“三社聯(lián)動”模式中社會組織的困境與策略

李想

社區(qū)作為基層管理的重要組織理應(yīng)與時俱進，更好地服務(wù)社區(qū)群眾，創(chuàng)新社會治理方式刻不容緩。社會組織參與社會治理已成為社會必然要求。“三社聯(lián)動”作為社區(qū)治理新模式積累了一定經(jīng)驗，模式中社會組織參與社區(qū)治理的性質(zhì)、類型、范疇、方式等仍處于探索階段。深刻領(lǐng)會“放管服”實質(zhì)內(nèi)涵，更多賦權(quán)社會組織，培育多元社區(qū)治理主體，讓居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社區(qū)治理格局。

研究背景

社會變革促使政府職能轉(zhuǎn)變，推動服務(wù)型政府建設(shè)，社區(qū)治理理念發(fā)生了深刻變化。以政府為主導(dǎo)的一元化模式加重政府負(fù)擔(dān)同時制約著社區(qū)服務(wù)功能，已不能適應(yīng)新時代社區(qū)服務(wù)要求。社區(qū)治理模式以及方法亟待改善。隨著改革開放不斷深入，脫貧攻堅的全面勝利，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，社會組織隊伍的不斷壯大為參與社區(qū)治理創(chuàng)造了必要基礎(chǔ)性條件，社會組織參與社會管理的意愿逐漸強烈。截止到2020年，全國共有社會組織約90萬個，其中社會團體 37.5萬個，民辦非企業(yè)單位51.1萬個，基金會8385個，服務(wù)范圍已延伸到政府、多個行業(yè)和相關(guān)領(lǐng)域。

社會組織參與社區(qū)治理的實踐證明多元共治有利于社區(qū)治理能力提升。黨的十七大報告第一次提出要“重視社會組織建設(shè)，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極作用，增強社會自我治理能力”；十八屆三中全會在社會治理時提出要“堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的要求；黨的十九大指出“社會治理的重心下移到社會基層，要發(fā)揮社會組織的作用，營造共治共享的局面”。頂層設(shè)計對社會組織參與社會治理鼓勵并支持。

概念界定

1.三社聯(lián)動

“三社聯(lián)動”在理論研究中，不同時期學(xué)者的內(nèi)涵界定有所差異，吳江、范煒烽結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強與完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》認(rèn)為“三社聯(lián)動”是指社區(qū)、社會組織和社會工作以社區(qū)治理為根本目標(biāo)，以三者互動為主要手段，在互助、互利、互惠原則的指導(dǎo)下，推動社區(qū)建設(shè)的行為。

2.社會組織

社會組織是政府體制之外的具有公共性質(zhì)和一定公共職能的組織（汪大?！渡鐣芾怼罚?。美國學(xué)者薩拉蒙認(rèn)為社會組織具有組織性、自主性、自愿性、非政府性、非營利性等。

3.社區(qū)治理

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。

研究方法

1.文獻研究法

通過查閱大量文獻資料進行分析研究形成基本的理論基礎(chǔ)。

2.個案研究法

對W市J區(qū)社會組織參與社區(qū)治理情況進行實地調(diào)查，構(gòu)建治理新模型，為社會組織角色定位提供參考。

嚴(yán)梓凡、趙守成學(xué)者積極探索社區(qū)居民、志愿者以及社會工作者“三員互動”等社區(qū)治理“1+N”模式，培育公益性社會組織孵化園，為社會組織參與社區(qū)治理可行性提供了決策參考。

申云、潘世磊、吳平學(xué)者對社區(qū)“嵌入式”“融入式”“內(nèi)生式”的“三社聯(lián)動”治理模式進行分析，對社會組織參與社會治理模式選擇提供參考。

張璐學(xué)者從行政力量和社會力量角度出發(fā)試圖優(yōu)化社會組織參與社會治理的實踐路徑。

路穎學(xué)者則是以某區(qū)“鄰里之家”系列活動為例探討社會組織參與社區(qū)治理的必要性。

筆者對W市J區(qū)進行實地調(diào)查，深入研究社會組織參與社區(qū)治理對提升治理水平的有效性。

W市作為長三角地區(qū)重要城市，在構(gòu)建新時代具有中國特色社會主義社會治理體系建設(shè)中積極創(chuàng)新治理方式，營造共建共治共享新格局。筆者以W市J區(qū)“我們是一家人”活動為例，探索“三社聯(lián)動”下社會組織角色定位。14個試點社區(qū)以“平安、向善、包容、共享”為基本理念，以“家人共治、家風(fēng)共樹、家事共商、家園共建”四大工程作為基本框架，運用社會化、法治化、智能化、專業(yè)化等方式著力推進基層民主建設(shè)，培育多元社區(qū)治理主體，旨在讓居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社區(qū)治理格局。實踐活動時間三年，即2018年1月至2020年12月。

以社區(qū)為平臺構(gòu)建社區(qū)治理組織體系

1.強化社區(qū)黨組織核心作用。社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的核心地位，起到總攬全局協(xié)調(diào)各方的核心作用。社區(qū)作為社會治理的基本單元格，是群眾的直接面對者，對優(yōu)化資源配置促進優(yōu)勢互補普惠民生福祉起到至關(guān)重要作用。為了保障“我們是一家人”社區(qū)治理方案實施，一是充分發(fā)揮社區(qū)“大黨委”制作用，以社區(qū)黨建帶動群建工作，發(fā)揮社區(qū)群團組織密切聯(lián)系群眾的紐帶作用，建立社區(qū)黨組織牽頭居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)共同參與的四方聯(lián)席會議制度和黨群議事廳等，G街道通過“黨建+公共管理”“黨建+公共服務(wù)”“黨建+公共安全 ”三項服務(wù)；二是以“黨旗下的向日葵 ”為活動載體，根據(jù)社會組織黨建 “三步走 ”要求，以社區(qū)為單位建立社會組織聯(lián)合會，成立功能性黨組織35個，有條件的業(yè)主委員會成立黨的工作小組，G街道實施“向心聚力、三網(wǎng)共治”，依托住宅小區(qū)、樓道或居民小組將14個社區(qū)劃分為113個黨小組，推進社區(qū)黨建工作全覆蓋。

2.發(fā)揮社區(qū)居委會主導(dǎo)作用。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是基層政權(quán)的重要基礎(chǔ)，組成人員由群眾直選產(chǎn)生，具有廣泛代表性，在社區(qū)治理中處于主導(dǎo)地位，具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等政府職能。9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的14個試點社區(qū)居委會均成立活動領(lǐng)導(dǎo)小組，制定“我們是一家人”工作方案，統(tǒng)籌推進社區(qū)治理工作。G街道為了解決物業(yè)問題，物業(yè)公司負(fù)責(zé)人到居委會“掛職”，居委會主任列席業(yè)主大會，形成“三位一體”工作格局。

3.將社會組織引入社區(qū)治理。社區(qū)治理涉及面廣難度大，特別是近年來隨著城鎮(zhèn)化不斷推進人口向城市聚集，給社區(qū)治理帶來了新挑戰(zhàn)，單依靠社區(qū)居委會已很難治理到位，J 區(qū)是快速擴張的新城區(qū)，人口50多萬，居民素質(zhì)差次不齊，矛盾尤為突出。政府將部分權(quán)利讓渡社會組織是形勢所需。J區(qū)通過試點先行、品牌帶動、示范引領(lǐng)，有計劃地將社會組織引入社區(qū)治理，參與治理，發(fā)揮多方協(xié)同作用，解決社區(qū)管理者無法顧及群眾急需問題，打造出特色鮮明的服務(wù)品牌、項目品牌和組織品牌，構(gòu)建有溫度、有品質(zhì)、有活力的社區(qū)。G街道先后引入“零距離 ”“老吾樂 ”“ 新希望” “向日葵社會工作服務(wù)中心” “援通嵌入式養(yǎng)老”等社會組織，“老吾樂”社會組織進駐社區(qū)，開展居家養(yǎng)老服務(wù)，還孵化了16支草根社會組織。試點社區(qū)已建立起在“大黨委”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)黨組織為核心、居委會為主導(dǎo)、社會組織參與、居民為主體、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、群團組織以及駐區(qū)單位共同參與的社區(qū)治理體系。

以需求為導(dǎo)向拓展社會組織參與社區(qū)治理空間

1.通過公益創(chuàng)投大賽等形式培育社會組織。2018年J區(qū)社區(qū)社會組織較少，大都以志愿者身份參與社區(qū)治理且參與的范圍有限。根據(jù) “我們一家人” 社區(qū)治理活動需要，依托專業(yè)社工機構(gòu)和社區(qū)社會組織聯(lián)合會，以居民需求為導(dǎo)向開展區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)三個層面的公益創(chuàng)投大賽，積極培育社區(qū)社會組織，將與群眾密切相關(guān)的社區(qū)治理類、服務(wù)類、互助類、公益慈善類、文體活動類、專業(yè)調(diào)處類等列入重點培育對象。要求每個試點社區(qū)成立樞紐型社區(qū)社會組織不少于1個，培育孵化各類服務(wù)群眾的社會組織不少于10個，且年度新培育孵化社區(qū)社會組織不少于2個，形成2個以上有特色、有影響力的社會組織服務(wù)品牌。2019年J區(qū)三個層級同時開展第一屆公益創(chuàng)投大賽，共培育社會組織260家，其中樞紐型社會組織22家，備案登記的社區(qū)社會組織600余家。2015年至今W市已連續(xù)開展七屆“公益創(chuàng)投”活動，總投資超過1000萬元，配套項目有100余個，也助推了J區(qū)社會組織培育。

2.以特殊群體為突破口助推社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理。特殊群體是社區(qū)治理的重點也是難點，包括低保對象、特困人員、空巢老人、困境兒童、殘疾人等，需要長期提供生活照料、文體娛樂、醫(yī)療保健等服務(wù)，構(gòu)建社區(qū)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)需要專業(yè)隊伍的加入。J區(qū)根據(jù)W市《關(guān)于鼓勵和規(guī)范社會組織積極有序參與社會治理的意見》，將便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)項目納入公益創(chuàng)投項目庫，以此為突破口推動社區(qū)社會組織主動融入其中。H社區(qū)通過歌者盟、巾幗書畫等社會組織與當(dāng)?shù)蒯t(yī)院在社區(qū)開展“我們是一家人·助殘獻愛心”迎新春聯(lián)歡會，通過一系列的活動服務(wù)提高社會對殘疾人的尊重，提高社會交往的能力，滿足殘疾人精神以及物質(zhì)需求。

3.設(shè)立專項經(jīng)費激勵社會組織。社區(qū)社會組織中60%以上是由志愿者服務(wù)組織演變而來。最先參與J區(qū)社區(qū)治理的社會組織是無償服務(wù)，主要是應(yīng)急服務(wù)，已不能適應(yīng)新時代群眾對美好生活的追求，有品位高質(zhì)量對社區(qū)治理提出新要求。J區(qū)通過設(shè)立公益創(chuàng)投項目庫，鼓勵社會組織參與投標(biāo)，暢通購買社會組織服務(wù)的機制和通道，制定社會組織購買公益項目的實施辦法，通過專項資金、政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投等措施，拓展社會組織參與社區(qū)治理空間。J區(qū)財政每年安排500萬元專項經(jīng)費用于“我們是一家人”活動開展，對社區(qū)創(chuàng)建工作進行以獎代補，其中70萬元用于公益創(chuàng)投，同時積極引導(dǎo)社會資金和群眾自籌資金用于社區(qū)治理。

以社區(qū)工作者為基礎(chǔ)強化社會工作者隊伍建設(shè)

配優(yōu)社區(qū)專職工作者，社區(qū)黨委及支部組成由街道選派或從社區(qū)黨員中選舉產(chǎn)生，居委會組成人員由群眾和團體推薦并經(jīng)嚴(yán)格審查確定后普選產(chǎn)生；引進社工專業(yè)人才，建立社區(qū)社會工作服務(wù)中心，配備不少于1名專職社工；提升志愿者專業(yè)素養(yǎng)，將律師、教師、企業(yè)家、在校大學(xué)生、“五老”人員等引導(dǎo)到志愿者服務(wù)隊伍中來，組成專業(yè)團隊，有針對性地開展志愿者服務(wù)，構(gòu)建以社工專業(yè)人才為引領(lǐng)，以社區(qū)工作者和志愿者服務(wù)團隊為兩翼的社會工作者隊伍。Y社區(qū)組織黨員志愿者、“五老”人員、樓棟長等組成“紅袖標(biāo)”治安巡防群防群治隊伍看樓護院，加強人防、物防、技防建設(shè)，老黨員調(diào)解室、老陳調(diào)解室、律師進社區(qū)、兩代表一委員工作室等為群眾排憂解難。

“我們是一家人”項目吸引了更多的社會組織參與社會治理的同時也催生了一批新的社會組織，社區(qū)公益資源得到有效整合，助推了“三社聯(lián)動”模式在基層社區(qū)治理機制創(chuàng)新中運用并積累了一定的實踐經(jīng)驗。

從J區(qū)“三社聯(lián)動”實踐來看，社會組織在社區(qū)治理中起到了一定作用，但存在諸多困境。

“放”不開，社會組織參與社區(qū)治理空間不足

居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實際工作中扮演著政府角色?！叭缏?lián)動”中社區(qū)居委會處于主導(dǎo)地位?！胺殴芊甭涞睾?，政府權(quán)力進一步下放，社區(qū)居委會職能增多，重壓思變，受傳統(tǒng)觀念與工作方式等影響仍存在顧慮。通過社會組織及其他方式減輕社區(qū)治理負(fù)擔(dān)的同時顧忌社會組織壯大后的管控問題，特別是不良社會組織的產(chǎn)生導(dǎo)致顧慮增加。社區(qū)居委會在制定社會組織參與社區(qū)治理清單時較為慎重，社區(qū)管理者“放”不開，社會組織參與空間有待拓展。

“補”不足，社會組織參與社區(qū)治理意愿不高

每年以鼓勵社會組織參與社區(qū)治理而安排的專項資金設(shè)立公益創(chuàng)投項目庫不滿足于全區(qū)龐大的社區(qū)治理事務(wù)，并且社區(qū)只能拿出很少的項目讓社會組織參與，每個項目得到的資助極為匱乏，社會組織作為非營利性機構(gòu)存在保運轉(zhuǎn)問題，“補”不足，社會組織參與社會治理的意愿不強。

“玩”不轉(zhuǎn)社會組織參與社區(qū)治理能力不強

社會組織起步晚發(fā)展慢。組織機構(gòu)松散、管理水平低下、經(jīng)費有限、人員稀缺、對參與社會治理公益性認(rèn)識不足、服務(wù)形式單一等諸多問題導(dǎo)致項目具有較強的盲目性、功利性，成效難以保證?！巴妗辈晦D(zhuǎn)，易陷入惡性循環(huán)，社會組織發(fā)展受到限制，參與社區(qū)治理能力得不到提高，部分社會組織成為“僵尸型”組織。社會組織發(fā)展方向狹窄，往往處于惡性競爭之中。社會組織得不到正確的引導(dǎo)壯大，社會組織為了迎合政府的意愿，將自己原有的發(fā)展方向?qū)?biāo)政府，從而獲得政府資金支持。S服務(wù)中心原本是以兒童為服務(wù)對象的，針對兒童的健康發(fā)展服務(wù)，然而近幾年政府大力支持留守老人，為了順應(yīng)政府需求，將服務(wù)方向轉(zhuǎn)為留守老人，自身優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

“聯(lián)”不夠社會組織參與社區(qū)治理作用微弱

“三社聯(lián)動”在于“聯(lián)”。社區(qū)、社會組織、社工三者之間是相互聯(lián)系相互作用的，互聯(lián)互動中提升社會治理水平。社區(qū)管理者既是“三社聯(lián)動”主導(dǎo)者也是參與者，在起著組織協(xié)調(diào)作用的同時也要參與治理之中，社會組織、社工既是參與者也是組織者，在一定范圍內(nèi)三者之間的角色可能還要實行互換，居民是社會治理主體，既是參與者也是參謀者、監(jiān)督者。社會組織在取得項目后往往是單方行動，因社會組織缺乏公信力，出現(xiàn)“社會組織在干，群眾在看”的獨角戲現(xiàn)象，“聯(lián)”不夠，社會組織參與社區(qū)治理作用很難發(fā)揮。

完善理論體系為社會組織賦權(quán)

社會綜合治理體系已基本成熟，社區(qū)治理作為社會綜合治理的重要組成部門，起著至關(guān)重要的作用，“三社聯(lián)動”作為社區(qū)治理的一種模式具有一定的典型性，但在具體實踐中還存在著社會組織概念模糊、角色定位不準(zhǔn)等諸多問題，社區(qū)治理創(chuàng)新迫切需要一整套完備的理論支撐。我國社會組織參與社會治理理論是建立在西方成熟的理論基礎(chǔ)上的，形成具有中國特色的理論體系還需要不斷實踐。黨的十九大報告明確指出，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。作為社區(qū)管理者在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的前提下，要細(xì)化社區(qū)治理清單，做到能放則放，“放管”結(jié)合，賦予社會組織更多的自主權(quán)，激發(fā)社會組織參與社區(qū)治理的活力。

健全制度建設(shè)為社會組織賦能

近年來社會組織的范圍、功能等不斷擴張，覆蓋了政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及黨的建設(shè)等多個領(lǐng)域。 2018年民政部發(fā)布了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，對社會組織進行規(guī)范，目前尚未正式出臺。與社會組織相關(guān)的規(guī)章制度主要有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等，深化社會組織供給側(cè)改革，在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中將社會公共服務(wù)職能等向社會組織逐步轉(zhuǎn)移，社會組織也要強化內(nèi)部制度建設(shè)，提升服務(wù)能力，實現(xiàn)自我賦能。給社會組織賦能既能讓政府從繁雜的社會事務(wù)中解脫出來也能促進社會組織健康發(fā)展。

總體來說，社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程，需要多方參與，特別是要注重為社會組織賦權(quán)、賦能，讓其在社區(qū)治理中有更多的話語權(quán)，真正發(fā)揮社會組織效用，讓居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社區(qū)治理格局。

[本文系基金項目：安徽省教育廳教學(xué)研究重點項目“基于‘服務(wù)—學(xué)習(xí)’的社會工作專業(yè)實踐教學(xué)方法創(chuàng)新與模式研究”（編號：2018juxm0859）的研究成果。]

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）