政策工具視角下中國反食品浪費政策文本研究

宋知遠 王志君

摘要：中國糧食供求長期處于緊平衡狀態(tài)，消費環(huán)節(jié)的食品浪費問題突出。該研究聚焦中央和北京市層面近兩年頒布的反食品浪費政策，建立“政策工具（X）—政策作用對象（Y）”的二維分析框架，運用NVivo 11 PLUS進行文本量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，此類政策兼顧三大工具類型，但自愿性和混合性工具使用過多，存在強制力不足、對社會群體的政策關注度低等問題。據(jù)此，提出了細化考核指標、建立多元參與機制等具體改進措施，對于優(yōu)化政策工具使用、減少消費端食品浪費和維護國家糧食安全具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：反食品浪費；政策工具；政策文本分析

中圖分類號：F063.2；F326.1 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20220404

A Textual Study on Anti-food Waste Policy in China from the Perspective of Policy Tools

Song Zhiyuan， Wang Zhijun

（ China University of Mining and Technology-Beijing， Beijing 100089 ）

Abstract： Chinas grain supply and demand have been in a tight balance for a long time， and the problem of food waste in the consumption link is prominent. This study focuses on the anti-food waste policies promulgated by the central government and Beijing in the last two years， establishes a two-dimensional analysis framework of "policy tool （X）- policy target （Y）"， and uses NVivo 11 PLUS for text quantitative analysis. It is found that this kind of policy takes into account three types of tools， but the use of voluntary and mixed tools is excessive and there are many problems including insufficient coercive power and low policy attention to social groups. Accordingly， this paper puts forward some concrete improvement measures， such as refining assessment indicators and establishing a multi-participation mechanism， which is of great practical significance to optimizing the use structure of policy tools， reducing food waste at the consumer end and maintaining national food security.

Key words： anti-food waste， policy tool， policy text analysis

糧食在整個國民經濟中具有不可替代的基礎性作用[1]。近年來，雖然我國農業(yè)生產的結果喜人，但糧食供求呈現(xiàn)出緊平衡的態(tài)勢，并且仍面臨短缺風險。與此同時，我國每年被損耗和浪費的糧食達3 500萬t，接近于我國糧食總產量的6%[2]。糧食的浪費主要集中在食物消費環(huán)節(jié)：我國餐飲業(yè)人均食物浪費量為每人每餐93 g，浪費率達11.7%[2]。筆者[3]曾就北京高校大學生食堂就餐過程中的浪費情況進行研究，發(fā)現(xiàn)校園中的食物浪費現(xiàn)象依舊存在，反食品浪費政策在大學生中的長期落實效果不佳。此外，Whitehair等[4]和Osei-Owusu等[5]分別證明了節(jié)約糧食不僅有利于可持續(xù)性發(fā)展，且有利于緩解氣候問題、提高資源利用效率。

我國近期發(fā)布的以《中華人民共和國反食品浪費法》《反食品浪費工作方案》為核心的反食品浪費政策充分將道德層面的倡導、政治層面的要求與政策層面的規(guī)定結合起來，強化公民的食品節(jié)約義務。因此，本研究積極響應黨和國家節(jié)約糧食號召，在質性研究的基礎上運用NVivo 11 PLUS軟件對篩選的反食品浪費政策文本進行逐句編碼、聚類分析，借助量化方法直觀反映政策內容，基于三大政策工具類型較為全面地把握政策特點，為優(yōu)化政策工具整體結構、促進食品節(jié)約提供理論依據(jù)。

1 反食品浪費政策文本

1.1 概念界定

陳慶云[6]3-4認為，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實現(xiàn)特定時期的目標，在對社會公共事務實施共同管理的過程中所制定的行為準則。因此，為了兼顧研究的代表性和可操作性，本文將“反食品浪費政策”的概念確定為：自2020年8月起，中央和北京市層面的政府部門與非政府公共組織對黨政機關、餐飲企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學校食堂等多個主體就減少食品浪費、促進糧食節(jié)約所做出規(guī)范性要求的公共政策。

1.2 政策文本的收集

根據(jù)上述對“反食品浪費政策”的界定，本研究從國務院政策文件庫、北京市政府及其相關部門門戶網站，以“節(jié)約糧食”“餐飲浪費”和“食品浪費”為關鍵詞進行檢索，共下載收集到相關政策15份。

1.3 政策文本的篩選

為確保政策與研究主題相契合，本文參考其他研究[7-8]對政策的選擇標準，以元政策、基本政策和具體政策為依據(jù)，同時遵循以下3個篩選原則：

相關性原則：指選取的政策內容必須包括“餐飲浪費”“節(jié)約糧食”等關鍵字眼且政策主旨為減少食品浪費。

規(guī)范性原則：指選擇的文本必須為我國政府部門和非政府公共組織發(fā)布的規(guī)范性文件。

范圍吻合原則：指選取政策時必須保證符合本研究所涉及的時間與空間范圍，即政策的發(fā)布時間應在2020年8月11日之后，發(fā)文機關應為中央或北京市相關部門。

基于以上三項原則，本文最終篩選出如表1所示的10份政策文件。

2 反食品浪費政策分析框架的建立

為了更好地了解節(jié)約糧食類政策的特點，本文在已有政策文本分析研究[9-10]的基礎上，從“政策工具”和“政策作用對象”兩個維度構建分析框架，得以充分反映針對不同主體的政策在效力與約束力上所表現(xiàn)出的差異。

2.1 X維度：政策工具

政策工具是實現(xiàn)政策目標的手段，是將政策目標轉化為具體行動的路徑和機制[6]81。因此，在政策的制定過程中，不同工具的選擇會直接影響政策本身的效力和政策目標的達成效果。Howlett等[11]以政府在政策執(zhí)行過程中的介入程度為標準，將政策工具劃分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三類（如圖1所示）。

本研究在此分類基礎上，結合反食品浪費政策的實際內容，以不改變原有劃分標準和主旨為前提對三類政策工具進行進一步細化，按照政府介入程度構建二級指標作為政策文本分析的X維度（見表2）。

2.2 Y維度：政策作用對象

國家糧食安全關乎每一位公民，節(jié)約糧食與每一個個體息息相關。標的群體的廣泛性與復雜性決定了將反食品浪費政策的作用對象按特征進行劃分的必要性。本研究把政策文本中所涉及的責任主體進行歸類整合，最終將政策作用對象（含編碼）劃分為黨政機關（G）、餐飲企業(yè)（R）、學校（含食堂）（S）、社會公眾（P）、互聯(lián)網平臺與媒體（I）、行業(yè)協(xié)會（N）、其他組織（O）共計7個類別，構成政策文本分析框架的Y維度。

2.3 構建“政策工具（X）—政策作用對象（Y）”二維分析框架

從原點出發(fā)，以“政策工具”為X軸，按政府介入程度由弱到強排列；以“政策作用對象”為Y軸，構建節(jié)約糧食政策二維分析框架，如圖2所示，作為政策文本分析的依據(jù)。

3 反食品浪費政策的量化分析

3.1 政策編碼

本研究將篩選的10個政策文本導入NVivo 11 PLUS，按照二維分析框架建立相應節(jié)點與子節(jié)點；由兩名課題組成員經過培訓、預編碼等前期準備后，以句子為最小單位，按照“政策編號—政策作用對象—政策工具類型—語句編號”獨立進行編碼歸類（如表3所示）。每一類別中編碼數(shù)量的多少反映了政策對其關注度的強弱。

兩人編碼完成后進行編碼比較和可信度檢驗，以規(guī)避個人主觀因素造成的歸類偏差。最終X、Y維度編碼的Cohens kappa系數(shù)分別為0.728、0.759，一致率分別為97.69%、95.01%，一致率均大于80%，符合獨立編碼的要求。

3.2 政策工具維度（X維度）量化分析

兩名成員通過對10個政策文本的編碼分析和檢驗，針對不一致的語句內容進行討論、重新編碼，最終確定10個節(jié)點、317個參考點。其中，反食品浪費政策在政策工具維度各部分編碼出現(xiàn)的頻數(shù)、頻率統(tǒng)計信息如圖3所示。

由圖3可知，我國反食品浪費政策中三大工具類型均有運用，但政策制定者更偏向于使用混合性工具和自愿性工具。其中，混合性工具使用最多，出現(xiàn)次數(shù)達133次，約占總工具使用量的41.96%；使用最少的是強制性工具，僅占比25.55%。在混合性工具中，“行政指導”的使用頻率最高（36.59%），表明政策制定者能夠為遏制食品浪費提供具體可行的措施，但其強制性較弱，難以讓具有主觀性的作用對象有效落實。在強制性工具中，占比最高的是“管制”（50.62%），可見其是政府借助權威推進食物節(jié)約的主要方式；政府在政策執(zhí)行中的“監(jiān)督”占比最?。?.21%），極有可能導致政策制定與執(zhí)行的脫節(jié)。

3.3 政策作用對象維度（Y維度）量化分析

對政策作用對象進行單維度分析有助于了解反食品浪費政策對不同主體的關注程度，探尋決策者的主體偏好。本研究將317個參考點按“政策作用對象”進行劃分統(tǒng)計，得出如圖4所示的結果。

6 結 論

本研究基于政策工具視角，通過對2020年8月以來中央和北京市層面反食品浪費政策的文本量化研究，發(fā)現(xiàn)存在政策工具使用失衡、缺乏政策評估指標等共性問題，以小見大，為此類政策的進一步完善提出了建立多元參與機制、合理運用經濟手段等可行的措施。但本文選取的政策文本數(shù)量較少，未能涉及2020年以前的反食品浪費相關政策，可能導致結論的代表性不高，因此對相關政策仍需更加廣泛而深入的研究。

參 考 文 獻

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