論高校預(yù)算績(jī)效過(guò)程評(píng)價(jià)

【摘 要】 目前高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)尚停留在“結(jié)果評(píng)價(jià)”階段，“結(jié)果評(píng)價(jià)”不只是一個(gè)數(shù)量指標(biāo)，更應(yīng)是一個(gè)質(zhì)量指標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“改進(jìn)結(jié)果評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)，探索增值評(píng)價(jià)”的指示為高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指明了方向。“過(guò)程評(píng)價(jià)”的提出是績(jī)效評(píng)價(jià)術(shù)語(yǔ)的革命，“過(guò)程評(píng)價(jià)”是“結(jié)果評(píng)價(jià)”的深化與創(chuàng)新?！斑^(guò)程評(píng)價(jià)”就是把“評(píng)價(jià)”嵌入“過(guò)程”之中而不是置于“結(jié)果”之后，“過(guò)程評(píng)價(jià)”不僅是數(shù)量縮水質(zhì)量提高的評(píng)價(jià)，而且是對(duì)高校預(yù)算績(jī)效形成“過(guò)程”進(jìn)行剖析，找出績(jī)效形成“過(guò)程”中存在的問(wèn)題，以便提出高校預(yù)算績(jī)效“增值評(píng)價(jià)”的措施。因此，只有強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)才能保證高校績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，只有實(shí)施“過(guò)程評(píng)價(jià)”才能“增值評(píng)價(jià)”。文章對(duì)“高校預(yù)算績(jī)效過(guò)程評(píng)價(jià)”作一探索。

【關(guān)鍵詞】 高校; 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià); 過(guò)程評(píng)價(jià); 評(píng)價(jià)質(zhì)量

【中圖分類號(hào)】 F230;G647? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）14-0148-06

一、應(yīng)改進(jìn)“結(jié)果評(píng)價(jià)”為“結(jié)果評(píng)價(jià)”與“過(guò)程評(píng)價(jià)”相結(jié)合

（一）“全面預(yù)算績(jī)效管理體系”沒(méi)有建成

1.從時(shí)間維度：“到2020年底，基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系”沒(méi)有完成

2018年9月1日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出：“力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系?！盵 1 ]2018年11月8日，《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）指出：“到2020年底中央部門和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系?！?019年12月10日，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)）指出：“到2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系。”但是，到2020年底，高校卻沒(méi)有“基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系”。

2.從空間維度：“到2020年底，基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系”沒(méi)有完成

從高校整體分析績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有完成。上述文件多次提及“單位整體績(jī)效水平”“單位整體績(jī)效管理”“單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)”“單位整體績(jī)效目標(biāo)”，教財(cái)〔2019〕6號(hào)①還要求“各單位探索開(kāi)展單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)”，提出“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”等，這些顯然沒(méi)有完成。

（二）“過(guò)程評(píng)價(jià)”是績(jī)效評(píng)價(jià)術(shù)語(yǔ)的革命和創(chuàng)新

2020年6月30日，習(xí)近平總書(shū)記指出：“教育評(píng)價(jià)事關(guān)教育發(fā)展方向，……改進(jìn)結(jié)果評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)，探索增值評(píng)價(jià)?！盵 2 ]總書(shū)記的指示為教育評(píng)價(jià)指明了方向。

馬克思指出：“一門科學(xué)提出的每一種新見(jiàn)解，都包含著這門科學(xué)的術(shù)語(yǔ)的革命?！盵 3 ]以前，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)的是“結(jié)果評(píng)價(jià)”，而“過(guò)程評(píng)價(jià)”的提出是績(jī)效評(píng)價(jià)術(shù)語(yǔ)的革命，是“結(jié)果評(píng)價(jià)”的深化與創(chuàng)新。

二、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中若干問(wèn)題的剖析

（一）“事前”績(jī)效評(píng)估“逐步擴(kuò)大項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審范圍”

目前，高校的預(yù)算績(jī)效仍停留在“項(xiàng)目支出”，國(guó)辦發(fā)〔2018〕82號(hào)第十二條指出：“建立全覆蓋、全過(guò)程、全方位的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系?！訌?qiáng)預(yù)算安排事前績(jī)效評(píng)估。逐步擴(kuò)大項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審范圍。”②

（二）“項(xiàng)目支出”的“中期績(jī)效評(píng)價(jià)”但“中期財(cái)政規(guī)劃”僅編制一次就停止了

教財(cái)〔2019〕6號(hào)指出：“在年度績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)在實(shí)施周期內(nèi)開(kāi)展中期績(jī)效評(píng)價(jià)?！钡爸衅谪?cái)政規(guī)劃”僅編制一次就停止了，如何進(jìn)行中期績(jī)效評(píng)價(jià)？

（三）“項(xiàng)目支出”的“年度績(jī)效自評(píng)”是考核沒(méi)有“績(jī)效”的“預(yù)算執(zhí)行率”

筆者早就指出“預(yù)算執(zhí)行率≠預(yù)算執(zhí)行效率”[ 4 ]。何謂“預(yù)算執(zhí)行率”？2011年4月23日，《教育部辦公廳關(guān)于實(shí)行部屬高校預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（教財(cái)廳〔2011〕1號(hào)）指出：“預(yù)算執(zhí)行率用于考核學(xué)校國(guó)庫(kù)財(cái)政撥款，是指截至統(tǒng)計(jì)月份已執(zhí)行預(yù)算占全年預(yù)算總額的比率，用百分比表示，按月計(jì)算，反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度?！边@里指的是“預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度”。那么何謂“預(yù)算執(zhí)行效率”？中共中央政治局會(huì)議審議并通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條規(guī)定：“科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！边@里指的是“預(yù)算執(zhí)行效率”。由此可見(jiàn)，預(yù)算執(zhí)行率實(shí)際上是考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，實(shí)質(zhì)上是突擊花錢的速度，而不是預(yù)算執(zhí)行效率。“預(yù)算執(zhí)行率”比“預(yù)算執(zhí)行效率”少了個(gè)“效”字，“效”字是“績(jī)效”的“效”，現(xiàn)在提倡“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，沒(méi)有“績(jī)效”何談“績(jī)效評(píng)價(jià)”？！

（四）“三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃”仍“重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目支出”

國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)指出：“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃?！雹圬?cái)預(yù)〔2015〕43號(hào)規(guī)定：“中央部門中期財(cái)政規(guī)劃的規(guī)劃期為三年，……中央部門中期財(cái)政規(guī)劃包括部門的基本支出和項(xiàng)目支出，重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目支出，基本支出按財(cái)政部統(tǒng)一要求編制和調(diào)整?！雹苓@里強(qiáng)調(diào)了“重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目支出”。

（五）“貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程”并非包括“績(jī)效評(píng)價(jià)”的“全過(guò)程”

2018年9月1日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出“加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。2003年10月14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第二十一條規(guī)定：“清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理。改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系?！痹撘?guī)定在“預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督”后加上了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，因此，“貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程”中沒(méi)有“績(jī)效評(píng)價(jià)”?？梢?jiàn)，“全過(guò)程”的“績(jī)效評(píng)價(jià)”強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)”尤為重要。

（六）關(guān)于“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”的五個(gè)區(qū)別

1.“預(yù)算績(jī)效管理”≠“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”

財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)文第三條指出預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容：（1）績(jī)效目標(biāo)管理;（2）績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理;（3）績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理;（4）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理⑤。由此可見(jiàn)，“預(yù)算績(jī)效管理”大于“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”，而《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》名曰“預(yù)算績(jī)效管理”，內(nèi)容卻不完整。

2.財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)≠高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》第七條指出：“績(jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)?！?/p>

教財(cái)〔2019〕6號(hào)指出：“自主設(shè)置單位整體績(jī)效目標(biāo)、政策和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。……績(jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)?！?/p>

上述兩個(gè)績(jī)效目標(biāo)完全相同?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出的“分解細(xì)化各項(xiàng)工作要求，結(jié)合本地區(qū)本部門實(shí)際情況，全面設(shè)置部門和單位整體績(jī)效目標(biāo)、政策及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)”沒(méi)有在高校體現(xiàn)，“自主設(shè)置單位整體績(jī)效目標(biāo)”也沒(méi)有在高校體現(xiàn)。

高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與財(cái)政部門不同。財(cái)政部門自身的人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)并不多，其掌管的大量資金是“項(xiàng)目支出”，用于投資項(xiàng)目如鐵（鐵路）公（公路）機(jī)（機(jī)場(chǎng)），以及環(huán)保、扶貧等，投資到項(xiàng)目后由項(xiàng)目單位進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，這些項(xiàng)目一般形成實(shí)物，其預(yù)算績(jī)效目標(biāo)容易確定。而高校大量資金是“基本支出”，用于培養(yǎng)人才。筆者曾指出：“教育的經(jīng)濟(jì)具有遲效性和長(zhǎng)效性的特征。（1）遲效性。高等教育投入周期長(zhǎng)，一個(gè)學(xué)生從小學(xué)到博士需20余年時(shí)間才能對(duì)社會(huì)做貢獻(xiàn)，自己也得收益。也就是說(shuō)，高等教育的能力發(fā)展為教育經(jīng)濟(jì)效益需要很長(zhǎng)的時(shí)間，經(jīng)過(guò)一個(gè)知識(shí)和能力轉(zhuǎn)化的滯后的周期，高等教育投入的收益要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)體現(xiàn)。英國(guó)劍橋教育咨詢公司中國(guó)部負(fù)責(zé)人胡文斌認(rèn)為，政府有各種各樣的投入，在資源有限的情況下往往不會(huì)首先考慮教育，因?yàn)榻逃顿Y收效周期太長(zhǎng)。這也是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的選擇。（2）長(zhǎng)效性。高等教育培養(yǎng)的專門人才，無(wú)論在物質(zhì)生產(chǎn)部門還是在科研教育或政府部門，能夠永久地發(fā)揮作用，長(zhǎng)期為社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)個(gè)人的收益也是長(zhǎng)期的，且不受年齡的限制?！盵 4 ]

3.“績(jī)效預(yù)算”≠“預(yù)算績(jī)效”

筆者早就指出“績(jī)效預(yù)算”與“預(yù)算績(jī)效”的區(qū)別[ 4 ]。“績(jī)效預(yù)算”是以“績(jī)效”為導(dǎo)向編制的預(yù)算，“預(yù)算績(jī)效”是“預(yù)算”執(zhí)行結(jié)果考核的“績(jī)效”。“預(yù)算績(jī)效”是以“績(jī)效預(yù)算”為前提，沒(méi)有“績(jī)效預(yù)算”就沒(méi)有“預(yù)算績(jī)效”考核的基礎(chǔ)。

4.“教育評(píng)價(jià)”≠“教育預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”

“教育評(píng)價(jià)”，如2020年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》。眾所周知，在2004年教育部印發(fā)的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案（試行）》中，財(cái)務(wù)指標(biāo)只是其中評(píng)估指標(biāo)的一小部分?！敖逃A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”，如2019年印發(fā)的《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》。

5.“高?？?jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)≠“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)

（1）“高?？?jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)

高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是以“結(jié)果（數(shù)量）”為導(dǎo)向的，如“畢業(yè)率”“就業(yè)率”“生師比”“滿意度”等是統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，非財(cái)務(wù)指標(biāo)，是“高等教育評(píng)價(jià)”指標(biāo)，而不是“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)。

（2）學(xué)界關(guān)于“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)

政府暫未提出“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)，學(xué)界關(guān)于“高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)基本分兩類。

一是財(cái)務(wù)指標(biāo)。

張曉嵐、吳勛認(rèn)為有預(yù)算管理績(jī)效、配置績(jī)效、運(yùn)行績(jī)效，王明秀、孫海波認(rèn)為有綜合實(shí)力、運(yùn)行績(jī)效、發(fā)展?jié)摿?，張甫香、張健認(rèn)為有預(yù)算管理績(jī)效、收支結(jié)構(gòu)績(jī)效、資源運(yùn)行績(jī)效、資源配置績(jī)效，劉玉光認(rèn)為有財(cái)務(wù)實(shí)力、財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效、籌資能力、經(jīng)費(fèi)配置、費(fèi)用支出控制、資產(chǎn)管理指標(biāo)、財(cái)務(wù)效益、財(cái)務(wù)安全，王江麗認(rèn)為有償債能力、運(yùn)行績(jī)效、發(fā)展?jié)摿 4 ]。

二是財(cái)務(wù)指標(biāo)和其他指標(biāo)。

楊周復(fù)、施建軍等認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、自籌能力、資產(chǎn)績(jī)效、產(chǎn)業(yè)績(jī)效，王麗萍、郭嵐、張勇認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、預(yù)算執(zhí)行情況、事業(yè)支出結(jié)構(gòu)、辦學(xué)效率，陸媛認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、自籌能力、資產(chǎn)績(jī)效、校產(chǎn)績(jī)效、聲譽(yù)績(jī)效，包建玲認(rèn)為有人才培養(yǎng)績(jī)效、科研績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效，戴曉燕認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、自籌能力、資產(chǎn)績(jī)效、校產(chǎn)績(jī)效、聲譽(yù)績(jī)效，孟凡紅認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、自籌能力、資產(chǎn)績(jī)效、產(chǎn)業(yè)績(jī)效，趙汪洋認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、自籌能力、資產(chǎn)績(jī)效、產(chǎn)業(yè)績(jī)效，崔愷平認(rèn)為有教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)滿意度、資源投入、發(fā)展?jié)摿 4 ]。

由于發(fā)表時(shí)間的局限，上述觀點(diǎn)或?qū)ⅰ案咝ｎA(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)=“高?？?jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)，或?qū)ⅰ案咝ｎA(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”指標(biāo)擴(kuò)大化。

（七）我國(guó)高校的預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段

從上可知，我國(guó)高?！绊?xiàng)目支出”的“績(jī)效預(yù)算”尚未編制，“基本支出”的“績(jī)效預(yù)算”更沒(méi)有編制;高?！绊?xiàng)目支出”的預(yù)算績(jī)效尚未實(shí)施真正意義上的績(jī)效評(píng)價(jià)，“基本支出”更未開(kāi)始預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)剛起步，高校預(yù)算績(jī)效管理亦是剛起步，因此，我國(guó)高校的預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段。

1.政府預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段

馬駿的研究表明：“西方國(guó)家是在實(shí)踐了以嚴(yán)格控制預(yù)算投入的分配和使用為特征的傳統(tǒng)預(yù)算模式一百多年之后才引入新績(jī)效預(yù)算，而我國(guó)目前的預(yù)算改革在很大程度上恰恰是在建立西方國(guó)家19世紀(jì)就已經(jīng)基本成型的傳統(tǒng)預(yù)算模式，那么，無(wú)論如何都不應(yīng)該繞過(guò)這一個(gè)階段?！盵 5 ]2011年4月21日，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)廖曉軍在全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議上指出：“我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段?！盵 6 ]茍燕楠、王海認(rèn)為：“預(yù)算改革是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。美國(guó)的基本預(yù)算模式從分項(xiàng)排列預(yù)算演進(jìn)到新績(jī)效預(yù)算經(jīng)歷了約80年時(shí)間，與美國(guó)相比，我國(guó)的預(yù)算管理制度改革在時(shí)間跨度和深入程度上都剛剛起步。”[ 7 ]

2.高校預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段

吳樂(lè)認(rèn)為：“總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)高校預(yù)算管理績(jī)效研究現(xiàn)狀是處于理論研究階段，還沒(méi)有一個(gè)成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)體系?！盵 8 ]從上可知，十多年過(guò)去了，我國(guó)高校“項(xiàng)目支出”預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)仍停留在“預(yù)算執(zhí)行率”而不是“預(yù)算執(zhí)行效率”，“基本支出”預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)還沒(méi)有明確規(guī)定，“項(xiàng)目支出”和“基本支出”的“績(jī)效預(yù)算”沒(méi)有編制，“項(xiàng)目支出”和“基本支出”的“績(jī)效撥款”尚未實(shí)施。因此，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)任重道遠(yuǎn)，我國(guó)高校的預(yù)算績(jī)效管理整體上還處于起步階段。我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理（包括預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)）在理論研究和制度設(shè)計(jì)等仍處在不成熟的探索階段。前已述及，高等教育的經(jīng)濟(jì)效益具有遲效性和長(zhǎng)效性的特征，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要以“結(jié)果（數(shù)量）”為導(dǎo)向比較難，那就應(yīng)另辟蹊徑——探索高校預(yù)算績(jī)效的“過(guò)程評(píng)價(jià)”。

三、高校預(yù)算績(jī)效“過(guò)程評(píng)價(jià)”探索

（一）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)以“支出”為重點(diǎn)

“收入”為投入，“支出”為產(chǎn)出（有效或無(wú)效、高效或低效）。無(wú)論是“預(yù)算編制”“預(yù)算執(zhí)行”“預(yù)算監(jiān)督”還是“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)”都要以“支出”為重點(diǎn)。2014年8月31日修訂發(fā)布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十七條規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)?！?014年9月26日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》第三條第五款“加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出績(jī)效?！毕铝形募?biāo)題都是“支出績(jī)效評(píng)價(jià)”，如2009年6月22日財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，2009年10月26日財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，2011年4月2日財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等。

（二）支出結(jié)構(gòu)形成過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)

“十三個(gè)五年規(guī)劃”第十五章“加快財(cái)稅體制改革”第四節(jié)“完善財(cái)政可持續(xù)發(fā)展機(jī)制”指出：“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，修正不可持續(xù)的支出政策，調(diào)整無(wú)效和低效支出，騰退重復(fù)和錯(cuò)位支出?！关?cái)政支出保持在合理水平，確保財(cái)政的可持續(xù)性。”

本文主要對(duì)高等教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行分析，因此，對(duì)高等教育基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出不闡述。

1.人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)分析

從表1可知，經(jīng)合組織（OECD）和世界教育指標(biāo)（WEI）的人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)比例中，人員經(jīng)費(fèi)占2/3左右，而我國(guó)人員經(jīng)費(fèi)占1/2略多一點(diǎn)。因此，優(yōu)化高校教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)，應(yīng)增大“人員經(jīng)費(fèi)”的份額。

2.人員經(jīng)費(fèi)支出

人員經(jīng)費(fèi)支出突出的問(wèn)題是績(jī)效工資?？?jī)效工資分為基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資兩部分。獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資由考核獎(jiǎng)勵(lì)、業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)、其他獎(jiǎng)勵(lì)構(gòu)成。美國(guó)倫斯勒理工學(xué)院終身教授楊英銳指出：“績(jī)效機(jī)制不適合一流大學(xué)。在國(guó)內(nèi)，大部分高校對(duì)教師實(shí)行的都是績(jī)效制管理，但一流大學(xué)內(nèi)部是不能用這種模式的，因?yàn)榭?jī)效管理很容易造成教師之間橫向競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)高校學(xué)術(shù)生態(tài)的破壞是非常大的。一流大學(xué)的管理理念應(yīng)該是支持和服務(wù)于每一個(gè)教授在學(xué)術(shù)生涯中的縱向跳躍。一流只能意味著領(lǐng)跑的第一方陣。這種將教師的工資和崗位與‘工作量’直接掛鉤的模式很容易給教師帶來(lái)一種外在壓力，而相互之間的橫向比較，又會(huì)轉(zhuǎn)化為教師內(nèi)心的一種焦躁，并容易滋生大面積的學(xué)術(shù)亞健康心態(tài)，破壞教師內(nèi)心追求學(xué)術(shù)的規(guī)律?！涣鞔髮W(xué)的教師一般不會(huì)產(chǎn)生橫向競(jìng)爭(zhēng)的重要原因在于，每個(gè)人在學(xué)術(shù)道路上的選擇是不一樣的，有人愿意做‘短平快’的項(xiàng)目，有人更愿意沉下心做長(zhǎng)期學(xué)問(wèn)，這是教師自己的選擇?！盵 9 ]2002年11月4日，時(shí)任中山大學(xué)校長(zhǎng)黃達(dá)人在研究生教育工作會(huì)議上的講話中指出：“許多學(xué)術(shù)成果都是‘十年磨一劍’的結(jié)果，我校腫瘤醫(yī)院發(fā)表在《NATURE》上的那篇文章就是用了幾千萬(wàn)元的投入，近百人共同努力了將近十年才取得的成果。”2006年6月3日新華社報(bào)道，中山大學(xué)朱熹平教授和旅美數(shù)學(xué)家、清華大學(xué)講席教授曹懷東，在歷經(jīng)十年潛心研究后，以一篇長(zhǎng)達(dá)300多頁(yè)的論文，給出了龐加萊猜想的完全證明，破解了國(guó)際數(shù)學(xué)界已關(guān)注百年的“七大世紀(jì)數(shù)學(xué)難題”之一的龐加萊猜想。由此可見(jiàn)，高?？?jī)效工資考核導(dǎo)向是短期行為，而不是鼓勵(lì)潛心從事研究重大課題。

基礎(chǔ)性績(jī)效工資的實(shí)施按政府的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，為崗位津貼和生活補(bǔ)貼兩項(xiàng)。教職工按照所執(zhí)行崗位（技術(shù)等級(jí)或職務(wù)）工資標(biāo)準(zhǔn)享受相應(yīng)的基礎(chǔ)性績(jī)效工資，由學(xué)校按月統(tǒng)一發(fā)放?；A(chǔ)性績(jī)效工資實(shí)質(zhì)上是職務(wù)職稱工資。

3.公用經(jīng)費(fèi)支出

“調(diào)整無(wú)效和低效支出”，如不少學(xué)校的“校內(nèi)科研項(xiàng)目”，資助1萬(wàn)元—3萬(wàn)元等，這些項(xiàng)目基本上是既無(wú)創(chuàng)新又無(wú)實(shí)用。此外，還搞一些“高層論壇”和“高端培訓(xùn)”，演講者都不是該領(lǐng)域的“高層”或“高端”人士，怎么能培養(yǎng)“高層”或“高端”人才？

“騰退重復(fù)和錯(cuò)位支出”中“錯(cuò)位支出”最突出的問(wèn)題是科研經(jīng)費(fèi)。筆者曾指出，根據(jù)“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任的原則”，省屬高校承擔(dān)國(guó)家級(jí)課題成員的薪酬不應(yīng)由省屬高?！鞍磳W(xué)生人數(shù)撥款”的“基本支出”中承擔(dān)支出責(zé)任，部屬高校承擔(dān)省級(jí)課題成員的薪酬不應(yīng)由部屬高校的“按學(xué)生人數(shù)撥款”的“基本支出”中承擔(dān)支出責(zé)任[ 10 ]。為了防止高等教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明晰導(dǎo)致中央與地方政府在履行職能時(shí)出現(xiàn)“越位”“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象，就有必要制定高等教育“財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任”的清單[ 11 ]。此外，“錯(cuò)位支出”還有繼續(xù)教育的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。繼續(xù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的一切支出應(yīng)由繼續(xù)教育收入承擔(dān)，不應(yīng)列入“基本支出”。

“騰退重復(fù)和錯(cuò)位支出”中“重復(fù)支出”最突出的是“培養(yǎng)人才專業(yè)重復(fù)”。劉維濤報(bào)道：“2015年11月5日，全國(guó)政協(xié)召開(kāi)第四十一次雙周協(xié)商座談會(huì)，全國(guó)政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會(huì)在一次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各個(gè)高校從發(fā)展規(guī)劃到專業(yè)設(shè)置，竟然有著驚人的相似，最要命的是，這些設(shè)置并非出自區(qū)域發(fā)展所需?！盵 12 ]又如當(dāng)前泛濫的“科研項(xiàng)目”和“碩士與學(xué)士”學(xué)位論文重復(fù)研究。此外，還有設(shè)備重復(fù)購(gòu)置等。

關(guān)于“修正不可持續(xù)的支出政策”，《教育部2021年工作要點(diǎn)》第三十五條“健全保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入體制機(jī)制”中指出：“及時(shí)調(diào)整超越發(fā)展階段、違背教育規(guī)律、不可持續(xù)的政策，不斷調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)?！北臼兰o(jì)20年代及時(shí)調(diào)整了本世紀(jì)初的擴(kuò)招，不斷調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，糾正了不可持續(xù)的政策。不可持續(xù)的支出還如各項(xiàng)補(bǔ)貼，“補(bǔ)貼”是臨時(shí)措施，不是“可持續(xù)的支出政策”。

4.在“公用經(jīng)費(fèi)支出”中加大對(duì)本科教育的投入力度

《教育部關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育全面提高人才培養(yǎng)能力的意見(jiàn)》（教高〔2018〕2號(hào)）指出：“加大對(duì)本科教育的投入力度?！币虼?，在“過(guò)程評(píng)價(jià)”時(shí)注意分析對(duì)本科教育的投入力度。

5.“基本支出”與“項(xiàng)目支出”

財(cái)政部、教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀改革完善中央高校預(yù)算撥款制度相關(guān)問(wèn)題時(shí)指出：“現(xiàn)行中央高校預(yù)算撥款體系包括基本支出和項(xiàng)目支出兩部分，占比約為6：4?；局С鲋饕糜诟咝５恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)，以生均定額撥款為主，還包括離退休補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等政策性經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出主要用于高校完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，包括用于改善辦學(xué)條件、教學(xué)科研、重點(diǎn)建設(shè)等方面的13個(gè)項(xiàng)目。”[ 12 ]羅瑞垚、盛夢(mèng)露報(bào)道：“北京大學(xué)教育學(xué)院教育財(cái)政學(xué)教授陳曉宇說(shuō)，在項(xiàng)目支出方面，此前高校的項(xiàng)目撥款名目繁多，且管理分散，從而造成資金用途受限和資金閑置、浪費(fèi)等弊端，實(shí)際上‘肢解了高校的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)’。同時(shí)，陳曉宇表示，對(duì)繁多的項(xiàng)目進(jìn)行管理，也增加了學(xué)校乃至學(xué)術(shù)人員的負(fù)擔(dān)。”[ 13 ]

筆者曾建議：“減少‘項(xiàng)目支出’的各種專項(xiàng)資金，提高‘生均撥款標(biāo)準(zhǔn)’?！?xiàng)目支出’中的各種專項(xiàng)資金是財(cái)政部門、教育部門考核預(yù)算進(jìn)度的重要項(xiàng)目。‘項(xiàng)目支出’的主要問(wèn)題一是‘錦上添花’不是‘雪中送炭’，二是重預(yù)算進(jìn)度考核輕預(yù)算績(jī)效考核，三是易造成‘跑部錢進(jìn)’誘發(fā)的權(quán)力尋租?！盵 14 ]記者趙紅旗報(bào)道：“河南省教育廳原主管專項(xiàng)資金分配的審計(jì)處處長(zhǎng)、兼任財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)馮哲主要負(fù)責(zé)地市教育經(jīng)費(fèi)的籌措，中央和省里下達(dá)的地市專項(xiàng)資金的分配和管理、危房工程改造等?！瓝?jù)檢察機(jī)關(guān)指控，馮哲涉嫌受賄的時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)14年，受賄58起，案值249萬(wàn)余元。同時(shí)有1 117萬(wàn)余元不能說(shuō)明來(lái)源。起訴書(shū)表明，馮哲共擁有9套房產(chǎn)，購(gòu)房支出325.2萬(wàn)余元，銀行存款1 328.1萬(wàn)余元，保險(xiǎn)和證券產(chǎn)品價(jià)值317.3萬(wàn)余元，家庭總資產(chǎn)近2 000萬(wàn)元?！盵 15 ]

（三）收入結(jié)構(gòu)形成過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)

收入結(jié)構(gòu)有六渠道，即《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提到的財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基。還有九渠道，楊周復(fù)、施建軍等認(rèn)為這些渠道可以概括為財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息九個(gè)方面。又有十渠道，筆者曾提出財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、金、民、其十個(gè)渠道[ 16 ]。

2008年10月8日，財(cái)政部、教育部《關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教〔2008〕232號(hào)）認(rèn)為高校預(yù)算撥款制度問(wèn)題是“目前中央高?；局С鲐?cái)政補(bǔ)助水平偏低;財(cái)政撥款體系不能完全體現(xiàn)高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三大職能;財(cái)政支持手段不精細(xì)、導(dǎo)向不明確，不能實(shí)現(xiàn)分類支持和引導(dǎo);缺乏高?？?jī)效監(jiān)測(cè)和考評(píng)機(jī)制等”。

筆者對(duì)“財(cái)”的問(wèn)題闡述過(guò)，主要應(yīng)將“生均撥款”改為“績(jī)效撥款”;學(xué)費(fèi)也闡述過(guò)，主要應(yīng)提高“學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”和“按質(zhì)論價(jià)”;“捐贈(zèng)”也闡述過(guò)，主要應(yīng)增加“教育經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)中捐贈(zèng)的份額”;校辦產(chǎn)業(yè)收入也闡述過(guò)，主要應(yīng)“規(guī)范校辦產(chǎn)業(yè)，不要把校辦企業(yè)作為校領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人的提款機(jī)”。本文主要分析“貸”和“其”兩個(gè)渠道形成過(guò)程中的問(wèn)題。

1.銀行貸款

各高校在銀行貸款究竟有多少？如果僅從賬目或報(bào)表上查看“結(jié)果”，數(shù)字不一定準(zhǔn)確。從“過(guò)程評(píng)價(jià)”視角可進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，未在賬上反映的拖欠工程款和拖欠供應(yīng)商貨款的多少，還有校內(nèi)集資欠教職工多少，等等。

2.其他收入

光明網(wǎng)評(píng)論員報(bào)道：“僅就眼下的70多份年度預(yù)算來(lái)看，起碼有三個(gè)層面有待細(xì)化并釋疑。一則，既然是高校預(yù)算，公眾最關(guān)心的自然是比如教師工資、教學(xué)設(shè)備、學(xué)生補(bǔ)助等花了多少錢。所謂預(yù)算公開(kāi)，能否將這些核心項(xiàng)目公開(kāi)在明處？二則，高校行政化是個(gè)不爭(zhēng)的頑疾，而社會(huì)對(duì)‘三公’支出反響最為強(qiáng)烈，那么，高校預(yù)算能否在這些熱點(diǎn)上不避嫌地及時(shí)回應(yīng)民意？三則，很多高?！渌杖搿痤~較大，比如北京大學(xué)的其他收入為42.57億元，占總收入的35.82%，中國(guó)政法大學(xué)的其他收入為9 000萬(wàn)元，占9.21%?！渌?，透明性就成謎。當(dāng)然，最關(guān)鍵的還有，這些安排到底合理不合理、有沒(méi)有靠譜的審計(jì)等專業(yè)監(jiān)督兜底，似乎也需要穩(wěn)妥說(shuō)明。”[ 17 ]

四、“調(diào)結(jié)構(gòu)”必須建立在收支結(jié)構(gòu)形成過(guò)程的“過(guò)程評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)上

（一）提效益是當(dāng)前和今后一段時(shí)期教育財(cái)務(wù)工作的主要方向

教財(cái)廳〔2018〕6號(hào)指出：“要把調(diào)結(jié)構(gòu)、提效益作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期教育財(cái)務(wù)工作的主要方向?！?/p>

1976年，弗里德曼在《自由選擇》一書(shū)中用一個(gè)矩陣說(shuō)明四種花錢和消費(fèi)的模式：（1）花自己的錢，為自己消費(fèi)，最為經(jīng)濟(jì);（2）花自己的錢，為別人消費(fèi)，最有效率;（3）花別人的錢，為自己消費(fèi)，最為浪費(fèi);（4）花別人的錢，為別人消費(fèi)，最不負(fù)責(zé)任。大學(xué)生上學(xué)用財(cái)政撥款屬于上述第三種，大學(xué)管理者屬于第四種。因此，高?！邦A(yù)算績(jī)效過(guò)程評(píng)價(jià)”尤為重要。

（二）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)立法

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條指出：“建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度。”國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》第四條第二款指出：“建立健全教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。……完善教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)?！钡?，迄今為止尚未建立教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度等法規(guī)。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》第三條第三款指出：“精簡(jiǎn)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用的考核評(píng)估，擴(kuò)大項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)，落實(shí)高校經(jīng)費(fèi)使用管理自主權(quán)?！比绾巍熬?jiǎn)”對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用的考核評(píng)估，如何“擴(kuò)大”項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)卻沒(méi)有規(guī)定。

建議早日制定《教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度》，其中要突出“強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)”“探索增值評(píng)價(jià)”，做到依法對(duì)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)的最高層次

“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰(shuí)培養(yǎng)人”這個(gè)根本問(wèn)題是習(xí)近平總書(shū)記要求立德樹(shù)人的著名“三問(wèn)”?！盀辄h育人、為國(guó)育才”是高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的根本問(wèn)題。不管哪個(gè)大學(xué)，“畢業(yè)率”再高，“就業(yè)率”再高，如果不報(bào)效國(guó)家，不服務(wù)人民，不能成為社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，那么，還有什么績(jī)效而言？因此，“為黨育人、為國(guó)育才”是高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)的最高層次。而“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰(shuí)培養(yǎng)人”就要進(jìn)一步對(duì)“過(guò)程評(píng)價(jià)”，這應(yīng)在高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)立法中明確規(guī)定。

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