鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治保障路徑

趙君怡

摘要：產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一要務(wù)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開法治的保障與引領(lǐng)。本文通過分析現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在法治層面的現(xiàn)實(shí)需求，從農(nóng)業(yè)制度的價(jià)值取向著手，建構(gòu)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治框架。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法律穩(wěn)定性和政策靈活性的優(yōu)勢，從土地權(quán)益保障、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、人才支持和金融服務(wù)四個方面出發(fā)優(yōu)化制度工具，尋求法治保障產(chǎn)業(yè)興旺的系統(tǒng)化、靈活化與多元化路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè) 法治保障

*基金項(xiàng)目：2020年度安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略有效銜接之法治保障研究”（2020CX050）。

供給和需求是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的兩個重要方面，持續(xù)穩(wěn)定的法律供給和靈活高效的政策填補(bǔ)，能夠極大地提升農(nóng)業(yè)資源的利用效率，降低產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的不確定性和交易成本。百余年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度的變遷與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展一路相行，從新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“三農(nóng)”問題始終是作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國的我們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所無法回避的關(guān)鍵點(diǎn)。近年來在不斷探索鄉(xiāng)村建設(shè)道路的過程中，各地涌現(xiàn)出許多優(yōu)秀且極具當(dāng)?shù)靥厣陌l(fā)展模式。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村形勢不僅需要大量人力、財(cái)力的投入，還需要法律和政策層面持續(xù)、有效的制度供給，將農(nóng)業(yè)法律的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)政策的靈活性、針對性相融合，尋求實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村、新農(nóng)民”三項(xiàng)目標(biāo)在公平和效率上的協(xié)調(diào)與衡平。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在法治層面的現(xiàn)實(shí)需求

就我國現(xiàn)狀而言，農(nóng)村地區(qū)的人口數(shù)量持續(xù)減少，老齡化速度加快，許多被邊緣化的小村莊缺乏下一代，與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平低、農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重等已成為亟待解決的問題。借鑒發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，作為全球現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)最為發(fā)達(dá)的國家之一的美國制定《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等多部法律，以明確的階段性目標(biāo)為政策導(dǎo)向，走出了一條步步為營的鄉(xiāng)村建設(shè)道路；與我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展情況較為相似的日本則以《農(nóng)業(yè)基本法》《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》等法律，從宏觀制度架構(gòu)和具體實(shí)施細(xì)則兩個層面，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動全方位的規(guī)范和支持。

因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施應(yīng)當(dāng)建立在完善的農(nóng)業(yè)法律體系基礎(chǔ)之上，協(xié)同發(fā)揮法律與政策的功能，以應(yīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理中的艱巨任務(wù)和復(fù)雜問題。在宏觀調(diào)控法律的領(lǐng)域，政策以其靈活高效的特性填補(bǔ)具體實(shí)施細(xì)則的空缺，實(shí)質(zhì)發(fā)揮引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)、村民自治等鄉(xiāng)村振興工作的功能；在法律完備的領(lǐng)域，政策以遵循法治為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，做出產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、制度改革的新嘗試。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)需要法律與政策共同供給，而《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒行正是反映了鄉(xiāng)村振興工作在法治層面的現(xiàn)實(shí)需求，它優(yōu)化了法律與政策之間的互動機(jī)制，有力推動了鄉(xiāng)村治理的法治化，正如《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中所強(qiáng)調(diào)的，行之有效的農(nóng)業(yè)法律與政策是保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分實(shí)現(xiàn)和持續(xù)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)和根本保障。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度供給檢視

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所涉制度的體系梳理

當(dāng)前，我國針對經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題，業(yè)已形成了以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為指導(dǎo)，覆蓋農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等多方面的十余部法律和若干配套政策的農(nóng)業(yè)制度體系。

1.在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，我國頒行《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等法律制度，設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展。

2.在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與市場的銜接問題上，我國頒行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，創(chuàng)建并扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目等，以期延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

3.在農(nóng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，我國頒行《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等部門規(guī)章，彌補(bǔ)農(nóng)村商業(yè)金融的不足，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與創(chuàng)新提供低成本的財(cái)政資金支持；頒行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》等部門規(guī)章，提升農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)，培養(yǎng)穩(wěn)定高效從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型職業(yè)農(nóng)民；頒行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》《鄉(xiāng)村綠化美化行動方案》等部門規(guī)章，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村生活環(huán)境的平衡，創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的制度供給不足

法律制度對鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、環(huán)境治理等新問題的有效回應(yīng)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施并最終實(shí)現(xiàn)的重要保障。目前的法律規(guī)范和提供具體操作方案的政策文件，還難以實(shí)質(zhì)滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的法治訴求。

1.地方立法虛化。中央的相關(guān)農(nóng)業(yè)立法以《農(nóng)業(yè)法》為中心，逐步建立起農(nóng)業(yè)法律體系的宏觀框架，地方各級政府隨之跟進(jìn)，頒行若干規(guī)范性文件以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村治理，農(nóng)業(yè)制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中看似并未缺位。但是，這些地方性文件多為對中央所立之法的重復(fù)，并未結(jié)合本地的文化特色、地理優(yōu)勢等實(shí)際情況設(shè)置具體化的操作方案，看似數(shù)量眾多、內(nèi)容健全、覆蓋面廣泛的制度供給，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)際執(zhí)行中卻面臨無法可依的窘境。

2.制度設(shè)計(jì)難以落實(shí)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)利益格局逐漸失衡，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對緩和城鄉(xiāng)之間的矛盾、縮小城鄉(xiāng)之間的資源差距起到了良好的作用，這也使得鄉(xiāng)村各主體對生存權(quán)和發(fā)展權(quán)有了新的訴求，農(nóng)民或是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體開始注重自身權(quán)利的保障，尋求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場中的公平性。與這種新訴求相對應(yīng)的，我國鄉(xiāng)村公權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張，基層政府可分配的政策性資源不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場受政策導(dǎo)向的影響加大，權(quán)力與權(quán)利的博弈使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對“三農(nóng)”的宏觀調(diào)控制度和良性運(yùn)行機(jī)制難以落實(shí)。

3.農(nóng)業(yè)制度原則性強(qiáng)而缺乏具體性。我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，幅員遼闊，鄉(xiāng)土文化源遠(yuǎn)流長，較之于其他領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的問題更加龐雜，當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、社會結(jié)構(gòu)、地理特點(diǎn)等極大地影響著農(nóng)業(yè)制度的實(shí)施效果，實(shí)踐中常出現(xiàn)合法的農(nóng)業(yè)規(guī)范并不如村規(guī)民約行之有效。因此，我國農(nóng)業(yè)制度多為大而廣的原則性立法，各規(guī)章條例對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的指導(dǎo)并不具有針對性，并未在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求之間發(fā)揮應(yīng)有的“橋梁”功能。

三、完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治體系架構(gòu)

（一）鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)制度的價(jià)值取向

所謂法律之價(jià)值取向，即是該項(xiàng)法律制定之時為了保障公民基本權(quán)益或者維護(hù)社會秩序安定而具備的基本屬性與功能指向。在現(xiàn)有的學(xué)科分類中，農(nóng)業(yè)法學(xué)是經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域一個重要而特殊的分支學(xué)科，它與注重倫理道德規(guī)范的民商法學(xué)不同，農(nóng)業(yè)法更符合經(jīng)濟(jì)法獨(dú)特的價(jià)值考量，其價(jià)值取向可以概括為以下幾個方面：

1.自由有序發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)法律體系由政府主導(dǎo)建立，若干農(nóng)業(yè)法律與政策的制定維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)產(chǎn)品市場的秩序，在配置農(nóng)業(yè)資源、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)市場等方面發(fā)揮著重要作用。與此同時，農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展趨勢也要求政府予以農(nóng)業(yè)市場一定程度的放權(quán)和更多的自由度，這與農(nóng)業(yè)法學(xué)所追求的自由價(jià)值不謀而合。取消農(nóng)村勞動力流動限制、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等農(nóng)村要素市場化舉措，表明農(nóng)業(yè)法學(xué)在法律與政策的大框架之下追求自由有序發(fā)展的價(jià)值取向。

2.實(shí)質(zhì)公平正義。農(nóng)業(yè)法調(diào)整的法律關(guān)系并不僅限于平等的民商事法律主體，它既規(guī)制參與農(nóng)業(yè)市場競爭的社會組織和公民個人的行為，也規(guī)定了政府部門干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場機(jī)制的權(quán)力。出于對實(shí)質(zhì)公平正義的追求，農(nóng)業(yè)法一方面要求有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)對惡意擾亂市場秩序的經(jīng)營主體進(jìn)行懲處，另一方面防止政府過度施以政策性補(bǔ)貼而形成一家獨(dú)大的壟斷局面，從而維護(hù)市場公平競爭。

3.保障農(nóng)民權(quán)益。社會主義法律本就以切實(shí)維護(hù)人民利益為己任，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，不同主體間的利益博弈會促使農(nóng)業(yè)法律與政策的產(chǎn)生，從多個方面推動著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代化發(fā)展。在這個社會利益鏈條上，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民可謂是最為薄弱的一環(huán)，因此，保障農(nóng)民權(quán)益、協(xié)調(diào)“三農(nóng)”內(nèi)外利益是農(nóng)業(yè)法學(xué)必然的價(jià)值取向。

4.可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)法學(xué)不僅要求當(dāng)代人之間資源合理配置，農(nóng)村市場機(jī)會公平、正當(dāng)競爭，實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平，更強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人在追求自身利益的同時，應(yīng)當(dāng)對后代人擔(dān)負(fù)起歷史和道義上的責(zé)任，促進(jìn)資源永續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)代際公平。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，構(gòu)建滿足當(dāng)代與后代人農(nóng)產(chǎn)品需求的合理利用自然資源的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，進(jìn)而使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)、穩(wěn)定、全面的發(fā)展。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法治保障體系

我國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治體系雖已初步建立，但多是采取高支持、高保護(hù)的農(nóng)業(yè)制度，不僅易使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)逐漸喪失活力和競爭力，而且難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對模式多元化、生產(chǎn)集約化、產(chǎn)品高附加值化、市場數(shù)字化的具體訴求。因此，需要協(xié)同法律和政策加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的中長期目標(biāo)，構(gòu)建立足中國國情農(nóng)情的法治保障體系。

1.明確作為基本法的《農(nóng)業(yè)法》所應(yīng)秉持的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)業(yè)支持路徑，引入數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代技術(shù)和新型理念，以適應(yīng)新常態(tài)下的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。同時，根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的不同階段設(shè)定階段性的發(fā)展目標(biāo)或理想狀態(tài)，并以此為基礎(chǔ)明確不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展舉措所應(yīng)遵循的基本理念和方針，進(jìn)而推動我國鄉(xiāng)村發(fā)展形成上下協(xié)調(diào)、互為支撐的制度體系。

2.發(fā)揮《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的橋梁功能，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中亟需實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化等方面進(jìn)行細(xì)化。一方面，可為《農(nóng)業(yè)法》所秉持的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展理念提供契合點(diǎn)；另一方面，可指導(dǎo)農(nóng)業(yè)法律與政策的制定，通過積極回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的訴求，不斷調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的最優(yōu)路徑，確保各項(xiàng)農(nóng)業(yè)法律與政策高效、高質(zhì)完成。

3.平衡好農(nóng)業(yè)法律與政策的關(guān)系，保證農(nóng)業(yè)政策在法律的框架內(nèi)大膽探索、勇于革新，并及時將成功的探索、成熟的規(guī)則用法律的形式固定下來。關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中最尖銳、最迫切的問題并及時予以回應(yīng)，是建立起鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略長效機(jī)制的關(guān)鍵所在。農(nóng)業(yè)法律與政策互相配合、互相制約，既能保證農(nóng)業(yè)制度覆蓋全面，各項(xiàng)政策手段均有法可依，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)制度的針對性和有效性，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進(jìn)。

四、法律與政策協(xié)同互動推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

（一）全域土地綜合整治，奠定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的關(guān)鍵一環(huán)。土地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一要素，通過全域土地綜合整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，進(jìn)而盤活鄉(xiāng)村多領(lǐng)域資源要素，從全方位推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

1.借助《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律與政策的互聯(lián)互動，破除農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)限制，減少土地資源空置浪費(fèi)現(xiàn)象，完善農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地布局規(guī)劃?！锻恋毓芾矸ā沸抻喓筚x予農(nóng)戶對宅基地使用、收益、處分的權(quán)能，賦予農(nóng)民對土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的權(quán)利，顯化了農(nóng)村土地的資源屬性和資產(chǎn)價(jià)值。地方政府通過細(xì)化《土地管理法》有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，制定村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例，統(tǒng)籌規(guī)劃村莊布局，有助于提高農(nóng)村土地集約利用效率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

2.整治鄉(xiāng)村人居環(huán)境，修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，以國土空間規(guī)劃編制為指引優(yōu)化資源能源利用、公共物品供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等主要布局。鄉(xiāng)村是生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合共生的空間場域，美麗鄉(xiāng)村不僅需要建立在堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，還需要完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施和良好的人居環(huán)境。應(yīng)當(dāng)以《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律為支撐，由地方政府因地制宜創(chuàng)設(shè)符合地域特點(diǎn)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，法律與政策協(xié)同互動，穩(wěn)步提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境水平。同時，地方相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大對鄉(xiāng)村道路、水利、等公共配套設(shè)施建設(shè)的力度，改善農(nóng)村居民生活水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

（二）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合是指將農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)與消費(fèi)密切對接，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)交叉、產(chǎn)業(yè)滲透和產(chǎn)業(yè)重組，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源利用效率顯著提升。隨著農(nóng)村“三產(chǎn)融合”進(jìn)程的不斷深入以及大數(shù)據(jù)時代下數(shù)字經(jīng)濟(jì)的廣泛應(yīng)用，適時將地方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策納入《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，有利于提升農(nóng)業(yè)法律與政策的有效性，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展中的安全。

1.優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)是產(chǎn)業(yè)融合實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展的基石，法律與政策應(yīng)當(dāng)在提高前瞻性的同時積極回應(yīng)其現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)產(chǎn)品新品種的研發(fā)與保護(hù)是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域較為關(guān)注的問題，《國際植物新品種保護(hù)公約》《種子法》等國內(nèi)外立法均授予育種者多方面的權(quán)利，以激勵他們投入更多的資金培育農(nóng)產(chǎn)品新品種。農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的運(yùn)用和推廣同樣離不開法律支撐，《農(nóng)業(yè)機(jī)械促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)機(jī)械的科研開發(fā)、推廣使用中發(fā)揮扶持、保障作用；《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等地方政策應(yīng)當(dāng)針對“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化技術(shù)在本地域的應(yīng)用特點(diǎn)和發(fā)展趨勢進(jìn)行事前監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，推動智慧農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合需要以農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為載體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化集中經(jīng)營，并由法律、政策運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理工具幫助農(nóng)業(yè)主體抵御生產(chǎn)經(jīng)營活動中的市場風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程，農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等專業(yè)化、集中化的經(jīng)營模式能夠有效整合小農(nóng)資源，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的供給和特色農(nóng)產(chǎn)品品牌的塑造。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《合伙企業(yè)法》《公司法》等組織法應(yīng)當(dāng)及時對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新型主體進(jìn)行規(guī)制，并由相關(guān)政策給予其激勵、扶持措施，從法律和政策兩個維度回應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、經(jīng)營主體培育的現(xiàn)實(shí)需求。

3.數(shù)字技術(shù)是當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動力，農(nóng)村數(shù)字化可以推進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域滲透，打破農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)間壁壘，通過智慧農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村電商等新業(yè)態(tài)為農(nóng)副產(chǎn)品與市場架起橋梁。農(nóng)村數(shù)字化相較于傳統(tǒng)意義上空間聯(lián)系緊密的三產(chǎn)融合，在調(diào)配資源、開發(fā)農(nóng)業(yè)新功能、培育農(nóng)業(yè)新主體等方面更具靈活性和創(chuàng)新力。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展路徑不僅應(yīng)基于自上而下的頂層設(shè)計(jì)，還要不斷激發(fā)基層的創(chuàng)新動力，進(jìn)行自下而上的試點(diǎn)探索與制度創(chuàng)新。法律與政策的互動反饋能夠及時化解數(shù)字經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中各方主體間的利益沖突，有效監(jiān)管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更好地保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)邁入深度融合發(fā)展。

（三）加大人才投入力度，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人

人是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中最關(guān)鍵、最活躍的因素，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺離不開具備經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)技能、科學(xué)技術(shù)的人才。引進(jìn)、留住、用好鄉(xiāng)村人才，就政府層面而言，既要關(guān)注城鄉(xiāng)人才流動格局和鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)狀況，也要關(guān)注鄉(xiāng)村人才生存發(fā)展的外部環(huán)境，從鄉(xiāng)村人才振興戰(zhàn)略的各個環(huán)節(jié)釋放政策紅利，建立外部引進(jìn)與內(nèi)部培育相結(jié)合的人才支撐體系。

1.加強(qiáng)對中小微企業(yè)的政策扶持力度，激勵鄉(xiāng)村人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。地方政府應(yīng)當(dāng)通過探索實(shí)踐精準(zhǔn)施策，善用激勵機(jī)制充分調(diào)動農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)營組織的積極性和創(chuàng)造性，挖掘具有長遠(yuǎn)眼光和創(chuàng)新能力的行業(yè)領(lǐng)頭羊，培育與地方需求相匹配的職業(yè)化新農(nóng)民。除了常態(tài)化的激勵機(jī)制外，法律與政策還應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展需要，保障創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體的合法權(quán)利，促使多元主體深度參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。

2.完善鄉(xiāng)村人才服務(wù)保障機(jī)制，為鄉(xiāng)村人才實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值提供良好的發(fā)展環(huán)境。促進(jìn)人才回流返鄉(xiāng)需要持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、社會治理保障、公共文化供給等基本服務(wù)，增強(qiáng)回流返鄉(xiāng)人才的幸福感和獲得感，消除其在鄉(xiāng)村發(fā)展的后續(xù)之憂。地方政府在建設(shè)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍過程中，應(yīng)當(dāng)遵循宏觀規(guī)劃和微觀分析相結(jié)合，針對鄉(xiāng)村人才振興具體實(shí)踐中出現(xiàn)的共性問題和普遍困境，可以采取廣泛深入的實(shí)地調(diào)研和系統(tǒng)全面的考核評估，及時掌握鄉(xiāng)村人才的實(shí)際需求，進(jìn)而對政策和具體措施進(jìn)行適時調(diào)整，為鄉(xiāng)村人才提供高效便捷的服務(wù)。

（四）完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新動能

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開金融的大力支持，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興必須構(gòu)建鄉(xiāng)村普惠金融新模式，探索完善商業(yè)性金融和政策性金融優(yōu)勢互補(bǔ)的鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系。

1.推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，助力鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展。地方政府應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、評估、擔(dān)保流轉(zhuǎn)機(jī)制的建設(shè)，由相關(guān)部門聯(lián)合審查核驗(yàn)農(nóng)戶的資產(chǎn)確權(quán)申請并進(jìn)行登記頒證，在明確產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，出臺科學(xué)完善的產(chǎn)權(quán)評估細(xì)則，并以此作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)，為農(nóng)村集體土地房屋、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、生豬活體等難以直接流轉(zhuǎn)抵押的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保，消除金融機(jī)構(gòu)對抵押物處置風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，促進(jìn)農(nóng)村金融供需的良性循環(huán)。與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相配套的貨幣政策、財(cái)政政策、監(jiān)管政策等能夠大大拓寬農(nóng)戶獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金的渠道，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各類涉農(nóng)金融產(chǎn)品的研發(fā)力度，立足于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸，滿足農(nóng)戶多元化的資金訴求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融與產(chǎn)業(yè)的接軌。

2.創(chuàng)新多元化綠色金融工具，發(fā)揮綠色金融與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同效應(yīng)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈向綠色低碳轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)重視綠色保險(xiǎn)、綠色債券、綠色發(fā)展基金等綠色金融工具的運(yùn)用，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際需求出發(fā)，制定配套的綠色金融制度體系。為統(tǒng)一綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大碳交易市場，需借鑒國際有關(guān)綠色金融的系列標(biāo)準(zhǔn)，明確金融機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、信用評估體系、貸款制度等基本要素，并將低碳產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)稅政策相結(jié)合，激勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新多元化綠色金融工具支持鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)、綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)等綠色發(fā)展項(xiàng)目，以構(gòu)建綠色金融與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈高度融合的長效機(jī)制。

3.完善財(cái)政與金融支農(nóng)協(xié)作模式，充分發(fā)揮財(cái)政政策對農(nóng)村金融的扶持和導(dǎo)向功能，同時加強(qiáng)對農(nóng)村金融資金流向的監(jiān)管和對金融風(fēng)險(xiǎn)的防控，使有限的金融資源切實(shí)服務(wù)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，制定“三農(nóng)”財(cái)稅優(yōu)惠和資金支持政策，對于提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、涉農(nóng)貸款、綠色發(fā)展基金等助農(nóng)資金的金融機(jī)構(gòu)，可以予以貼息和定向費(fèi)用補(bǔ)貼，通過降低成本的方式激勵金融機(jī)構(gòu)切實(shí)加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金投放。農(nóng)村金融與城市金融相比更具特殊性，政府應(yīng)當(dāng)針對不同類型的金融機(jī)構(gòu)采取差異化的監(jiān)管措施，加強(qiáng)對借款人、貸款人及其涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)評估和跟蹤管理，遏制涉農(nóng)貸款出現(xiàn)非農(nóng)化配置傾向，確保有限的金融資源聚力于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

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The guarantee path of rule of law to the development of rural industry in the strategy of Rural Revitalization

Zhao Junyi

Abstract： Industrial prosperity is the first priority to realize the Rural Revitalization Strategy. The development of rural industry is inseparable from the guarantee and guidance of the rule of law. By analyzing the practical needs of the Rural Revitalization Strategy at the level of the rule of law at the present stage， starting from the value orientation of the agricultural system， construct the rule of law framework to promote the Rural Revitalization Strategy. On this basis， give full play to the advantages of legal stability and policy flexibility， optimize institutional tools from the four aspects of land rights and interests protection， industrial technological innovation， talent support and financial services， and seek a systematic， flexible and diversified way to ensure the prosperity of industries under the rule of law.

Key words： Rural vitalization； Agricultural industry； Legal guarantee

（作者單位：安徽大學(xué)法學(xué)院）責(zé)任編輯：宗宇翔