財(cái)政支出偏向是否促進(jìn)了土地出讓規(guī)模擴(kuò)張

肖葉 劉小兵

摘要：本文運(yùn)用2008—2016年中國(guó)286個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了地方政府財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎屝袨榈挠绊?。研究發(fā)現(xiàn)：（1）地方政府財(cái)政支出偏向顯著促進(jìn)了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，在剔除異常樣本、替換核心解釋變量以及考慮潛在內(nèi)生性后結(jié)論依然成立;（2）異質(zhì)性分析結(jié)果表明，財(cái)政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進(jìn)作用大于“招拍掛”土地出讓;（3）基于城投債能緩解地方政府財(cái)政支出壓力的事實(shí)，進(jìn)一步考慮城投債發(fā)行的調(diào)節(jié)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)發(fā)行城投債削弱了財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用，表明發(fā)行城投債能緩解地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度依賴。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出偏向;土地財(cái)政;土地出讓;房地產(chǎn)泡沫;城投債

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：100228482021（03）010711

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。其中，房地產(chǎn)泡沫作為重大風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源之一，與地方政府的土地出讓行為有著密切聯(lián)系[1]。2002年進(jìn)行的土地市場(chǎng)化改革（即“招拍掛”改革）①使得地方政府的土地出讓收入成為重要收入來(lái)源。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，2018年達(dá)到6.51萬(wàn)億元②，同期地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為9.79萬(wàn)億元，全國(guó)土地出讓收入相當(dāng)于同期地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的66.50%，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。如此龐大的土地出讓收入規(guī)模在給地方政府提供大量財(cái)政收入的同時(shí)，土地出讓金也作為成本加入到住房?jī)r(jià)格之中，推動(dòng)了房?jī)r(jià)的快速上漲[2]。而房?jī)r(jià)的快速上漲滋生了大量房地產(chǎn)泡沫，加劇了重大風(fēng)險(xiǎn)的形成。

地方財(cái)政支出偏向是推動(dòng)土地出讓收入規(guī)?？焖贁U(kuò)張的重要原因。在財(cái)政分權(quán)體制下地方政府存在強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，財(cái)政支出呈現(xiàn)出偏向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，忽視人力資本和公共服務(wù)支出的特點(diǎn)[3]。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)地方財(cái)力要求較高，需要投入大量的財(cái)政資金。在地方政府只有有限的預(yù)算收入以及2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施之前③，發(fā)債權(quán)限高度集中于中央政府，地方不能自行發(fā)債④，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生了巨大的融資需求。但隨著分稅制改革的實(shí)施，為緩解地方財(cái)政支出壓力，中央明確規(guī)定將土地出讓收入全部劃歸地方所有。2002年土地出讓“招拍掛”改革進(jìn)一步為地方政府通過(guò)土地出讓進(jìn)行融資創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了土地出讓規(guī)模的快速擴(kuò)張、加深了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴[4]。因此，合理地糾正地方政府的財(cái)政支出偏向行為，削弱地方投資沖動(dòng)，不僅可以有效減輕對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，而且對(duì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政支出偏向問(wèn)題一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)分別從不同視角對(duì)財(cái)政支出偏向的形成原因進(jìn)行了探討。其中，Bardhan等[5]研究發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政收支失衡會(huì)影響地方財(cái)政支出決策，使其在財(cái)政支出上偏向生產(chǎn)性支出、忽視公共品支出。地方政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上偏向生產(chǎn)性支出的原因與不同收入來(lái)源在支出對(duì)象方面存在的差異有關(guān)，其中預(yù)算內(nèi)收入主要用于教育等民生支出，預(yù)算外收入

2010年6月，財(cái)政部制發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，因此2011年之后財(cái)政收入無(wú)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入之分。則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出[6]。這種支出對(duì)象方面的差異使得地方政府在確保民生支出不受擠壓的情況下，產(chǎn)生了很強(qiáng)的財(cái)政支出偏向。此外，在基于政績(jī)考核的政府競(jìng)爭(zhēng)作用下，義務(wù)教育支出具有較強(qiáng)的外部性，導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)并沒(méi)有促進(jìn)義務(wù)教育支出的增加[7]，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不平衡的特征，地方政府忽視了民生支出[3]。

地方政府的財(cái)政支出偏向?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了廣泛的影響。雷根強(qiáng)等[8]研究發(fā)現(xiàn)，隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，財(cái)政支出城市化偏向在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。與上述研究不同的是，姚鳳民等[9]的研究則表明地方政府的社會(huì)性支出與惠農(nóng)支出有利于縮小城鄉(xiāng)差距。除了研究財(cái)政支出偏向?qū)Τ青l(xiāng)差距的影響外，有學(xué)者還發(fā)現(xiàn)地方政府的生產(chǎn)性支出偏向雖然短期內(nèi)促進(jìn)了就業(yè)水平的提升[10]，但長(zhǎng)期卻不利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率[11]，而且加劇了地方經(jīng)濟(jì)波動(dòng)[12]。

與財(cái)政支出偏向文獻(xiàn)相比，土地出讓方面的文獻(xiàn)主要集中在兩方面。其中一支文獻(xiàn)從財(cái)政壓力角度探討了對(duì)土地出讓行為的影響。范子英[4]利用部長(zhǎng)更換的自然實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力不是“土地財(cái)政”產(chǎn)生的原因，地方政府的投資沖動(dòng)才是導(dǎo)致“土地財(cái)政”的真實(shí)原因。Deng等[13]探討了地方財(cái)政壓力與土地出讓價(jià)格之間的關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)土地出讓價(jià)格與財(cái)政壓力之間呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系，地方財(cái)政壓力推高了土地出讓價(jià)格。與上述文獻(xiàn)從財(cái)政壓力角度進(jìn)行研究不同的是，楊繼東等[14]從保增長(zhǎng)的壓力角度進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的保增長(zhǎng)壓力導(dǎo)致土地出讓結(jié)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲，地方政府為了保增長(zhǎng)會(huì)出讓更多的工業(yè)用地。

另一支文獻(xiàn)則著重關(guān)注官員晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓行為產(chǎn)生的影響。在官員晉升激勵(lì)機(jī)制的作用下，地方政府官員為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)不僅通過(guò)土地出讓進(jìn)行招商引資[15]，而且進(jìn)一步通過(guò)操控土地出讓價(jià)格與規(guī)模來(lái)獲取巨額財(cái)政收入，從而達(dá)到發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的目的[16]。從表面上看，地方政府官員發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)似乎是引發(fā)“土地財(cái)政”的原因，實(shí)質(zhì)上背后隱藏的地方政府官員晉升激勵(lì)才是產(chǎn)生“土地財(cái)政”的根本原因。地方政府官員為了獲得晉升機(jī)會(huì)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，進(jìn)而通過(guò)土地出讓進(jìn)行融資[4]。這種通過(guò)土地融資獲得晉升機(jī)會(huì)的現(xiàn)象在升遷的市委書記中體現(xiàn)得比較明顯，表現(xiàn)為其在任時(shí)更傾向于通過(guò)土地出讓獲取收入，其中在任期的最后一年表現(xiàn)得尤為明顯[17]。

部分學(xué)者就財(cái)政支出偏向與土地出讓之間的關(guān)系進(jìn)行了探討。首先，鄭安等[18]基于2001—2014年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)考察了土地出讓收入對(duì)地方財(cái)政投資支出偏向的影響，結(jié)果顯示土地出讓是地方政府產(chǎn)生財(cái)政投資支出偏向的重要原因。李一花等[19]則基于“財(cái)政分權(quán)”與“引資競(jìng)爭(zhēng)”雙重視角研究表明，土地財(cái)政并沒(méi)有降低地方政府投資支出偏向的程度。嚴(yán)思齊等[20]采用空間計(jì)量方法研究發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政存在嚴(yán)重的公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲，表現(xiàn)為地方政府偏向于增加經(jīng)濟(jì)性公共品和投資周期短的公共品供給，忽視非經(jīng)濟(jì)性公共品和投資周期較長(zhǎng)的公共品供給。其次，與上述文獻(xiàn)從土地出讓規(guī)模展開(kāi)研究不同，宋琪[21]采用面板數(shù)據(jù)工具變量法探討了土地出讓價(jià)格對(duì)地方政府公共支出偏向的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在教育支出資本化效應(yīng)的作用下，提高土地出讓價(jià)格顯著促進(jìn)了教育支出比重的提升，表明提高土地出讓價(jià)格有利于糾正地方財(cái)政支出偏向。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于財(cái)政支出偏向的研究主要集中在財(cái)政支出偏向的存在性檢驗(yàn)以及財(cái)政支出偏向的經(jīng)濟(jì)影響效應(yīng)兩方面，包括財(cái)政支出偏向?qū)Τ青l(xiāng)收入差距、就業(yè)、勞動(dòng)生產(chǎn)率以及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響。與財(cái)政支出偏向的研究文獻(xiàn)相比，土地出讓方面的相關(guān)文獻(xiàn)則主要集中在財(cái)政壓力、官員晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓的影響。此外，財(cái)政支出偏向與土地出讓關(guān)系方面的文獻(xiàn)主要側(cè)重于探討土地出讓規(guī)模和土地出讓價(jià)格對(duì)地方財(cái)政支出偏向的影響。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理不難發(fā)現(xiàn)，鮮有文獻(xiàn)關(guān)注財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊?。鑒于此，本文嘗試將兩者納入同一分析框架來(lái)探討地方政府財(cái)政支出偏向是否是導(dǎo)致“土地財(cái)政”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。模型選擇方面，本文將采用雙向固定效應(yīng)模型，主要考慮到固定效應(yīng)模型可以有效緩解遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性，并進(jìn)一步選取工具變量，采用兩階段最小二乘法（2SLS）進(jìn)行估計(jì)，以較好地克服內(nèi)生性問(wèn)題。

二、理論分析與研究假說(shuō)

改革開(kāi)放以前我國(guó)土地的所有權(quán)和使用權(quán)一直沒(méi)有分開(kāi)，土地出讓以無(wú)償劃撥為主。1987年我國(guó)引入了土地批租制，首次將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，土地由無(wú)償使用向有償使用轉(zhuǎn)變。盡管如此，土地出讓仍然以協(xié)議出讓為主，市場(chǎng)化程度較低。直至2002年進(jìn)行了“招拍掛”改革，土地出讓才全面進(jìn)入市場(chǎng)化時(shí)代。土地出讓市場(chǎng)化改革的成功為“土地財(cái)政”提供了有利條件，成為地方政府獲取財(cái)政收入的重要來(lái)源。

眾所周知，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)采用GDP績(jī)效激勵(lì)機(jī)制作為地方官員晉升的重要考核指標(biāo)。在GDP績(jī)效考核機(jī)制的激勵(lì)作用下，地方官員為了在任期內(nèi)完成考核任務(wù)，贏得地區(qū)之間的“晉升錦標(biāo)賽”，想方設(shè)法地利用一切資源拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)。但我國(guó)地方政府官員的任期較短，通常為3～5年，在如此短的任期內(nèi)想要順利完成考核任務(wù)，獲得晉升，必然在財(cái)政支出方面產(chǎn)生偏向[22]。這與不同類別的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)不同有關(guān)，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出由于短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)效應(yīng)明顯大于教育、醫(yī)療等民生支出，因此地方政府有著強(qiáng)烈的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資沖動(dòng)[23]。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的地方財(cái)政資金投入，而通常情況下地方政府的預(yù)算收入有限，且預(yù)算調(diào)整（如追加預(yù)算）空間小、程序煩瑣（需上報(bào)地方人大審批），加之2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施之前地方政府不具備發(fā)行地方債的權(quán)限，使得地方政府的融資來(lái)源受到極大制約。此時(shí)，地方政府強(qiáng)烈的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資沖動(dòng)引發(fā)了巨大的融資需求。因此，地方政府在預(yù)算收入受約束以及不能自行發(fā)債的情況下，開(kāi)始尋求其他融資渠道來(lái)獲取財(cái)政收入。在這樣的背景下，2002年進(jìn)行的土地出讓市場(chǎng)化改革使得地方政府可以通過(guò)出讓土地獲取財(cái)政收入，加上1994年分稅制改革后為了緩解地方財(cái)政壓力，中央將土地出讓收入完全劃歸地方所有，不再與中央分成，進(jìn)一步激發(fā)了地方政府通過(guò)土地出讓獲取收入的動(dòng)機(jī)。此外，地方政府作為一級(jí)土地出讓市場(chǎng)完全壟斷者，以非常低廉的價(jià)格從農(nóng)民手中征地，然后以“招拍掛”的方式將土地出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，從中獲取巨額的價(jià)差，帶來(lái)了大量的財(cái)政收入，有效緩解了地方政府的融資需求，土地出讓成為地方政府常見(jiàn)的融資工具[24]。

在“偏向城市”的土地供給制度下，城鎮(zhèn)化得以快速推進(jìn)[25]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)村外來(lái)人口涌入城市。一方面，人口的大量涌入對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力是巨大的考驗(yàn)。為滿足不斷增長(zhǎng)的外來(lái)人口需求，地方政府需要修建更多的公路、鐵路以及橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提高其承載能力，同時(shí)也加劇了財(cái)政支出偏向程度。另一方面，大量的外來(lái)人口增加了對(duì)城市商品房的需求，助推商品房?jī)r(jià)格快速上漲[26]。而土地出讓成本是影響商品房?jī)r(jià)格的重要因素，房?jī)r(jià)的上漲反過(guò)來(lái)又會(huì)拉高土地出讓價(jià)格，雖然進(jìn)一步緩解了地方政府的融資需求，但也加深了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴?；谏鲜鲞壿?，本文提出如下研究假說(shuō)：

H1：地方政府財(cái)政支出偏向促進(jìn)了土地出讓規(guī)模的擴(kuò)張。

在地方政府預(yù)算收入受約束的情況下，城投債作為一種“準(zhǔn)市政債”

城投債是以地方投融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，公開(kāi)發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)，其主業(yè)多為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目。，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。發(fā)行城投債成為地方政府融資的另一重要工具，主要表現(xiàn)在地方政府“一只手”出讓土地，“另一只手”發(fā)行城投債。審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為10.89萬(wàn)億元、2.67萬(wàn)億元以及4.34萬(wàn)億元。其中，融資平臺(tái)公司為第一大舉債主體，高達(dá)37.44%的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)來(lái)自融資平臺(tái)公司。與發(fā)行城投債相比，一方面大規(guī)模的土地出讓容易助推房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲反過(guò)來(lái)又會(huì)推高土地出讓價(jià)格。雖然高地價(jià)有利于提高地方政府的債務(wù)融資能力[27]，增加地方政府收入，但房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲容易產(chǎn)生大量房地產(chǎn)泡沫，滋生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，與土地出讓不同的是，地方官員雖然對(duì)發(fā)行城投債負(fù)有償還責(zé)任，但城投債缺乏終身問(wèn)責(zé)制以及地方政府官員的短任期使得償債責(zé)任可以轉(zhuǎn)移給下一屆或下幾屆政府[28]，地方官員可以毫無(wú)顧慮地發(fā)行城投債（特別是中長(zhǎng)期債券），引發(fā)城投債發(fā)行規(guī)模的快速增長(zhǎng)。因此，發(fā)行城投債的諸多益處可能促使地方政府通過(guò)發(fā)行城投債來(lái)減緩?fù)恋爻鲎尩乃俣龋诎l(fā)行城投債與土地出讓之間做出權(quán)衡。加之近年來(lái)中央政府加強(qiáng)了房地產(chǎn)的調(diào)控意識(shí)，許多城市相繼出臺(tái)了號(hào)稱史上最嚴(yán)的房地產(chǎn)調(diào)控政策來(lái)抑制房?jī)r(jià)的上漲，從而引發(fā)土地出讓規(guī)模的下降，進(jìn)一步增強(qiáng)了地方政府的發(fā)債動(dòng)機(jī)，有效降低了地方對(duì)土地出讓收入的依賴。此外，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方政府一直實(shí)行的是“不破產(chǎn)”制度，地方政府債務(wù)通常由中央政府“兜底”，極大地激發(fā)了地方政府發(fā)行城投債的積極性。因此，發(fā)行城投債可能減緩地方政府的土地出讓速度，削弱財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用，最終降低對(duì)“土地財(cái)政”的依賴?；谏鲜龌具壿嫞疚倪M(jìn)一步提出如下假說(shuō)：

H2：發(fā)行城投債能有效削弱地方政府財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用。

三、變量、數(shù)據(jù)與模型

（一）計(jì)量模型

由于本文研究財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎屝袨榈挠绊懀虼艘酝恋爻鲎屪鳛楸唤忉屪兞?，以?cái)政支出偏向作為解釋變量，構(gòu)建如下回歸模型：

Landit=α0+β0Biasit+γ0Xit+μi+σt+εit（1）

Areait=α1+β1Biasit+γ1Xit+μi+σt+εit（2）

其中，Landit為i城市t時(shí)期的土地出讓金額;

Areait為i城市t時(shí)期的土地出讓面積;

Biasit為i城市t時(shí)期的財(cái)政支出偏向;

Xit為影響土地出讓的控制變量向量;

α0和α1為截距項(xiàng);

β0和β1是財(cái)政支出偏向回歸系數(shù);

γ0和γ1為控制變量回歸系數(shù);

μi為城市固定效應(yīng)，控制市級(jí)層面不隨時(shí)間變化的因素對(duì)估計(jì)結(jié)果的影響;

σt為年份固定效應(yīng)，控制隨時(shí)間因素變動(dòng)的政策對(duì)估計(jì)結(jié)果的影響;

εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（二）變量選擇

1.被解釋變量

本文的被解釋變量為土地出讓。當(dāng)前《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》關(guān)于土地出讓的數(shù)據(jù)主要包括土地出讓金額、土地出讓面積以及土地出讓宗數(shù)。其中，土地出讓金額和土地出讓面積是土地出讓規(guī)模的體現(xiàn)，而土地出讓宗數(shù)僅能體現(xiàn)出讓數(shù)量，不能體現(xiàn)出讓規(guī)模。為了更加科學(xué)合理地分析財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊?，采用土地出讓?guī)模能更精確刻畫地方政府的土地出讓行為。因此本文分別選取土地出讓金額（Land）和土地出讓面積（Area）作為土地出讓規(guī)模的衡量指標(biāo)。

2.核心解釋變量

當(dāng)前關(guān)于衡量財(cái)政支出偏向指標(biāo)的文獻(xiàn)主要有以下兩類：一類采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占地方一般公共預(yù)算支出的比例進(jìn)行衡量[3，29]，另一類采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、農(nóng)林水利和氣象支出三項(xiàng)支出之和占一般公共預(yù)算支出的比例進(jìn)行衡量[30-31]。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于財(cái)政支出偏向的衡量指標(biāo)中均包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，因此財(cái)政支出偏向的合理指標(biāo)應(yīng)該采用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占一般公共預(yù)算支出的比重進(jìn)行衡量。但由于2007年進(jìn)行了政府收支分類改革，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出科目進(jìn)行了合并，因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出數(shù)據(jù)無(wú)法獲取。鑒于此，本文采用非民生支出占一般公共預(yù)算支出的比例來(lái)近似衡量財(cái)政支出偏向。目前官方關(guān)于民生財(cái)政沒(méi)有權(quán)威的界定，但有學(xué)者對(duì)民生財(cái)政的概念進(jìn)行了定義。其中，安體富[32]認(rèn)為所謂民生財(cái)政，就是指在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)等民生方面的支出占相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位。基于以上所述原因，本文將社會(huì)保障和就業(yè)支出、教育支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出界定為民生支出，并采用一般公共預(yù)算支出扣除民生支出后的所得占地方一般公共預(yù)算支出的比例作為衡量財(cái)政支出偏向（Bias）程度的指標(biāo)。

3.控制變量

為了盡量緩解由于遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，本文對(duì)如下變量進(jìn)行控制：

（1）財(cái)政自給率（Fiscal），采用一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比值表示;

（2）固定資產(chǎn)投資水平（Invest），采用固定資產(chǎn)投資金額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例表示;

（3）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（PGDP），采用人均地區(qū)生產(chǎn)總值（取對(duì)數(shù)）表示;

（4）商品房銷售價(jià)格（Price），采用商品房銷售金額除以商品房銷售面積（取對(duì)數(shù)）表示;

（5）實(shí)際利用外資水平（FDI），采用外商直接投資額實(shí)際使用額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例表示

由于外商直接投資額實(shí)際使用額單位為萬(wàn)美元，因此為了統(tǒng)一單位，本文根據(jù)國(guó)家外匯管理局年報(bào)公布的人民幣兌美元的年度匯率換算成萬(wàn)元。;

（6）城鎮(zhèn)就業(yè)工資水平（Wage），采用市區(qū)就業(yè)人員平均工資（取對(duì)數(shù)）表示。

此外，考慮到土地出讓行為與官員晉升激勵(lì)有密切聯(lián)系[17]，本文進(jìn)一步控制了官員特征。在參考余靖雯等[33]的研究基礎(chǔ)上，官員特征變量選取市委書記年齡（Age）、任期（Term）以及教育程度（Edu），以此控制官員特征差異對(duì)估計(jì)結(jié)果造成的影響。其中，官員任期的處理借鑒張軍等[34]的做法，

如果官員的上任時(shí)間為上半年（1—6月），則當(dāng)年為任期的起始年份;

如果上任時(shí)間為下半年（7—12月），則下一年為任期的起始年份。

如果官員離任時(shí)間為上半年（1—6月），則任期的結(jié)束年份為上一年;

如果離任時(shí)間為下半年（7—12月），則任期的結(jié)束年份為當(dāng)年。教育程度指標(biāo)的構(gòu)建如下：當(dāng)官員學(xué)歷為研究生學(xué)歷及以上時(shí)，教育程度變量取值1;當(dāng)官員學(xué)歷為本科學(xué)歷及以下時(shí)，取值0。所有官員特征數(shù)據(jù)均從人民網(wǎng)、百度百科等手工搜集得到。

（三）數(shù)據(jù)說(shuō)明

考慮到2007年進(jìn)行的財(cái)政收支分類改革使得部分財(cái)政支出科目被取消或合并，為了保證前后統(tǒng)計(jì)口徑的一致，本文將時(shí)間窗口鎖定為2008—2016年，并選取2008—2016年286個(gè)城市作為分析樣本。上述變量數(shù)據(jù)主要來(lái)源于香港環(huán)亞經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有限公司（CEIC）中國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)以及《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。其中，土地出讓數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，其余變量的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于CEIC中國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)。表1報(bào)告了各變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

四、計(jì)量結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

為考察財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊懶?yīng)，首先對(duì)式（1）（2）進(jìn)行回歸，相關(guān)回歸結(jié)果見(jiàn)表2。其中，

第（1）—（3）列為采用土地出讓收入作為被解釋變量的回歸結(jié)果，

第（4）—（6）列為采用土地出讓面積作為被解釋變量的回歸結(jié)果。此外，

第（1）（4）列為財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩幕貧w結(jié)果;

第（2）（5）列為在第（1）（4）列的基礎(chǔ)上加入城市固定效應(yīng)與年份固定效應(yīng)的回歸結(jié)果;

第（3）（6）列為在第（2）（5）列的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加入控制變量的回歸結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，

第（1）—（6）列的估計(jì)結(jié)果均顯示財(cái)政支出偏向估計(jì)系數(shù)顯著為正，且均至少通過(guò)了5%的顯著性水平檢驗(yàn)，說(shuō)明無(wú)論是否加入固定效應(yīng)和控制變量，財(cái)政支出偏向均顯著促進(jìn)了土地出讓，驗(yàn)證了假說(shuō)H1。

（二）城投債的調(diào)節(jié)效應(yīng)

基準(zhǔn)回歸結(jié)果表明地方政府財(cái)政支出偏向促進(jìn)了土地出讓，說(shuō)明地方政府財(cái)政支出偏向可能產(chǎn)生了財(cái)政支出壓力，進(jìn)而促進(jìn)土地出讓。考慮到城投債和土地出讓收入均為地方政府自由支配收入，在緩解地方財(cái)政壓力方面發(fā)揮了重要作用，發(fā)行城投債可能削弱財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用，為驗(yàn)證前文提出了假說(shuō)H2，本文進(jìn)一步在式（1）（2）的基礎(chǔ)上加入財(cái)政支出偏向與城投債的交互項(xiàng)，以此來(lái)考察城投債發(fā)行的調(diào)節(jié)效應(yīng)，具體回歸模型如下：

Landit=α2+β2Biasit+δ2Biasit×Debtit+θ2Debtit+γ2Xit+μi+σt+εit（3）

Areait=α3+β3Biasit+δ3Biasit×Debtit+θ3Debtit+γ3Xit+μi+σt+εit（4）

其中，Debtit表示i城市t時(shí)期的城投債發(fā)行規(guī)模，考慮到Wind口徑的城投債數(shù)據(jù)存在諸多缺陷，本文采用曹婧等[35]構(gòu)建的新口徑城投債數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)

新口徑城投債數(shù)據(jù)的缺陷具體參見(jiàn)曹婧等[35]的研究。。

Biasit×Debtit為財(cái)政支出偏向與城投債發(fā)行的交互項(xiàng)，δ2、δ3為交互項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)，其余變量的含義與式（1）（2）相同，此處不再贅述。

相關(guān)回歸結(jié)果見(jiàn)表3。其中，第（1）—（3）列為采用土地出讓收入作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果，第（4）—（6）列為采用土地出讓面積作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果。此外，第（1）（4）列為只加入交互項(xiàng)的估計(jì)結(jié)果，第（2）（5）列為在第（1）（4）列基礎(chǔ)上進(jìn)一步加入城市固定效應(yīng)與年份固定效應(yīng)的估計(jì)結(jié)果，第（3）（6）列為在第（2）（5）列基礎(chǔ)上進(jìn)一步加入控制變量的估計(jì)結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，不管是否加入固定效應(yīng)以及控制變量，交互項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)均顯著為負(fù)

以表3中第（3）（6）列為例，分別將式（3）（4）中的土地出讓收入和土地出讓面積對(duì)財(cái)政支出偏向求偏導(dǎo)后得到

LanditBiasit=β2+δ2Debtit、

AreaitBiasit=β3+δ3Debtit，再將表3中

β2=0.8347、β3=0.8405、δ2=-0.1968、δ3=-0.2009以及城投債Debtit的均值1.3849分別代入后得到

β2+δ2Debtit≈0.5622、β3+δ3Debtit≈0.5623，相比基準(zhǔn)回歸結(jié)果估計(jì)系數(shù)均有下降。，說(shuō)明發(fā)行城投債削弱了財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用。這是由于發(fā)行城投債能在一定程度上替代土地出讓，地方財(cái)政支出壓力能夠得到有效緩解，因此發(fā)行城投債削弱了財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用，由此驗(yàn)證了假說(shuō)H2。

（三）異質(zhì)性分析

目前地方政府土地出讓方式主要分為協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓兩種，前者主要為工業(yè)用地的出讓方式，后者主要為商住用地的出讓方式。地方政府為了招商引資通常會(huì)干預(yù)工業(yè)用地的出讓價(jià)格，表現(xiàn)在對(duì)工業(yè)用地普遍采取低價(jià)出讓策略，而對(duì)商住用地則采取高價(jià)出讓策略[36]。因此，不同出讓方式的土地在價(jià)格方面的差異可能對(duì)估計(jì)結(jié)果造成影響，本文進(jìn)一步將樣本分為協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓兩個(gè)子樣本進(jìn)行分析。分別采用協(xié)議出讓金額（Cont）與協(xié)議出讓面積（Agree），“招拍掛”出讓金額（Bid）與“招拍掛”出讓面積（Auct）作為被解釋變量進(jìn)行回歸，相關(guān)結(jié)果見(jiàn)表4?？梢钥闯?，無(wú)論采用“招拍掛”土地出讓還是協(xié)議土地出讓作為被解釋變量，財(cái)政支出偏向均對(duì)土地出讓產(chǎn)生了顯著的正向影響，而且這種促進(jìn)作用在協(xié)議土地出讓中表現(xiàn)得更加明顯。這是由于采用協(xié)議出讓方式的土地通常為工業(yè)用地，地方政府在保增長(zhǎng)的壓力下更傾向于出讓工業(yè)用地[14]。此外，由于工業(yè)用地價(jià)格與地方政府的招商引資行為密切相關(guān)，過(guò)高的工業(yè)用地價(jià)格不利于招商引資，因此地方政府傾向于通過(guò)增加工業(yè)用地的出讓比例來(lái)壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格，從而達(dá)到招商引資的目的。相反，由于采取“招拍掛”出讓方式的土地通常為商住用地，在地區(qū)土地供應(yīng)量固定的情況下，增加工業(yè)用地的比例必然壓縮商住用地比例，從而推動(dòng)商住用地出讓價(jià)格的上漲，最終在最大化土地出讓收益的同時(shí)達(dá)到引資競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)[28]，因此財(cái)政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進(jìn)效應(yīng)更加明顯。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.剔除異常樣本

由于本文的樣本城市包括直轄市、計(jì)劃單列市以及老少邊窮地區(qū)地級(jí)市，而上述三類城市與一般地級(jí)市在財(cái)政體制方面存在差異。因此如果不將其剔除可能對(duì)估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生影響。首先，考慮到直轄市與省、自治區(qū)處于同一行政級(jí)別，比一般地級(jí)市在行政級(jí)別上高一級(jí)，在財(cái)政體制上與地級(jí)市存在較大差別，因此予以剔除。其次，計(jì)劃單列市的財(cái)政收支直接與中央掛鉤，不受所在省、自治區(qū)管轄，因此財(cái)政體制也與一般地級(jí)市存在差別，同樣予以剔除。最后，由于位于老少邊窮地區(qū)的地級(jí)市一般對(duì)中央與地方的轉(zhuǎn)移支付依賴較高，財(cái)政體制與一般地級(jí)市存在差異，因此予以剔除。本研究共計(jì)剔除上述三類樣本34個(gè)，剩余252個(gè)樣本進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表5第（1）（2）列。不難發(fā)現(xiàn)，即便在剔除異常樣本點(diǎn)后本文的研究結(jié)論依然成立。

2.省級(jí)財(cái)政支出偏向

為進(jìn)一步體現(xiàn)財(cái)政支出非民生偏向的特點(diǎn)，本文將民生支出口徑界定為教育、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出、一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共安全、科技、文化教育和傳媒以及環(huán)境保護(hù)九類支出，在此基礎(chǔ)上采用一般公共預(yù)算支出扣除上述九類支出后的所得占一般公共預(yù)算支出的比例（Pref）作為財(cái)政支出偏向的替代指標(biāo)。由于部分民生支出數(shù)據(jù)在《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中沒(méi)有進(jìn)行完整統(tǒng)計(jì)，造成相關(guān)數(shù)據(jù)獲取困難，因此本文采用省級(jí)層面的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)。上述做法同時(shí)可以在一定程度上緩解因?yàn)殡p向因果帶來(lái)的內(nèi)生性問(wèn)題，相關(guān)估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5第（3）（4）列。不難發(fā)現(xiàn)，采用省級(jí)層面數(shù)據(jù)衡量的財(cái)政支出偏向估計(jì)系數(shù)仍然顯著為正，說(shuō)明財(cái)政支出偏向顯著促進(jìn)土地出讓的結(jié)論并沒(méi)有因替換核心解釋變量而改變，估計(jì)結(jié)果依然穩(wěn)健。

3.內(nèi)生性問(wèn)題

雖然本文采用的雙向固定效應(yīng)模型可以有效緩解遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，但仍然不可避免地存在不可觀測(cè)因素同時(shí)影響財(cái)政支出偏向和土地出讓。同時(shí)，雙向因果問(wèn)題也是本文內(nèi)生性的重要來(lái)源，即財(cái)政支出偏向在影響土地出讓的同時(shí)土地出讓可能反過(guò)來(lái)對(duì)財(cái)政支出偏向產(chǎn)生影響。因此，為更加準(zhǔn)確地識(shí)別財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊?，本文通過(guò)尋找一個(gè)合理的工具變量來(lái)緩解內(nèi)生性。首先，針對(duì)地方政府非民生支出競(jìng)爭(zhēng)的存在性問(wèn)題進(jìn)行檢驗(yàn)。對(duì)此，全局空間相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果顯示，Morans I指數(shù)在2008—2016年均顯著為正，且P值非常小

通過(guò)全局空間相關(guān)性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，2008—2016年地方政府間財(cái)政支出偏向的Morans I分別為0.141、0.177、0.172、0.176、0.129、0.189、0.153、0.173和0.169。，證實(shí)地方政府在非民生支出方面存在模仿性的策略互動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)行為。其次，我國(guó)地級(jí)市官員的提拔與任命由省級(jí)政府掌控，導(dǎo)致地級(jí)市官員之間的競(jìng)爭(zhēng)一般在省內(nèi)展開(kāi)。出于上述考慮，本文最終選取該地級(jí)市所在省份的其他地級(jí)市財(cái)政支出偏向程度的年平均值作為工具變量

由于直轄市在行政級(jí)別上與?。ㄗ灾螀^(qū)）屬于同一級(jí)別，沒(méi)有同級(jí)別地級(jí)市與之對(duì)應(yīng)，而且直轄市通常與直轄市之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，因此本文采用其他三個(gè)直轄市的年平均財(cái)政支出偏向作為當(dāng)年該直轄市的工具變量。，一是非民生支出競(jìng)爭(zhēng)行為在省內(nèi)地級(jí)市之間真實(shí)存在，工具變量滿足相關(guān)性，二是本市的土地出讓行為顯然與省內(nèi)其他地區(qū)的財(cái)政支出偏向行為無(wú)關(guān)，工具變量滿足外生性。在上述工具變量的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步采用兩階段最小二乘法（2SLS）進(jìn)行估計(jì)，表5第（5）（6）列為相應(yīng)的估計(jì)結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出偏向估計(jì)系數(shù)依然顯著為正，說(shuō)明考慮內(nèi)生性并沒(méi)有對(duì)本文的研究結(jié)論產(chǎn)生影響。此外，為保證工具變量的有效性，本文還進(jìn)行了工具變量的有效性檢驗(yàn)。其中，Kleibergen-Paap rk LM統(tǒng)計(jì)量顯著為正，拒絕“工具變量識(shí)別不足”的假設(shè)，說(shuō)明工具變量不存在識(shí)別不足的問(wèn)題。Kleibergen-Paap Wald rk F統(tǒng)計(jì)量也均大于10%水平上的Stock-Yogo臨界值（16.38），拒絕“工具變量弱識(shí)別”的原假設(shè)，說(shuō)明工具變量不存在弱識(shí)別問(wèn)題。上述檢驗(yàn)結(jié)果充分說(shuō)明工具變量是有效的，2SLS的估計(jì)結(jié)果可靠。

五、結(jié)論與啟示

在當(dāng)前土地出讓收入規(guī)模居高不下，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度日益加深的背景下，尋找減輕地方政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴的辦法對(duì)防范化解重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文采用286個(gè)地級(jí)及以上城市2008—2016年的面板數(shù)據(jù)，基于雙向固定效應(yīng)模型實(shí)證分析了地方政府財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩挠绊?，得到如下研究結(jié)論：

（1）無(wú)論采用土地出讓面積還是土地出讓收入作為被解釋變量，地方政府財(cái)政支出偏向均顯著促進(jìn)了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，且上述研究結(jié)論在進(jìn)行剔除異常樣本、采用省級(jí)財(cái)政支出偏向以及選取工具變量的穩(wěn)健性檢驗(yàn)中依然成立;

（2）異質(zhì)性分析結(jié)果表明，與“招拍掛”土地出讓相比，財(cái)政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進(jìn)效應(yīng)更明顯;

（3）基于城投債能緩解地方財(cái)政支出壓力的事實(shí)，進(jìn)一步考慮發(fā)行城投債的調(diào)節(jié)效應(yīng)，結(jié)果顯示發(fā)行城投債削弱了財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎尩拇龠M(jìn)作用。

根據(jù)上述研究結(jié)論，本文得出如下政策啟示：

第一，合理調(diào)整地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。本文的研究結(jié)果表明地方政府財(cái)政支出偏向行為是導(dǎo)致土地出讓規(guī)模擴(kuò)張的原因。為降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度，應(yīng)合理調(diào)整地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高民生支出比重，一方面符合加快建設(shè)民生財(cái)政的要求，另一方面有利于降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

第二，制定多元化的官員績(jī)效考核機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)中央對(duì)地方政府官員的考核采用單一的GDP績(jī)效考核機(jī)制。在該績(jī)效考核機(jī)制的作用下，地方政府官員強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)產(chǎn)生了鮮明的財(cái)政支出偏向，帶來(lái)了巨大的財(cái)政支出壓力，迫使地方政府通過(guò)土地出讓進(jìn)行融資。為了糾正地方財(cái)政支出偏向行為，削弱地方政府的投資沖動(dòng)，可以考慮建立一個(gè)多元化（例如包括GDP、環(huán)保以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)程度等）的官員晉升考核機(jī)制來(lái)降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度。

第三，適度發(fā)行地方政府債券。本文研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)行城投債有利于緩解地方財(cái)政支出壓力，進(jìn)而減緩?fù)恋爻鲎尩乃俣?。因此，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)適度發(fā)行地方政府債券能有效減少地方土地出讓收入規(guī)模，降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度，從而對(duì)有效防范化解房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯、校對(duì)： 高原

Does the Bias in Fiscal Expenditure Promote the Expansion of Land Transfers？

XIAO Ye， LIU Xiaobing

（School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433，China）

Abstract： This paper uses panel data from 286 prefecture-level cities in China from 2008 to 2016 to empirically analyze the impact of local government fiscal expenditure bias on land transfer behavior. The study found that： （1） the local governments fiscal expenditure bias has significantly promoted the increase in land transfer area and land transfer income. The above research conclusions remain true after excluding abnormal samples， replacing core explanatory variables， and considering potential endogenous problem; The analysis results show that the bias of fiscal expenditure on the agreement land transfer is greater than the “request for auction” land transfer; （3） Based on the fact that urban investment bonds can ease the pressure on local government fiscal expenditures， this paper further considers the regulatory effect of urban investment bond issuance. It was found that the issuance of urban investment bonds weakened the promotion effect of fiscal expenditure bias on land transfer， indicating that the issuance of urban investment bonds can alleviate the degree of local governments dependence on “l(fā)and finance”.

Keywords： bias of fiscal expenditure; land finance; land transfer; real estate bubble; urban investment debt