，諸如物理的、化學(xué)的、生物的以及環(huán)境的等各種可見(jiàn)的危害因素造成的機(jī)械傷害、塵肺、金屬中毒等顯性職業(yè)傷害是工傷保險(xiǎn)承保的主要風(fēng)險(xiǎn)與傷害形式。在第四次工業(yè)革命中數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的條件下，越來(lái)越多無(wú)形的、非顯性的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)傷害成為勞動(dòng)者健康的嚴(yán)重威脅。世界衛(wèi)生組織和國(guó)際勞工組織的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)時(shí)間工作越來(lái)越成為危害勞動(dòng)者安全和健康的因素。2016年，全球由于長(zhǎng)時(shí)間工作造成的死于中風(fēng)和缺血性心臟病的人數(shù)比2000年增加了29%，其中，死于心臟病的人數(shù)增加了42%、死于中風(fēng)的人數(shù)增加了19%。③世界衛(wèi)生組織、國(guó)際勞工組織：《長(zhǎng)時(shí)間工作使死于心臟病和中風(fēng)的人數(shù)增加》，國(guó)際勞動(dòng)組織官網(wǎng)：https://www.who.int/zh/news/item/17-05-2021-long-working-hours-increasi，2021年5月17日。自動(dòng)化、機(jī)器人技術(shù)的應(yīng)用使傳統(tǒng)的體力勞動(dòng)者不得不轉(zhuǎn)變?yōu)槟X力勞動(dòng)者或類(lèi)腦力勞動(dòng)者，諸如人機(jī)工程學(xué)問(wèn)題、長(zhǎng)期用眼導(dǎo)致的視力損傷、頸肩疲勞以及職業(yè)角色轉(zhuǎn)換和不斷學(xué)習(xí)的壓力導(dǎo)致的心理緊張、精神焦慮，已成為工作中最常見(jiàn)的危害因素。有研究表明，臨床抑郁癥已成為當(dāng)今職場(chǎng)普遍存在的問(wèn)題，工作場(chǎng)所中每20人中就有一人患臨床抑郁癥，每年造成高達(dá)20億個(gè)工作日損失。④［美］大衛(wèi) L.格奇（David L.Goetsch）著，楊自華等譯：《職業(yè)安全與健康全解》，機(jī)械工業(yè)出版社，2015年8月第1版，第39頁(yè)。同時(shí)，靈活就業(yè)者工作場(chǎng)所、工作環(huán)境的非固定性、非穩(wěn)定性特征，使他們面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素更加復(fù)雜。傳統(tǒng)就業(yè)形式下特定行業(yè)面臨的諸如極端天氣、高溫高寒、噪聲、交通事故、摔倒、機(jī)械事故、工作場(chǎng)所暴力等職業(yè)傷害和新就業(yè)形態(tài)下的過(guò)度疲勞、精神緊張、心理壓力以及其他形式的傷害匯集成一體，作用于靈活就業(yè)者，大大增加了職業(yè)傷害發(fā)生幾率和危害性。可見(jiàn)，第四次工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)方式變化以及由此產(chǎn)生的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)傷害，已突破了現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)保障的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)范疇，新的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)工傷保險(xiǎn)制度提出了巨大的挑戰(zhàn)。

（三）打破了現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度下的工傷邊界

在現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)語(yǔ)境下，工傷以“三工”原則為判定依據(jù)，即勞動(dòng)者受傷是否屬于工傷，要看是否屬于“工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi),因工作原因受到事故傷害”。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遠(yuǎn)程辦公、在線作業(yè)、靈活用工使勞動(dòng)者的工作時(shí)間、工作空間突破了原來(lái)意義上的工作時(shí)間和工作場(chǎng)所的邊界，導(dǎo)致職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍的時(shí)空內(nèi)擴(kuò)張，依靠傳統(tǒng)條件下的“三工”原則常常無(wú)法做出合理的判定。近年出現(xiàn)的典型案例均已表明工傷的邊界亟待調(diào)整。如2021年6月黑龍江省大慶市自然資源局職工柴某居家辦公期間被殺害、經(jīng)法院審理被認(rèn)定為工傷，①光明網(wǎng)：《女子居家辦公遇害未被認(rèn)定工傷 人社局已重新作出認(rèn)定》，網(wǎng)址：https://legal.gmw.cn/2021-08/17/content_35087055.htm，2020年8月17日。說(shuō)明遠(yuǎn)程辦公、在線作業(yè)使勞動(dòng)者的工作突破了傳統(tǒng)意義上的“工作場(chǎng)所”范圍，發(fā)生職業(yè)傷害的空間不再局限于現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度規(guī)定的工作場(chǎng)所范圍內(nèi)。再如，2021年1月湖北仙桃外賣(mài)小哥杜某送外賣(mài)過(guò)程中與小區(qū)保安發(fā)生沖突被毆打致死事件，②鳳凰網(wǎng)：《外賣(mài)員被保安活活打死！出事前還憧憬這個(gè)月能掙1萬(wàn)元！》，網(wǎng)址：https://tech.ifeng.com/c/82mxjoOzZDs，2021年1月5日。因其工作時(shí)間和空間的變化性而并非屬于現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度界定的“工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)”，但確是典型的。還有屢屢見(jiàn)諸媒體的外賣(mài)小哥送餐過(guò)程中因交通事故致死致傷事件，既不屬于現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度界定的通勤事故，也不屬于“工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害”，但卻同樣屬于典型的職業(yè)傷害。可見(jiàn)，傳統(tǒng)意義上的工傷邊界已經(jīng)因生產(chǎn)方式、職業(yè)形態(tài)以及職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的改變而被打破，工傷保險(xiǎn)制度也需要打破傳統(tǒng)的群體邊界、職能邊界。

綜上可見(jiàn)，第四次工業(yè)革命帶來(lái)的生產(chǎn)方式與就業(yè)形態(tài)的深刻變化，使職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了巨大的變化，對(duì)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度提出了重大挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的時(shí)代不適應(yīng)性

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度取得了一定的成就，覆蓋人增加；基金收支規(guī)模擴(kuò)大；待遇調(diào)整機(jī)制初步確立，工傷預(yù)防和康復(fù)初步探索。但總體而言，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度對(duì)化解新經(jīng)濟(jì)形態(tài)、新業(yè)態(tài)下的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越不適應(yīng)。

（一）勞動(dòng)關(guān)系的參保限制使越來(lái)越多的高風(fēng)險(xiǎn)勞動(dòng)者被排除在制度之外

工傷保險(xiǎn)為應(yīng)對(duì)工作傷害風(fēng)險(xiǎn)而建，目標(biāo)是為受工傷的勞動(dòng)者提供必要的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)保障。風(fēng)險(xiǎn)普遍性決定了職業(yè)傷害的普遍性，決定了勞動(dòng)者對(duì)工傷保障的天然需求。尤其在社會(huì)保障公平性越來(lái)越高和共同富裕時(shí)代背景下，工傷保險(xiǎn)理應(yīng)覆蓋所有勞動(dòng)者；不論勞動(dòng)者工作性質(zhì)、工作形態(tài)、工作領(lǐng)域或行業(yè)如何，其職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)均應(yīng)得到有效保障。但現(xiàn)實(shí)表明，目前我國(guó)工傷保險(xiǎn)全口徑覆蓋率僅約30%左右（如圖1）。①此處覆蓋率是指全口徑就業(yè)人口工傷保險(xiǎn)制度的覆蓋率，即參保人數(shù)與就業(yè)人口數(shù)的比值。根據(jù)國(guó)際工傷保險(xiǎn)的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)，勞動(dòng)者全覆蓋是制度發(fā)展的必然選擇。典型國(guó)家如德國(guó)，2018年底，德國(guó)8300萬(wàn)人口中8170萬(wàn)為工傷保險(xiǎn)制度覆蓋；日本從1947年開(kāi)始建立勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)體系，到1975年幾乎所有行業(yè)勞動(dòng)者均覆蓋在工傷保險(xiǎn)制度中；韓國(guó)1964年建立了工傷保險(xiǎn)制度，1991年將包括農(nóng)、林、漁業(yè)、狩獵業(yè)等小型商業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)及事業(yè)服務(wù)業(yè)、個(gè)人服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)者納入到工傷保險(xiǎn)制度保障之內(nèi)。

圖1揭示出工傷保險(xiǎn)覆蓋率如此之低，是因?yàn)榇罅啃聵I(yè)態(tài)勞動(dòng)者、其他靈活就業(yè)者、超齡勞動(dòng)者以及建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等傳統(tǒng)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的非勞動(dòng)關(guān)系勞動(dòng)者均處于工傷保障真空地帶。②根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委2022年5月9日發(fā)布的對(duì)采礦業(yè)、制造業(yè)以及電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的調(diào)查，受調(diào)查企業(yè)中的勞動(dòng)者接害率高達(dá)39.36%，這與工傷保險(xiǎn)30%左右的全口徑覆蓋率形成了鮮明的對(duì)比；從現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象看，諸如銀行金融、公共行政等低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)幾乎實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，而越是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)越未被覆蓋其中。這形成了與工傷保險(xiǎn)制度目標(biāo)嚴(yán)重相悖的現(xiàn)象，即越是高風(fēng)險(xiǎn)勞動(dòng)者，越被排斥在制度之外；越迫切需要保障的勞動(dòng)者，越得不到相應(yīng)的保障，充分反映了現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的時(shí)代不適應(yīng)性，客觀上形成了對(duì)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面的倒逼機(jī)制。

圖1 我國(guó)工傷保險(xiǎn)覆蓋面發(fā)展統(tǒng)計(jì)圖

（二）工傷保險(xiǎn)制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡無(wú)法有效化解日益復(fù)雜的工傷風(fēng)險(xiǎn)

工傷保險(xiǎn)制度的預(yù)防、康復(fù)和賠償三大功能，存在嚴(yán)重的發(fā)展失衡，使我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度越來(lái)越無(wú)法有效化解日益擴(kuò)張的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及由此導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、靈活就業(yè)隊(duì)伍不斷壯大的背景下，以工傷賠償為主的制度建構(gòu)大大削弱了現(xiàn)行制度效果。眾所周知，工傷保險(xiǎn)制度建立之初首先要解決工傷勞動(dòng)者的收入損失補(bǔ)償問(wèn)題，但隨著制度發(fā)展，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)已成為更重要的制度目標(biāo)，通過(guò)預(yù)防使勞動(dòng)者免受工傷、通過(guò)康復(fù)使勞動(dòng)者從傷病回歸健康。但是，當(dāng)前我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度幾乎只有工傷賠償功能。雖然工傷預(yù)防工作已經(jīng)開(kāi)始推廣，但由于安全生產(chǎn)管理、職業(yè)健康監(jiān)督和工傷保險(xiǎn)之間沒(méi)有良好的互動(dòng)和協(xié)作，沒(méi)有形成系統(tǒng)化、長(zhǎng)期化和動(dòng)態(tài)化的職業(yè)安全健康管理體系，實(shí)質(zhì)性的工傷預(yù)防效果無(wú)法保證，①本質(zhì)上講，安全生產(chǎn)管理和職業(yè)健康監(jiān)督均可對(duì)工傷和職業(yè)病預(yù)防起關(guān)鍵性的作用，是工傷預(yù)防工作的組成部分，故我國(guó)的工傷預(yù)防從新中國(guó)成立初期的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度就已經(jīng)開(kāi)始，且一直未停止?，F(xiàn)人社部門(mén)組織的工傷預(yù)防與以往工傷預(yù)防工作的不同之處在于，它由工傷保險(xiǎn)制度提供資金支持、由工傷保險(xiǎn)管理部門(mén)主導(dǎo)和組織實(shí)施。從這一意義上講，我國(guó)工傷預(yù)防可以界定為廣義工傷預(yù)防和狹義工傷預(yù)防兩個(gè)概念，前者包括安全生產(chǎn)管理、職業(yè)健康監(jiān)督和由《工傷預(yù)防費(fèi)使用管理暫行辦法》規(guī)定、由人社部門(mén)主導(dǎo)實(shí)施的工傷預(yù)防培訓(xùn)和宣傳等所有為預(yù)防職業(yè)傷害而實(shí)施的工作，后者則僅指按照《工傷預(yù)防費(fèi)使用管理暫行辦法》規(guī)定、由人社部門(mén)主導(dǎo)和組織實(shí)施的工傷預(yù)防培訓(xùn)和宣傳工作。加之前期深入研究與統(tǒng)一規(guī)劃不足，無(wú)法形成工傷預(yù)防的長(zhǎng)效機(jī)制。如工傷培訓(xùn)，培訓(xùn)什么、如何培訓(xùn)、培訓(xùn)誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)培訓(xùn)等基本問(wèn)題都未得到解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)工傷預(yù)防費(fèi)支出僅2.4億元，僅占當(dāng)年工傷保險(xiǎn)基金支出的0.2%；全國(guó)有5個(gè)省份無(wú)任何工傷預(yù)防基金支出。②陳剛主編：《中國(guó)工傷保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告（2004—2020）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2021年，第61頁(yè)。如果按照當(dāng)年工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)25478萬(wàn)人計(jì)，③中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部：《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。平均分?jǐn)偟矫课粎⒈Ｕ呱砩系墓A(yù)防費(fèi)不足1元，足見(jiàn)工傷預(yù)防之薄弱。

再說(shuō)工傷康復(fù)。我國(guó)工傷康復(fù)迄今并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，全國(guó)每年工傷認(rèn)定達(dá)百萬(wàn)以上，接受工傷康復(fù)的只有幾萬(wàn)人次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全國(guó)認(rèn)定和視同工傷104萬(wàn)人，評(píng)定傷殘等級(jí)53.5萬(wàn)人，但享受工傷康復(fù)待遇的僅5.1萬(wàn)人次，支付康復(fù)待遇僅7億元，用于工傷康復(fù)和工傷預(yù)防的全部資金占基金支出不足3%。2019年，全國(guó)認(rèn)定和視同工傷113.3萬(wàn)人，評(píng)定傷殘等級(jí)60.7萬(wàn)人，④中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部：《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。但享受工傷康復(fù)待遇的人次數(shù)不但未隨時(shí)間推移增加，反而還下降了，同年工傷康復(fù)僅僅3.7萬(wàn)人次，支出康復(fù)基金僅6.5億元。2019年，全國(guó)康復(fù)1000人次以上的省份僅有11個(gè)，其余省份工傷康復(fù)均不足千人次。⑤陳剛主編：《中國(guó)工傷保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告（2004—2020）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2021年，第131頁(yè)。此外，現(xiàn)有資源有效利用不足也是工傷康復(fù)中存在的突出問(wèn)題：一是康復(fù)資源對(duì)工傷者可及性不足，這是由工傷者高流動(dòng)性和工傷康復(fù)資源城市集中性的矛盾造成的；二是專(zhuān)業(yè)化康復(fù)技術(shù)和康復(fù)人才不足，造成現(xiàn)有資源無(wú)法有效利用；三是康復(fù)項(xiàng)目發(fā)展不均衡，使現(xiàn)有潛在工傷康復(fù)需求無(wú)法轉(zhuǎn)化為實(shí)際的有效需求。⑥我國(guó)工傷者對(duì)工傷康復(fù)有著巨大的潛在需求。當(dāng)前，之所以工傷康復(fù)有效需求不足，是因?yàn)楣祻?fù)實(shí)效差、工傷者與殘疾人就業(yè)政策效果不佳等原因?qū)е碌摹Ｌ嵘祻?fù)和殘疾人就業(yè)實(shí)效，將潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求，對(duì)提升我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度效能具有重要意義。

可見(jiàn)，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度雖然通過(guò)工傷賠償一定程度上預(yù)防了勞動(dòng)者因工傷陷入困境，但保障勞動(dòng)者安全健康、減輕職業(yè)傷害后果的目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)。

（三）費(fèi)率機(jī)制和基金收支管理粗放不適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下精細(xì)化治理需要

精細(xì)化治理是工傷保險(xiǎn)制度現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志，尤其在經(jīng)濟(jì)形態(tài)多元化、就業(yè)形態(tài)多樣化、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜化的條件下，精細(xì)化治理對(duì)工傷保險(xiǎn)制度效率尤為重要，其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)是對(duì)費(fèi)率和基金的管理。然而，費(fèi)率粗放、基金收支不平衡一直是我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度存在的突出問(wèn)題。

一方面，從工傷保險(xiǎn)基金收入端看，費(fèi)率粗放、精算不精是掣肘我國(guó)工傷保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素。它主要包括：一是費(fèi)率分級(jí)粗放，不能合理反映行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)差別；二是費(fèi)率調(diào)整粗放，不能合理反映用人單位風(fēng)險(xiǎn)的變化，既無(wú)法形成費(fèi)率對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，也無(wú)法形成預(yù)防激勵(lì)。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)表》，全國(guó)各行業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)共劃分為八類(lèi)，分別對(duì)應(yīng)0.2%—1.9%不等的行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率，并根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況和基金支繳率可以分別上浮至120%、150%或向下浮動(dòng)至80%、50%。經(jīng)過(guò)計(jì)算不難得知，即便費(fèi)率全部上、下浮各四個(gè)檔次，工傷保險(xiǎn)費(fèi)率不過(guò)三十幾檔。然而，如果具體到《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)表》中的20個(gè)門(mén)類(lèi)、97個(gè)大類(lèi)、473個(gè)中類(lèi)、1380個(gè)小類(lèi)，各門(mén)類(lèi)、大類(lèi)、中類(lèi)以及小類(lèi)之間，生產(chǎn)方式和生產(chǎn)流程不同、勞動(dòng)者工作內(nèi)容和工作方式不同，工傷風(fēng)險(xiǎn)千差萬(wàn)別，費(fèi)率理應(yīng)更加精細(xì)。①以采礦業(yè)為例，根據(jù)我國(guó)《工傷保險(xiǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)表》，采礦業(yè)屬于第七、第八類(lèi)行業(yè)，行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率為1.6%和1.9%，基準(zhǔn)費(fèi)率水平并沒(méi)有太大的差異；但從傷害事故發(fā)生率和風(fēng)險(xiǎn)程度看，即便同屬于第八類(lèi)行業(yè)的煤礦開(kāi)采和非金屬礦開(kāi)采（如石灰石或白云石礦開(kāi)采），事故發(fā)生率也大不相同，進(jìn)而工傷保險(xiǎn)理論費(fèi)率也會(huì)有較大差距，這在其他國(guó)家的工傷保險(xiǎn)中體現(xiàn)很明顯。如日本，同屬于采礦業(yè)，煤炭開(kāi)采業(yè)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率是8.8%，而石灰石或白云石開(kāi)采業(yè)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率僅為1.6%；再如韓國(guó)，同屬于采礦業(yè)，煤炭開(kāi)采業(yè)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率為18.6%，石灰石礦開(kāi)采業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率為5.8%。在我國(guó)，由于缺乏精細(xì)、精確的統(tǒng)計(jì)，行業(yè)之間的差距雖然未必如在日、韓那樣巨大，但日、韓的例子說(shuō)明，同一行業(yè)大類(lèi)之內(nèi)不同行業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的差異客觀存在，甚至差異巨大?？梢?jiàn)，現(xiàn)行費(fèi)率顯然無(wú)法精確反映各行業(yè)、各企業(yè)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況和費(fèi)率差異，無(wú)法合理化工傷保險(xiǎn)基金收入規(guī)模和來(lái)源結(jié)構(gòu)。

另一方面，從支出端看，低費(fèi)率和大規(guī)模累計(jì)結(jié)余并存。基金收支平衡是制度健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，赤字無(wú)法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者工傷保障，結(jié)余過(guò)高則會(huì)造成資金浪費(fèi)。但結(jié)合我國(guó)工業(yè)化發(fā)展階段以及安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保護(hù)及職業(yè)健康狀況等因素分析，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率明顯偏低：自《條例》實(shí)施以來(lái)，工傷保險(xiǎn)費(fèi)率最高的年份是2005年和2011年，全國(guó)平均費(fèi)率為0.92%；費(fèi)率最低的年份是2019年，全國(guó)平均費(fèi)率為0.5%。②陳剛主編：《中國(guó)工傷保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告（2004—2020）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2021年，第201頁(yè)。如果預(yù)防和康復(fù)正常發(fā)展的情況下，這一費(fèi)率水平顯然不能支撐制度的持續(xù)健康發(fā)展。以同一時(shí)期工傷事故率明顯低于我國(guó)的部分國(guó)家為例，美國(guó)50個(gè)州和華盛頓特區(qū)平均費(fèi)率最高的加利福尼亞州為3.24%，平均費(fèi)率最低的北達(dá)科他州為0.89%；③Oregon Department of Consumer and Business Services: Oregon Workers' Compensation Premium Rate Ranking Findings by State, 網(wǎng)址：http://www.oregon.gov/DCBS/reports/Documents/general/prem-rpt/16-2083.pdf, Dec.2016.韓國(guó)2021年工傷保險(xiǎn)全行業(yè)平均費(fèi)率為1.43%；④韓國(guó)勞動(dòng)福利社投保部：《2021?? ????? ?????? ? ???? ??》，網(wǎng)址：https://www.comwel.or.kr/comwel/info/data/work/work_lst.jsp, 2020年12月31日。日本現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)費(fèi)率最高的金屬礦、非金屬礦(石灰石礦業(yè)或白云石礦業(yè)除外)以及煤炭礦業(yè)，為工資總額的8.8%，費(fèi)率最低的金融保險(xiǎn)、郵電廣播等行業(yè)為工資總額的0.25%，且需要在精算費(fèi)率基礎(chǔ)上附加0.1%的通勤事故保險(xiǎn)費(fèi)；⑤日本厚生勞動(dòng)省網(wǎng)站：《労災(zāi)保険率表》，網(wǎng)址：https://www.mhlw.go.jp/bunya/roudoukijun/roudouhokenpoint/dl/rousaihokenritu_h30.pdf.德國(guó)近些年工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率一直穩(wěn)定在1.3%左右；⑥德國(guó)工傷保險(xiǎn)同業(yè)工會(huì)網(wǎng)站：Financing and premiums system, 網(wǎng)址：https://www.dguv.de/en/organization/f inancing/index.jsp普遍高于我國(guó)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率。同時(shí)，在保險(xiǎn)費(fèi)率明顯偏低的情況下，我國(guó)工傷保險(xiǎn)卻出現(xiàn)了大規(guī)模的累計(jì)結(jié)余（2020年因疫情影響累計(jì)結(jié)余有所下降），如圖2所示，反映了低保險(xiǎn)費(fèi)率和高工傷發(fā)生率與高基金結(jié)余率并存的現(xiàn)實(shí)。究其原因：一是工傷預(yù)防與康復(fù)未實(shí)質(zhì)性開(kāi)展，沒(méi)有形成規(guī)模化的基金支出；二是現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度覆蓋面過(guò)窄，風(fēng)險(xiǎn)越高的勞動(dòng)者越被排除在制度之外、對(duì)工傷風(fēng)險(xiǎn)保障需求更迫切的勞動(dòng)者反而得不到保障；三是現(xiàn)有存量職業(yè)傷害受害者（如塵肺病等職業(yè)病人等）依然沒(méi)有應(yīng)保盡保。⑦喬慶梅：《完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制的思考》，《中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)》2012年第4期。這種現(xiàn)象顯然屬于非正常狀態(tài)。

圖2 2004—2020年我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余狀況圖

（四）工傷保險(xiǎn)待遇責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和待遇結(jié)構(gòu)不適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的需要

有效的工傷保險(xiǎn)應(yīng)滿足兩個(gè)需要，即企業(yè)和勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的需要、勞動(dòng)者收入保障的需要。隨著就業(yè)形態(tài)多元化，現(xiàn)行待遇責(zé)任分擔(dān)方式及待遇結(jié)構(gòu)既無(wú)法滿足企業(yè)和勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移需要，也無(wú)法滿足勞動(dòng)者的收入保障需要。

首先，由企業(yè)承擔(dān)部分工傷賠償責(zé)任的做法不能滿足企業(yè)和勞動(dòng)者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的需要。從責(zé)任分擔(dān)方式看，我國(guó)工傷保險(xiǎn)實(shí)際是部分風(fēng)險(xiǎn)保障制，而不是雇主責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的完全轉(zhuǎn)移，因?yàn)閯趧?dòng)者發(fā)生工傷后，企業(yè)仍需承擔(dān)一定的賠償責(zé)任（如停工留薪待遇、護(hù)理費(fèi)等）。雖然讓企業(yè)承擔(dān)一部分賠償責(zé)任是為督促其重視工傷預(yù)防，但由于實(shí)踐中法律、行政對(duì)企業(yè)行為規(guī)制不足、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率缺乏風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，這種分擔(dān)方式已成為誘發(fā)工傷者和企業(yè)間糾紛的主要原因。工傷者經(jīng)常需要與企業(yè)進(jìn)行各種交涉而無(wú)法充分、順利地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。既未能滿足企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的需要，也未能滿足職工工傷保障的需要，還未形成企業(yè)工傷預(yù)防的驅(qū)動(dòng)力。尤其在新經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)使勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了變異，一個(gè)勞動(dòng)者為多個(gè)用工單位服務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，由企業(yè)承擔(dān)部分賠償責(zé)任的方式增加了工傷索賠的難度，催生了企業(yè)推卸賠償責(zé)任的動(dòng)機(jī)，增加了工傷爭(zhēng)議，也損害了工傷者的權(quán)益。

其次，部分工傷保險(xiǎn)待遇無(wú)法滿足勞動(dòng)者收入保障的需要。造成這種弊端的原因在于對(duì)工傷保險(xiǎn)本質(zhì)屬性認(rèn)知不清，表面上看似公平的待遇核算方式實(shí)則造成了另一種不公平。以一次性工亡補(bǔ)助金為例，現(xiàn)行一次性工亡補(bǔ)助金為上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍，而無(wú)地區(qū)、區(qū)域差別，雖然表面上實(shí)現(xiàn)了工亡者“同命同價(jià)”，但實(shí)際上造成了新的不公平——根據(jù)工傷保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性，工傷保險(xiǎn)待遇是對(duì)勞動(dòng)者因工傷造成的收入損失的補(bǔ)償，而非對(duì)其生命或身體的補(bǔ)償，目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者因工傷造成的收入損失的替代，保障工傷者及家人一定水平的生活。“同命同價(jià)”看似公平的做法，實(shí)際上并沒(méi)有考慮地區(qū)之間、區(qū)域之間的生活成本差異、物價(jià)水平差異，無(wú)論對(duì)高收入地區(qū)還是低收入地區(qū)的工傷者，都未形成對(duì)收入損失的替代。

（五）管理和經(jīng)辦力量不能適應(yīng)精準(zhǔn)化服務(wù)的需要

工傷保險(xiǎn)精細(xì)化治理內(nèi)容之一即精準(zhǔn)服務(wù)，這需要高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍為基礎(chǔ)。但目前我國(guó)工傷保險(xiǎn)管理和經(jīng)辦力量匱乏狀況居各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)之首。參保人數(shù)逐年增加，而管理和經(jīng)辦隊(duì)伍規(guī)模不見(jiàn)增長(zhǎng)，一線管理和經(jīng)辦人員的工作越來(lái)越繁重，服務(wù)質(zhì)量無(wú)法保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障管理從業(yè)人員達(dá)15.4萬(wàn)人，①?lài)?guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司、人力資源和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司編：《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒（2020）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，第157頁(yè)。而2019年，全國(guó)基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)達(dá)到299599萬(wàn)參保人次，①根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和國(guó)家醫(yī)療保障局《2019年全國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算。若照此計(jì)算，社會(huì)保障從業(yè)者人均需為19454.5人次提供服務(wù)。工傷保險(xiǎn)中，經(jīng)管力量不足的矛盾更加突出：一方面，各地經(jīng)辦力量因2018年機(jī)構(gòu)改革、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分立導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重，大量經(jīng)辦人員被劃歸到醫(yī)療保障系統(tǒng)而未及時(shí)補(bǔ)充，有的地區(qū)甚至出現(xiàn)完全無(wú)法應(yīng)對(duì)服務(wù)需求的局面；另一方面，工傷保險(xiǎn)爭(zhēng)議多發(fā)，使各地經(jīng)管機(jī)構(gòu)不得不花大量的時(shí)間和精力應(yīng)付各種糾紛和訴訟，②根據(jù)《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒（2020）》的數(shù)據(jù)，2019年全國(guó)共發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議和糾紛149966起，其中工傷保險(xiǎn)爭(zhēng)議達(dá)97246起，占全部社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的64.85%，耗費(fèi)了大量人力資源。經(jīng)管更加力不從心。另外，由于工傷保險(xiǎn)一直被錯(cuò)誤地貼上“小險(xiǎn)種”的標(biāo)簽而未受到應(yīng)有的重視，管理和經(jīng)辦專(zhuān)業(yè)程度不足、專(zhuān)業(yè)化素質(zhì)不高的現(xiàn)象普遍存在，需要量和質(zhì)兩方面的加強(qiáng)。

（六）統(tǒng)籌層次不高無(wú)法適應(yīng)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的需要

第四次工業(yè)革命帶來(lái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)的運(yùn)用，使勞動(dòng)者在更廣闊的時(shí)空內(nèi)流動(dòng)，促進(jìn)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張，從而需要工傷保險(xiǎn)在更廣泛的范圍內(nèi)分散和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。自2017年始，各地開(kāi)始推進(jìn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌；《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也明確了推進(jìn)工傷保險(xiǎn)“實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌”的目標(biāo)，但實(shí)踐進(jìn)展緩慢。除北京、天津、上海、重慶四個(gè)轄市和西藏、青海、貴州等少部分省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，大部分省份仍處于省內(nèi)“分灶吃飯”的狀態(tài)。

工傷保險(xiǎn)地區(qū)分割與數(shù)字經(jīng)濟(jì)中人員和風(fēng)險(xiǎn)高流動(dòng)性形成的風(fēng)險(xiǎn)聚積形成了強(qiáng)烈的反差，經(jīng)濟(jì)落后、籌資能力弱的地區(qū)因基金規(guī)模?。ㄈ绮糠纸?jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的西部地區(qū)、老工業(yè)基地等）而抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯不足；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、籌資能力強(qiáng)的地區(qū)（如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲的部分省市）卻有著逾百億的基金結(jié)存；區(qū)域之間形成了結(jié)余和赤字并存、基金閑置和保障能力不足并存的局面。尤其在某些特定事件發(fā)生、短時(shí)間賠付需求驟增的情況下，工傷保險(xiǎn)制度本身的風(fēng)險(xiǎn)迅速凸顯。

（七）數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)滯后不適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的需要

現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展的突出趨向，是建立勞動(dòng)者安全健康導(dǎo)向的職業(yè)安全健康管理和傷害賠償機(jī)制。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)是勞動(dòng)者職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)健康狀態(tài)的終身監(jiān)測(cè)。

在經(jīng)濟(jì)形態(tài)多元化、就業(yè)方式越發(fā)靈活的條件下，勞動(dòng)者職業(yè)安全健康動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)依賴(lài)于完善的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，這與精細(xì)化社會(huì)治理中標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化、信息化和執(zhí)行細(xì)節(jié)化的路徑要求具有一致性。但我國(guó)現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、尤其是勞動(dòng)者職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)傷害信息系統(tǒng)建設(shè)明顯滯后，與工傷保險(xiǎn)精細(xì)化治理要求相差甚遠(yuǎn)。

工傷保險(xiǎn)對(duì)信息化的要求源于其射幸性，源于對(duì)大數(shù)法則、概率統(tǒng)計(jì)和保險(xiǎn)精算的高度依賴(lài)?？茖W(xué)化建設(shè)工傷保險(xiǎn)制度，必須有強(qiáng)大的信息系統(tǒng)作支撐。一方面要對(duì)行業(yè)、企業(yè)、崗位面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素、傷害致因進(jìn)行詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)分析和動(dòng)態(tài)的跟蹤管理；另一方面要建立起針對(duì)職業(yè)病傷的精細(xì)化數(shù)據(jù)信息庫(kù)，如工傷類(lèi)型、損時(shí)情況、賠償記錄、康復(fù)需要等，這是由職業(yè)傷害的復(fù)雜性、變化性決定的——拋開(kāi)工作環(huán)境、工作崗位因素，單就勞動(dòng)者而言，不同年齡階段、不同受教育水平、不同勞動(dòng)技能、不同身體狀況和心理狀況的勞動(dòng)者，即便從事同種崗位的工作，發(fā)生職業(yè)傷害的情形大不相同。精細(xì)化的信息統(tǒng)計(jì)可以有效識(shí)別工傷易發(fā)人群、傷害致因、危害因素及其與各類(lèi)傷害形式之間的聯(lián)系，為勞動(dòng)者職業(yè)安全健康管理提供“靶向”；可以作為判斷傷害性質(zhì)、傷害程度、醫(yī)療需求、康復(fù)需求的依據(jù)，為工傷者提供更精準(zhǔn)的服務(wù)，這是工傷保險(xiǎn)精細(xì)化治理必不可少的依據(jù)。

總之，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度與新時(shí)代發(fā)展的不適應(yīng)性日益顯性化。作為第四次工業(yè)革命的引領(lǐng)者和數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國(guó)，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度需要與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新，進(jìn)而為所有勞動(dòng)者提供可靠的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障。

三、重構(gòu)我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的路徑

基于新時(shí)代發(fā)展要求和現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的明顯不足，特別是第四次工業(yè)革命對(duì)生產(chǎn)方式與就業(yè)方式的深刻影響，重構(gòu)我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行，需要尋找出合理的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）重塑新的工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展理念

結(jié)合時(shí)代發(fā)展特色和保障勞動(dòng)者權(quán)益的需要，重塑我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度理念應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是打破以勞動(dòng)關(guān)系作為參保要件的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，代之以普遍覆蓋的職業(yè)勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)。在新技術(shù)革命向縱深發(fā)展的情況下，靈活就業(yè)日益成為就業(yè)市場(chǎng)的主流，就業(yè)形態(tài)多樣性決定了固守原有的工傷保險(xiǎn)參保要件必然導(dǎo)致制度喪失應(yīng)有的價(jià)值；而要回歸工傷保險(xiǎn)的建制初衷，必然要適應(yīng)就業(yè)方式的發(fā)展變化以及由此帶來(lái)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的變化。二是以全方位、全過(guò)程的勞動(dòng)者職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理為目標(biāo)，將勞動(dòng)者職業(yè)安全健康和工傷保障權(quán)益納入勞動(dòng)者職業(yè)勞動(dòng)生涯的全過(guò)程。因此，要打破對(duì)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)機(jī)械的時(shí)空限制，改變現(xiàn)行工傷認(rèn)定規(guī)則。三是將工傷保險(xiǎn)制度納入走向共同富裕的歷史進(jìn)程中并發(fā)揮相應(yīng)作用。為此，應(yīng)將工傷保險(xiǎn)逐步擴(kuò)展至保障全體勞動(dòng)者及其面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（包括所有城鎮(zhèn)就業(yè)者和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者），并可借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步向全民意外傷害風(fēng)險(xiǎn)延伸，使更多的社會(huì)成員可以通過(guò)工傷保險(xiǎn)獲得社會(huì)化的保障；同時(shí)，強(qiáng)化工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的作用，降低工傷發(fā)生率，消除職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及其導(dǎo)致的不良后果。

（二）盡快修訂并完善工傷保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)體系

工傷保險(xiǎn)制度直接關(guān)乎勞動(dòng)者最基本的社會(huì)權(quán)益，必須通過(guò)立法賦權(quán)明責(zé)。特別在現(xiàn)實(shí)條件下，工傷保險(xiǎn)制度的各種不適應(yīng)性及其在各地的差異性，既危及制度財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，也無(wú)法為勞動(dòng)者提供清晰、穩(wěn)定的工傷保障安全預(yù)期。因此，加快完善我國(guó)的工傷保險(xiǎn)法制迫在眉睫。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，我國(guó)工傷保險(xiǎn)要“向職業(yè)勞動(dòng)者廣覆蓋，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌”。要實(shí)現(xiàn)制度更廣范圍的覆蓋、更高層次的統(tǒng)籌，必須從制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部政策協(xié)調(diào)兩方面進(jìn)行立法規(guī)范。一方面，必須通過(guò)立法重新明確制度的覆蓋范圍、適用條件，并對(duì)制度進(jìn)行優(yōu)化，包括以維護(hù)不同群體間工傷保障權(quán)益公平為出發(fā)點(diǎn)，以全方位、全過(guò)程保障勞動(dòng)者權(quán)益為目標(biāo)，按照預(yù)防、康復(fù)、賠償三位一體協(xié)同，工傷預(yù)防和康復(fù)務(wù)實(shí)精準(zhǔn)，工傷認(rèn)定規(guī)則合理，待遇水平和結(jié)構(gòu)充分適當(dāng)，費(fèi)率差別和浮動(dòng)科學(xué)靈敏等要求重塑新的工傷保險(xiǎn)制度；另一方面，應(yīng)將工傷保險(xiǎn)與安全生產(chǎn)管理和職業(yè)健康監(jiān)督銜接、工傷保險(xiǎn)政策與勞動(dòng)就業(yè)政策協(xié)調(diào)、工傷保險(xiǎn)與其他福利政策（如殘疾人社會(huì)政策）有機(jī)對(duì)接、職業(yè)安全健康科技發(fā)展協(xié)同等納入工傷保險(xiǎn)立法，并同步修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。

具體而言，應(yīng)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及《工傷保險(xiǎn)條例》等與工傷保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)修訂，消除法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章之間規(guī)制不一甚至相互沖突的現(xiàn)象，為實(shí)現(xiàn)全面的勞動(dòng)者工傷保障權(quán)益提供完備的法律規(guī)范。

（三）積極穩(wěn)妥且有序地?cái)U(kuò)大工傷保險(xiǎn)制度覆蓋面

第四次工業(yè)革命帶來(lái)的就業(yè)形態(tài)的變化使局限于勞動(dòng)關(guān)系就業(yè)者為參保對(duì)象已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，應(yīng)盡快突破現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的勞動(dòng)關(guān)系障礙，為職業(yè)勞動(dòng)者提供普遍的、相對(duì)公平的工傷保障。一是盡快將靈活就業(yè)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者、超齡勞動(dòng)者、建筑業(yè)農(nóng)民工等無(wú)工傷保障的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者納入工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍；二是基于土地承包越來(lái)越集中化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越集約化的現(xiàn)實(shí)，采取合理措施，逐步將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者納入到工傷保險(xiǎn)制度保障中。①農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者對(duì)工傷保險(xiǎn)有著同樣強(qiáng)烈的需求，因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度提高和農(nóng)藥普遍使用，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中面臨的傷害越來(lái)越顯性化。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《2021年農(nóng)機(jī)事故情況通報(bào)》，2021年全國(guó)累計(jì)報(bào)告國(guó)家等級(jí)公路外的農(nóng)機(jī)事故220起，造成46人死亡，76人受傷，其他農(nóng)業(yè)機(jī)械12起造成7人死亡、5人受傷；再如職業(yè)性農(nóng)藥中毒，有資料顯示，我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口中，有10%左右的人曾出現(xiàn)過(guò)中度、輕度職業(yè)中毒現(xiàn)象。

當(dāng)務(wù)之急是要妥善解決存量職業(yè)病人和工傷無(wú)保障人員的保障問(wèn)題，它關(guān)系到老工傷（含職業(yè)病）者和新工傷者之間工傷保障權(quán)益的相對(duì)公平。據(jù)國(guó)際勞工組織的最新估計(jì)，全球每年有278萬(wàn)人死于職業(yè)傷害事故或職業(yè)性疾病，每年有3.74億人遭受非致命性的工傷事故，全世界每年因職業(yè)傷害造成的損失達(dá)全球GDP的4%。②ILO：Quick Guide on Sources and Uses of Statistics on Occupational Safety and Health.2020,P6，ISBN:978-92-2-033702-8,網(wǎng) 址：https://ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---stat/documents/publication/wcms_759401.pdf, 2020年。職業(yè)傷害的普遍性決定了任何情況下都沒(méi)有絕對(duì)安全的工作。我國(guó)正處于工業(yè)化的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，與已進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期的歐美國(guó)家相比，職業(yè)病傷發(fā)生率明顯偏高。若進(jìn)一步結(jié)合勞動(dòng)力規(guī)模、勞動(dòng)保護(hù)狀況和工傷保險(xiǎn)現(xiàn)行覆蓋面等因素分析，我國(guó)職業(yè)病傷的實(shí)際規(guī)模會(huì)大大高于現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了通過(guò)用人單位或工傷保險(xiǎn)基金先行支付解決未參加工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者的工傷問(wèn)題，但現(xiàn)實(shí)中大量未參保職業(yè)病人和工傷者在爭(zhēng)取企業(yè)賠付時(shí)面臨的重重困難，幾乎成為家庭難以承受的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)苛的條件限制使他們中能獲得工傷保險(xiǎn)先行賠付的少之又少，③現(xiàn)有無(wú)保障的存量職業(yè)病人和工傷者中，絕大多數(shù)是沒(méi)有參加過(guò)工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者。導(dǎo)致這些勞動(dòng)者被排除在制度之外的原因，或是由于制度不完善，或是由于政策執(zhí)行不力，或是由于特定的歷史原因（如勞動(dòng)合同未簽、勞動(dòng)關(guān)系難認(rèn)定、區(qū)域差距造成的勞動(dòng)力高流動(dòng)性、企業(yè)分立合并無(wú)法確定雇主等），故而，解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從政府、制度、社會(huì)和企業(yè)等方面找原因，而不應(yīng)當(dāng)讓勞動(dòng)者單方承擔(dān)工傷的后果和成本。成為影響社會(huì)穩(wěn)定的不利因素。因此，對(duì)于歷史遺留的存量職業(yè)病傷人員，應(yīng)具體分析形成原因和當(dāng)前特征，采取工傷保險(xiǎn)基金劃撥、中央財(cái)政補(bǔ)貼、地方財(cái)政分責(zé)、醫(yī)療保障輔助、社會(huì)救助兜底等多種方式，真正解決他們的基本生活和醫(yī)療救治等基本保障。

（四）全面提升工傷保險(xiǎn)制度的效能

工傷保險(xiǎn)制度效能體現(xiàn)于制度內(nèi)部各環(huán)節(jié)的高效運(yùn)作，大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)可以為提升制度效能提供技術(shù)便利。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：

1.強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)制度“三位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，強(qiáng)化工傷預(yù)防，將勞動(dòng)者安全健康管理納入健康中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略。其次，統(tǒng)籌各種資源積極發(fā)展工傷康復(fù)。再次，合理化工傷賠償。應(yīng)以全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、待遇替代率、生活成本支出等多種因素，既要保障工傷者及其贍養(yǎng)撫養(yǎng)人一定的生活水平，又要確?；鹗罩胶夂侠?，還要滿足企業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的需要，并實(shí)現(xiàn)預(yù)防、康復(fù)和賠償各環(huán)節(jié)之間的互為支持、互為彌補(bǔ)、互為構(gòu)建。

2.完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率精算并促進(jìn)費(fèi)率機(jī)制科學(xué)化

包括確定合理的基準(zhǔn)費(fèi)率檔次、精準(zhǔn)的浮動(dòng)幅度、適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率差別。首先，費(fèi)率應(yīng)體現(xiàn)出“差異性”，即不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的行業(yè)、企業(yè)之間的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)具有清晰的區(qū)分，體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與賠償期望的匹配性。其次，費(fèi)率浮動(dòng)應(yīng)對(duì)企業(yè)工傷率具有敏感性，以激勵(lì)雇主努力實(shí)現(xiàn)從較高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)向較低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的“跨躍”，形成企業(yè)工傷預(yù)防激勵(lì)。再次，應(yīng)利用現(xiàn)代數(shù)字信息技術(shù)，運(yùn)用聚類(lèi)分析和保險(xiǎn)費(fèi)率精算技術(shù)，確定各行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和費(fèi)率等級(jí)；應(yīng)在科學(xué)研究和健全完善的職業(yè)傷亡與工傷賠償統(tǒng)計(jì)信息基礎(chǔ)上，確定合理的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)水平，做到差別費(fèi)率有差別、浮動(dòng)費(fèi)率有幅度。①差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率是世界各國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的共同特征。如日本勞災(zāi)保險(xiǎn)，將所有行業(yè)劃分為八大類(lèi)的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步細(xì)分為55種行業(yè)費(fèi)率，其中費(fèi)率最高的金屬礦業(yè)、非金屬礦業(yè)(石灰石礦業(yè)或白云石礦業(yè)除外)以及煤炭礦業(yè)，為工資總額的8.8%，費(fèi)率最低的金融保險(xiǎn)、郵電廣播等行業(yè)，費(fèi)率水平為工資總額的0.25%，行業(yè)最高費(fèi)率是行業(yè)最低費(fèi)率的35倍；韓國(guó)將所有行業(yè)細(xì)分為10大45小類(lèi)，每一小類(lèi)之內(nèi)又根據(jù)各行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況不同厘定不同的費(fèi)率，其中采礦業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率最高，費(fèi)率為工資總額的7.25%—28.25%不等，費(fèi)率最低的行業(yè)金融/保險(xiǎn)業(yè)，費(fèi)率為工資總額的0.85%。