我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具選擇特點(diǎn)及其優(yōu)化路徑

【摘要】本研究選取《特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年）》頒布以來(lái)有代表性的8份重要政策文件，就其中有關(guān)學(xué)前融合教育內(nèi)容，展開了橫向X政策工具維度（權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具）和縱向Y教育公共服務(wù)體系維度（教育供給、教育監(jiān)管、教育評(píng)估）的二維分析，探究了我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具選擇特點(diǎn)及其優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)：我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具選擇呈現(xiàn)全面性和多樣性，但組合配置有待進(jìn)一步優(yōu)化；過(guò)度使用勸告和能力建設(shè)工具，政策工具強(qiáng)制化與法制化有待加強(qiáng)等。未來(lái)學(xué)前融合教育政策的優(yōu)化應(yīng)聚焦三點(diǎn)：平衡政策工具的結(jié)構(gòu)，形成政策合力；協(xié)調(diào)政策工具在教育公共服務(wù)體系中的應(yīng)用比例，鼓勵(lì)合理創(chuàng)新；加大政策工具的力度，推進(jìn)融合進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前融合教育；政策工具；教育公共服務(wù)體系

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2022）10-0012-06

【作者簡(jiǎn)介】石蕾（1985-），女，江蘇蘇州人，華中師范大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，蘇州市吳江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)天和幼兒園教師，一級(jí)教師。

一、問題的提出

學(xué)前融合教育指有特殊教育需要的學(xué)前兒童進(jìn)入普通幼兒園，與普通兒童共同接受保育和教育的教育形式[1]，是一種滲透人文主義精神、促進(jìn)特殊兒童和普通兒童融合并共同發(fā)展的教育思想。2014年初，教育部等七部門頒發(fā)《特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年）》（以下正文中簡(jiǎn)稱《提升計(jì)劃》），這份文件的出臺(tái)促進(jìn)了我國(guó)融合教育在全學(xué)段、全納性、公平性、有質(zhì)量等方面的發(fā)展，《提升計(jì)劃》首次使用“全納教育”這一表述，自此學(xué)前融合教育成了新的關(guān)注點(diǎn)。2017年修訂的《中華人民共和國(guó)殘疾人教育條例》明確提出“推廣融合教育，保障殘疾人進(jìn)入普通幼兒園、學(xué)校接受教育”；2018年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出“完善學(xué)前教育資助制度，確保孤兒和殘疾兒童得到資助”。一系列相關(guān)文件釋放出新的政策信號(hào)，從“積極發(fā)展”到“加大力度”再到“完善確?！保瑥木駥用娴轿镔|(zhì)層面，從單純的“增量”到“增量”和“提質(zhì)”并重，政策的轉(zhuǎn)向和完善體現(xiàn)了國(guó)家層面推行學(xué)前融合教育的決心和意志，但是我國(guó)學(xué)前融合教育政策在普及和推廣過(guò)程中仍面臨諸多問題。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)學(xué)前融合教育的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是我國(guó)學(xué)前融合教育的發(fā)展歷程與脈絡(luò)；二是區(qū)域?qū)W前融合教育的概況；三是國(guó)外學(xué)前融合教育的相關(guān)政策；四是我國(guó)學(xué)前融合教育發(fā)展的困境和策略。已有研究對(duì)于學(xué)前融合教育相關(guān)理論和實(shí)踐問題做了大量的有益思考和分析，但是，就學(xué)前融合教育政策而言，既缺乏全面系統(tǒng)的研究，更鮮有結(jié)合政策工具與教育公共服務(wù)體系來(lái)綜合分析我國(guó)學(xué)前融合教育政策文本。學(xué)前融合教育政策工具的選擇和組合結(jié)構(gòu)直接影響著我國(guó)學(xué)前融合教育政策執(zhí)行效果。本研究以《提升計(jì)劃》頒布以來(lái)現(xiàn)行有效的國(guó)家層面的學(xué)前融合教育政策文本為基礎(chǔ)，從政策工具的視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)學(xué)前融合教育政策文本進(jìn)行整理、編碼和量化分析，歸納政策工具選擇、應(yīng)用和組合的特點(diǎn)，為未來(lái)我國(guó)學(xué)前融合教育政策的制定和修訂提供理論參考。

二、樣本選擇與分析框架

（一）樣本選擇

本研究遵循代表性、權(quán)威性和完整性的政策文本取樣原則，精確梳理2014～2021年間國(guó)家層面頒布的學(xué)前融合教育相關(guān)的政策文本，以國(guó)務(wù)院及相關(guān)各部委網(wǎng)站和“北大法寶”為政策文本主要來(lái)源庫(kù)，通過(guò)“學(xué)前融合教育”“全納教育”“隨班就讀”等關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，主要按照以下標(biāo)準(zhǔn)遴選：一是發(fā)文主體是國(guó)務(wù)院和各部委等中央政府層面機(jī)構(gòu)；二是政策文本類型主要包括“通知”“條例”“意見”“計(jì)劃”等規(guī)范性文件；三是所選政策文本與學(xué)前融合教育密切相關(guān)；四是政策頒布時(shí)間處于2014年1月至2021年8月。最終獲得政策文本8份。

從政策文本的表現(xiàn)形式來(lái)看，其中“意見”最多（3份），“計(jì)劃”其次（2份），“通知和條例”最少（各1份）。從發(fā)文機(jī)構(gòu)來(lái)看，國(guó)務(wù)院發(fā)文最多（5份），教育部等多部委聯(lián)合發(fā)文次之（2份），教育部單獨(dú)發(fā)文最少（1份）。從發(fā)文內(nèi)容來(lái)看，8份文本均是非專門性針對(duì)學(xué)前融合教育的政策文本。從發(fā)布時(shí)間來(lái)看，2017年以來(lái)每年均有學(xué)前融合教育的相關(guān)政策文本（見表1）。

（二）分析框架

政策工具能夠反映政策決策者的公共政策價(jià)值取向和理念，因此政策工具分析可以作為構(gòu)建政策內(nèi)容量化分析的立足點(diǎn)[2]。學(xué)前融合教育問題既是教育公平問題的一個(gè)組成部分，又是發(fā)展有質(zhì)量的學(xué)前教育過(guò)程中不可回避的一個(gè)話題，學(xué)前融合教育政策工具的結(jié)構(gòu)和組合反映了決策者的政策價(jià)值和理念。優(yōu)化教育公平問題、促進(jìn)學(xué)前融合教育的發(fā)展需要恰當(dāng)選擇與問題相匹配的政策工具或政策工具組合，以精準(zhǔn)解決現(xiàn)實(shí)問題。目前我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具研究并未形成統(tǒng)一的研究框架，本研究根據(jù)對(duì)政策文本的分析，形成政策工具維度和教育公共服務(wù)體系維度的二維分析框架。

在政策工具分類上，不同學(xué)者基于各自的學(xué)科視角持有不同觀點(diǎn)。豪利特和拉米什根據(jù)政府干預(yù)強(qiáng)弱程度將政策工具劃分為：強(qiáng)制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]；羅斯維爾和澤格維爾德根據(jù)政策影響層面將政策工具劃分為：供給型工具、環(huán)境型工具和需求型工具[4]；歐文根據(jù)政府職能角度將政策工具劃分為：供應(yīng)型工具、生產(chǎn)型工具、補(bǔ)貼型工具和管制型工具四類[5]；麥克唐納和艾莫爾根據(jù)政策工具所要達(dá)成的目標(biāo)將教育政策工具劃分為：權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具[6]。不同政策工具的分類具有各自不同的表現(xiàn)形式、優(yōu)勢(shì)及不足，麥克唐納和艾莫爾的分類相對(duì)來(lái)說(shuō)更為詳細(xì)具體，有更強(qiáng)的指向性和可操作性，在教育研究中的應(yīng)用也較為廣泛。

1. X維度：政策工具維度

政策工具的選擇不僅是基于政策問題的一種理性選擇，同時(shí)也是一種政治抉擇[7]。由于學(xué)前融合教育在本質(zhì)上屬于教育公共服務(wù)的范疇，學(xué)前融合教育政策的實(shí)施是基于政策目標(biāo)與政策選擇之間關(guān)系的考量，這與麥克唐納和艾莫爾政策工具劃分依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在較高的契合性。因此，本研究選用麥克唐納和艾莫爾提出的政策工具分類體系：權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具，將學(xué)前融合教育政策視為解決教育公平問題和實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量學(xué)前教育的手段和方式。

每種政策工具都有其自身的特點(diǎn)，權(quán)威工具是指政府運(yùn)用自身權(quán)威制定的規(guī)則、命令、要求等，預(yù)期達(dá)到的效果是“服從”。如2020年《關(guān)于加強(qiáng)殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定“制訂個(gè)別化教育教學(xué)方案，落實(shí)一人一案”。激勵(lì)工具包括直接性財(cái)政資金支持，或者獎(jiǎng)勵(lì)性和懲罰性措施等，預(yù)期達(dá)到的效果是創(chuàng)造短期收益。如2014年《提升計(jì)劃》規(guī)定“對(duì)在普通學(xué)校承擔(dān)殘疾學(xué)生隨班就讀教學(xué)和管理工作的教師，在績(jī)效考核中給予傾斜”。能力建設(shè)工具是指政府向個(gè)人或機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)、基礎(chǔ)建設(shè)、撥款等各類資源支持，預(yù)期達(dá)到的效果是創(chuàng)造長(zhǎng)期收益。如2017年《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017-2020年）》規(guī)定“鼓勵(lì)有條件的高等學(xué)校加強(qiáng)學(xué)前、普通高中及職業(yè)教育的特教師資培養(yǎng)”。系統(tǒng)變革工具通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的變革實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制改革和權(quán)力的再分配，預(yù)期達(dá)到的效果是重構(gòu)體系。如2019年《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》規(guī)定“辦好特殊教育，推進(jìn)適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進(jìn)融合教育，促進(jìn)醫(yī)教結(jié)合”。勸告工具是指政府通過(guò)引導(dǎo)、呼吁等形式，力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袨?，預(yù)期達(dá)到的效果是獲得價(jià)值或行為的認(rèn)同和支持。如2017年《中華人民共和國(guó)殘疾人教育條例》規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，逐步提高殘疾幼兒接受學(xué)前教育的比例”。

2. Y維度：教育公共服務(wù)體系維度

公共教育是以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)的重要領(lǐng)域之一，政府在提供教育公共福利保障和教育公共服務(wù)方面具有不可推卸的責(zé)任。促進(jìn)教育公平、保護(hù)弱勢(shì)群體的受教育權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求、是我國(guó)教育現(xiàn)代化的根本特征?；谒芯空呶谋镜膬?nèi)容以及學(xué)前融合教育發(fā)展的政府行為，本研究借鑒何鵬程關(guān)于教育公共服務(wù)體系的分類[8]，將該維度解析為：教育公共服務(wù)供給、教育公共服務(wù)監(jiān)管和教育公共服務(wù)評(píng)估。

3. 構(gòu)建二維分析框架

基于此，本研究構(gòu)建了學(xué)前融合教育的政策文本二維分析框架，即包括X維度（政策工具維度）和Y維度（教育公共服務(wù)體系維度）（見圖1）。

（三）政策文本編碼

本研究選取樣本中有關(guān)學(xué)前融合教育高度相關(guān)的部分內(nèi)容，依據(jù)“序號(hào)—章—節(jié)—條目”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)8份國(guó)家層面的政策文本進(jìn)行編碼，以便從政策工具的視角對(duì)學(xué)前融合教育政策現(xiàn)狀進(jìn)行分析。限于篇幅，本文僅展示部分政策文本編碼情況（見表2）。

三、我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具選擇特點(diǎn)

將2014年以來(lái)國(guó)家層面頒布的8份學(xué)前融合教育相關(guān)的政策文本在 X 維度與 Y 維度的對(duì)應(yīng)關(guān)系進(jìn)行歸類，當(dāng)某個(gè)條目涉及多個(gè)政策工具或內(nèi)容時(shí)，則重復(fù)編碼，最后對(duì)學(xué)前融合教育政策文本進(jìn)行橫向和縱向的統(tǒng)計(jì)分析（見圖2）。圖2顯示了橫向X維度政策工具的選擇特點(diǎn)以及縱向Y維度教育公共服務(wù)體系中五種政策工具在三個(gè)子系統(tǒng)中應(yīng)用頻次的差異性。

（一）橫向X維度：政策工具維度

8份政策文本共計(jì)38個(gè)內(nèi)容分析單元，政策工具的使用頻次存在較大差異（見圖2），其中勸告工具使用頻次為20次，占全部政策工具的35%；能力建設(shè)工具使用頻次為18次，占全部政策工具的32%；權(quán)威工具使用頻次為8次，占全部政策工具的14%；系統(tǒng)變革工具使用頻次為10次，占全部政策工具的17%；激勵(lì)工具使用頻次最少，僅為1次，占全部政策工具的2%。可見，政策文本涉及的政策工具類型較為豐富，但使用頻率存在差異，進(jìn)一步歸納出以下特征。

1. 政策工具選擇呈現(xiàn)全面性和多樣性，但組合配置有待進(jìn)一步優(yōu)化

2014年以來(lái)我國(guó)學(xué)前融合教育的政策涵蓋了五大類政策工具，且各種工具交叉使用頻繁，可見在政策工具的選擇方面呈現(xiàn)出全面性和多樣性的特點(diǎn)。這五種政策工具在使用程度上存在著明顯差異，勸告工具、能力建設(shè)工具占比較多，系統(tǒng)變革工具、權(quán)威工具和激勵(lì)工具占比相對(duì)較少，政策供給之間系統(tǒng)科學(xué)的組合配置有待優(yōu)化。

系統(tǒng)變革工具在于體制機(jī)制的改革和權(quán)力再分配，為學(xué)前融合教育的發(fā)展提供好更適宜的組織環(huán)境，從而助推政策的執(zhí)行。目前，系統(tǒng)變革工具的使用主要在于“醫(yī)教融合”“一人一案”等措施，但是對(duì)于具體實(shí)施和工作權(quán)責(zé)沒有明確落實(shí)，存在權(quán)力分配不明確和變革不徹底的問題。權(quán)威工具在于政府利用權(quán)威鼓勵(lì)行為一致，就目前權(quán)威工具的使用情況來(lái)看，政府并沒有運(yùn)用其強(qiáng)制性來(lái)限定和規(guī)制特殊兒童接受學(xué)前融合教育。激勵(lì)工具具有利用獎(jiǎng)勵(lì)性和懲罰性措施創(chuàng)造短期收益的特點(diǎn)，目前激勵(lì)工具的低頻使用，不利于學(xué)前融合教育政策執(zhí)行的效能發(fā)揮。當(dāng)前激勵(lì)工具主要應(yīng)用于師資待遇的補(bǔ)貼，但是資金投入不明確，學(xué)前融合教師工作的積極性和主動(dòng)性有待進(jìn)一步提升?，F(xiàn)階段的政策文本主要呈現(xiàn)勸告工具和能力建設(shè)工具為主，權(quán)威工具、激勵(lì)工具以及系統(tǒng)變革工具使用頻次和比例過(guò)低的現(xiàn)狀，政策工具與政策目標(biāo)之間存在錯(cuò)位，這樣的政策工具結(jié)構(gòu)意味著現(xiàn)有的政策工具在組合配置上還有很大的優(yōu)化空間。

2. 過(guò)度使用勸告和能力建設(shè)工具，政策工具強(qiáng)制化與法制化有待加強(qiáng)

由圖2可知：勸告工具和能力建設(shè)工具使用頻次最多，分別占比35%和32%。勸告工具是一種信號(hào)，旨在通過(guò)輿論宣傳影響公眾的思想、行動(dòng)和偏好。能力建設(shè)工具是政府轉(zhuǎn)移資金用于材料、智力和人力資源以期望產(chǎn)生長(zhǎng)效的結(jié)果[9]。

能力建設(shè)工具關(guān)注的是長(zhǎng)期回報(bào)，但是卻存在著見效慢且充滿著不確定性的弊端。政府提出了一系列注重遠(yuǎn)期能力建設(shè)的政策，但是，激勵(lì)和權(quán)威工具使用不足，顯示出在學(xué)前融合教育政策工具的選擇中大多數(shù)政策性舉措還是比較籠統(tǒng)和模糊的，缺少精確清晰的政策工具。可見，在學(xué)前融合教育政策的推行過(guò)程中，政府一方面在提高公眾的認(rèn)知度和接受度方面做了較多的宣傳，另一方面則希望通過(guò)補(bǔ)助、師資培訓(xùn)方面的投入產(chǎn)生長(zhǎng)效的結(jié)果。系統(tǒng)變革工具占比17%，政府在學(xué)前融合教育整個(gè)機(jī)制和制度的轉(zhuǎn)變中也做了相應(yīng)的努力。而權(quán)威工具和激勵(lì)工具的使用僅占14%和2%，權(quán)威工具和激勵(lì)工具的使用不足意味著行動(dòng)主體缺乏強(qiáng)制的督促和執(zhí)行的動(dòng)力。有些政策條款有“號(hào)召”之嫌，而無(wú)“強(qiáng)制”之意，彈性文本必然會(huì)對(duì)學(xué)前融合教育政策的落實(shí)出現(xiàn)操作和監(jiān)督上的困難，同時(shí)也妨礙政策工具效果的發(fā)揮，相關(guān)法律法規(guī)的缺失更是導(dǎo)致我國(guó)學(xué)前融合教育發(fā)展緩慢的藩籬。

（二）縱向Y維度：教育公共服務(wù)體系

在政策工具維度的基礎(chǔ)上，引入了教育公共服務(wù)體系維度的影響因素，學(xué)前融合教育政策文本內(nèi)容基本涵蓋了教育公共服務(wù)體系中三個(gè)子系統(tǒng)，即教育供給、教育監(jiān)管和教育評(píng)價(jià)，五種政策工具在三個(gè)子系統(tǒng)中存在顯著差異。

教育供給的使用頻次為35次，占比90%，教育監(jiān)管和教育評(píng)價(jià)的使用頻次均為2次，均僅占比5%，教育供給的政策工具最多。由此可見，國(guó)家尤為注重教育供給在學(xué)前融合教育政策中的支持力度。這里的教育供給主要包括兩方面：一方面是教育財(cái)政供給，例如，在《提升計(jì)劃》中提及“完善非義務(wù)教育階段殘疾學(xué)生資助政策”等；另一方面是人力資本供給，如在《關(guān)于印發(fā)“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃的通知》中提及的“實(shí)施特殊教育學(xué)校校長(zhǎng)、特殊教育骨干教師和融合教育骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”等。教育監(jiān)管是滿足公眾教育需求、保障教育資源優(yōu)化配置、維護(hù)公眾合法權(quán)益的必然要求。教育評(píng)價(jià)則是對(duì)教育投入、配置和產(chǎn)出的考核。而本研究中，教育監(jiān)管和教育評(píng)價(jià)的政策工具偏少，可見，在學(xué)前融合教育政策的推行過(guò)程中，監(jiān)測(cè)、督導(dǎo)和評(píng)價(jià)制度還需完善。

四、我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具的優(yōu)化路徑

通過(guò)對(duì)學(xué)前融合教育相關(guān)政策文本的分析，為進(jìn)一步加快我國(guó)學(xué)前融合教育的發(fā)展，我國(guó)學(xué)前融合教育政策工具應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化與完善。

（一）平衡政策工具的結(jié)構(gòu)，形成政策合力

學(xué)前融合教育的政策工具在組合配置上的系統(tǒng)科學(xué)性顯得尤為重要，要著力平衡學(xué)前融合教育政策工具的整體結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)權(quán)威工具、激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具的運(yùn)用。其一，強(qiáng)制性的命令可以彌補(bǔ)勸告工具本身所具有的不穩(wěn)定性，適當(dāng)利用權(quán)威工具增強(qiáng)政策的強(qiáng)制性和可操作性，更有效地發(fā)揮上傳下達(dá)的作用，加快學(xué)前融合教育政策推行進(jìn)程。在學(xué)前融合教育政策的制定實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格明確各項(xiàng)細(xì)則，改進(jìn)政策文本中的模糊性表述，加強(qiáng)政策執(zhí)行落實(shí)中的權(quán)威性。其二，激勵(lì)工具的運(yùn)用有待補(bǔ)充，以激勵(lì)工具調(diào)動(dòng)各利益主體參與學(xué)前融合教育的積極性和主動(dòng)性，與能力建設(shè)工具共同達(dá)到短期規(guī)劃與長(zhǎng)期計(jì)劃并舉的目的。其三，以系統(tǒng)變革工具來(lái)應(yīng)對(duì)學(xué)前融合教育進(jìn)程中面臨的新問題，例如，用“一人一案”“醫(yī)教融合”等措施來(lái)保障學(xué)前融合教育政策的長(zhǎng)期效益，加強(qiáng)學(xué)前融合教育的制度化建設(shè)。

政策工具的均衡配置需要包括政府、幼兒園、家庭、社會(huì)各界等多主體的共同參與，實(shí)現(xiàn)從“政府管理”到“共同治理”的過(guò)渡，形成政策合力。對(duì)政策工具進(jìn)行合理組合，要根據(jù)具體問題來(lái)進(jìn)行選擇組合配置，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如，對(duì)于學(xué)前融合教育中特教師資的培養(yǎng)方面，既要通過(guò)能力建設(shè)工具來(lái)提升教師的專業(yè)性，也要用激勵(lì)工具正向支持更多的人投入學(xué)前特教事業(yè)。當(dāng)然，“政策與政策問題并非完全對(duì)等關(guān)系，不能百分之百地徹底解決一個(gè)問題”[10]。政策工具組合是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，打好政策工具的“組合拳”，政策制定者要隨著政策的推進(jìn)和問題情境的變化，有意識(shí)地調(diào)整和優(yōu)化，切實(shí)提升政策工具的正向激勵(lì)性。

（二）協(xié)調(diào)政策工具在教育公共服務(wù)體系中的應(yīng)用比例，鼓勵(lì)合理創(chuàng)新

政策工具與政策主客體、政策環(huán)境的耦合性是政策價(jià)值得以發(fā)揮的充分條件。注重政策工具與學(xué)前融合教育發(fā)展的融合，需要協(xié)調(diào)政策工具在教育公共服務(wù)體系中的應(yīng)用比例，調(diào)整政策工具在教育公共服務(wù)體系中的三個(gè)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化分布。

首先，根據(jù)子系統(tǒng)中政策執(zhí)行的具體情況，及時(shí)調(diào)整政策工具的選擇，完善多元化的學(xué)前融合教育供給體系。隨著我國(guó)學(xué)前融合教育的推進(jìn)，學(xué)前融合教育供給體系需要通過(guò)政府、非政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等多中心供給體制共同參與，整合各類優(yōu)質(zhì)資源，讓更多的殘疾兒童能夠接受學(xué)前教育，從而提高學(xué)前融合教育質(zhì)量、優(yōu)化教育資源配置、保障教育公平。其次，加大對(duì)學(xué)前融合教育監(jiān)管和教育評(píng)估的政策投入力度。建立監(jiān)測(cè)和督導(dǎo)制度，落實(shí)各級(jí)政府法定責(zé)任。第一，以政府為主導(dǎo)，建立相對(duì)獨(dú)立的學(xué)前融合教育督導(dǎo)體制，設(shè)立獨(dú)立的學(xué)前融合教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)專業(yè)的督導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；第二，建設(shè)多元化的監(jiān)管評(píng)估隊(duì)伍，形成社會(huì)公眾等多主體參與的監(jiān)督制度，建立問責(zé)機(jī)制，開放透明地向社會(huì)公布結(jié)果，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督力量的作用；第三，改革和完善學(xué)前融合教育兒童的評(píng)價(jià)方式。制定學(xué)前融合教育監(jiān)督評(píng)價(jià)人員的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化，使具體融合教育實(shí)施情況與地方教育質(zhì)量測(cè)評(píng)、督導(dǎo)考核掛鉤。概言之，在使用學(xué)前融合教育政策工具時(shí)不僅要充分發(fā)揮政策工具在每個(gè)教育公共服務(wù)體系中三個(gè)子系統(tǒng)的積極作用，還需兼顧政策工具的創(chuàng)新，打破路徑依賴，從而平衡政策工具與政策目標(biāo)之間的契合度，推動(dòng)學(xué)前融合教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）加大政策工具的力度，推進(jìn)融合進(jìn)程

就學(xué)前融合教育政策的力度而言，政策制定環(huán)節(jié)決定了初始力度的大小和結(jié)構(gòu)，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)影響力度存在漏損[11]，兩者共同決定政策工具的應(yīng)用效果。通過(guò)對(duì)2014年以來(lái)我國(guó)學(xué)前融合教育政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)前融合教育政策存在初始力度小、結(jié)構(gòu)失衡以及執(zhí)行環(huán)節(jié)力度漏損的問題，致使政策效力難以充分實(shí)現(xiàn)。由此，政府可從政策調(diào)整和政策執(zhí)行兩個(gè)方面加大政策工具的力度，推進(jìn)我國(guó)學(xué)前融合教育的發(fā)展。

在政策調(diào)整方面，加大學(xué)前融合教育政策初始力度并優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)。優(yōu)化學(xué)前融合教育政策工具結(jié)構(gòu)這一點(diǎn)已在上文提出，本部分主要闡述如何加大學(xué)前融合教育政策的初始力度。一是推動(dòng)學(xué)前融合教育立法。當(dāng)前我國(guó)學(xué)前融合教育政策沒有專門性的文件，因此可以將成熟的、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值的規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。二是完善相關(guān)政策條款，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，優(yōu)化學(xué)前融合教育的頂層設(shè)計(jì)。政策的模糊性影響政策效力，也會(huì)導(dǎo)致學(xué)前融合教育政策難以充分落實(shí)?；诖耍趯W(xué)前融合教育政策的制定環(huán)節(jié)，相關(guān)部門可通過(guò)配套措施、及時(shí)跟進(jìn)后續(xù)政策對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行完善，保證學(xué)前融合教育政策的初始力度。

推進(jìn)學(xué)前融合教育工作，政策執(zhí)行主體需從文本傳遞和落地實(shí)施兩個(gè)角度入手，減少學(xué)前融合教育政策在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的偏差，探索復(fù)雜情形下多層次、多對(duì)象的學(xué)前融合教育政策執(zhí)行問題。首先，文本層層傳遞的過(guò)程中，各政策執(zhí)行主體要對(duì)政策文本充分解讀。對(duì)學(xué)前融合教育政策的解讀不是執(zhí)行一步解讀一步，應(yīng)作全面覆蓋、系統(tǒng)深入性解讀，如通過(guò)媒體、發(fā)布會(huì)、培訓(xùn)等多渠道擴(kuò)大學(xué)前融合教育政策宣傳，從而增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政策及目標(biāo)的理解[12]。其次，落地實(shí)施的過(guò)程就是政府、家庭、學(xué)校、社會(huì)公眾等相關(guān)主體尋找博弈平衡點(diǎn)、協(xié)調(diào)合作的過(guò)程。政策總是處于一定的地域文化之中，任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行都離不開地域文化，政策執(zhí)行主體要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈幕h(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素來(lái)決定要堅(jiān)持政策執(zhí)行的剛性還是“彈性變通”。

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本文系中國(guó)教育學(xué)會(huì)2021年度教育科研重點(diǎn)規(guī)劃課題“家校社協(xié)同育人視域下家長(zhǎng)教育高質(zhì)量發(fā)展的路徑和對(duì)策研究”（課題編號(hào)：202100052801A）、江蘇省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃課題“指向完整兒童生長(zhǎng)的幼兒園全閱讀課程建設(shè)研究”（課題編號(hào)：D/2021/04/153）的階段性研究成果。

通訊作者：石蕾，356061468@qq.com

（責(zé)任編輯 張付慶）