對貫徹新《檔案法》創(chuàng)新檔案工作機制的思考

馬海燕

摘? 要：本文探討貫徹新《檔案法》創(chuàng)新檔案工作機制問題，認為：一是創(chuàng)新建立檔案安全工作機制;二是創(chuàng)新建立檔案開放年度報告審批制度;三是創(chuàng)新建立檔案工作協(xié)商機制，包括檔案移交與接收協(xié)商機制、檔案開放審核協(xié)商機制。

關(guān)鍵詞：新《檔案法》;創(chuàng)新;檔案工作;機制

Abstract： This paper discusses some thoughts on implementing the new "Archives Law" and innovating the working mechanism of archives. The second is to establish the examination and approval system of annual report of archives opening;? Third， establish the consultation mechanism of archives work innovatively， including the consultation mechanism of archives handing over and receiving， and the consultation mechanism of archives opening and auditing.

Keywords： New "Archives Law"; Innovation; Archival work; Mechanism

新《檔案法》從2021年1月1日起開始施行了，新《檔案法》在保障檔案安全、縮短檔案封閉時間、檔案信息化建設(shè)、檔案監(jiān)督檢查等等許多方面都有亮點，而要將這些亮點都落實貫徹到檔案工作中，不僅要靠相關(guān)配套的法規(guī)規(guī)章的修改與制定，還要靠創(chuàng)新相關(guān)的檔案工作機制去貫徹落實，為此，本文就談?wù)剬ω瀼匦隆稒n案法》創(chuàng)新檔案工作機制的一些思考。

1 創(chuàng)新建立檔案安全工作機制

新《檔案法》第十九條第二款規(guī)定：“檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織應(yīng)當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力?！边@一條款是新《檔案法》新增加的內(nèi)容，這一條款最主要的內(nèi)容就是“建立健全檔案安全工作機制”。對于建立健全有關(guān)檔案安全工作機制的規(guī)定，新《檔案法》有具體規(guī)定的只有兩條，另一條是第二十六條的規(guī)定，是專門對國家檔案主管部門的規(guī)定。而對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的規(guī)定只有這一條，可見新《檔案法》對基層檔案機構(gòu)檔案安全工作的重視，這一條也可以說是新《檔案法》的亮點之一。

如果從整部新《檔案法》去看，可能會更深刻地理解新《檔案法》的這一條規(guī)定。新《檔案法》中涉及“安全”詞語的條款就有13條之多，占了新《檔案法》全部53條的24.52%，基本上占到了四分之一?？梢娦隆稒n案法》對檔案安全的重視程度是多么的高。因而，創(chuàng)新檔案安全工作機制是貫徹新《檔案法》的重要任務(wù)之一。

創(chuàng)新建立檔案安全工作機制應(yīng)當從以下幾方面入手：第一，加強組織建設(shè)。就是要建立一系列的有關(guān)檔案安全的組織，如檔案安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。加強對檔案安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保障檔案安全工作的實施。第二，加強檔案安全制度建設(shè)。首先是建立檔案安全管理責任制，對檔案安全工作進行合理分工，并細化責任，定職責分責任，將檔案安全責任落實到每個部門和個人。其次，建立健全檔案安全各個方面的制度，使檔案安全工作有章可循，從制度上保障檔案安全工作的實施。第三，加強“硬件”建設(shè)。“硬件”建設(shè)主要包括兩方面：即加強檔案安防設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，并提高安防設(shè)施、設(shè)備的信息化水平;加強對電子檔案（數(shù)字化檔案）的管理系統(tǒng)的安全“硬件”建設(shè)，以保障電子檔案（數(shù)字化檔案）的安全。第四，加強檔案安全風險管理與應(yīng)急處置能力建設(shè)，包括建立安全應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組、制定安全應(yīng)急處置制度與方案、加強日常安全風險管理、定期組織安全應(yīng)急情況處置演練等。

2 創(chuàng)新建立檔案開放年度報告審批制度

對于檔案開放，多數(shù)學(xué)者認為：“我國檔案開放工作一直滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，公開的檔案信息資源仍然顯得較為匱乏”，[1]使得“檔案館（室）提供檔案開放利用比較滯后”，[2]其中，“一個重要因素是對檔案開放與利用服務(wù)工作缺乏有效監(jiān)督”“檔案開放與利用服務(wù)需要完善的監(jiān)督機制來保障其運行，促進其發(fā)展，以確保應(yīng)向社會開放的檔案依法按期開放并向公眾提供利用”。[3]

新《檔案法》第二十七條規(guī)定：“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當自形成之日起滿二十五年向社會開放……檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務(wù)院批準?！痹撘?guī)定不僅增加了縮短檔案封閉期限條款，還增加了“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定”的內(nèi)容。而根據(jù)《檔案法實施辦法》第十九條規(guī)定“涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放”，“檔案開放辦法”中一定會有建立檔案開放報告審批機制的相關(guān)規(guī)定，而要將這一機制落實到實際檔案工作中，就應(yīng)當建立檔案開放年度報告審批制度。

不管國家檔案主管部門什么時間出臺“檔案開放的具體辦法”，都應(yīng)當著手建立檔案開放年度報告審批制度，使檔案開放工作成為年度例行的工作。不管是正常開放、提前開放，或是延遲開放，都可以按照程序分年度向檔案主管部門申請，進行審批。建立檔案開放年度報告審批制度，既可以促進檔案機構(gòu)加快檔案開放的進程，也便于檔案主管部門對檔案開放工作的日常監(jiān)督。

3 創(chuàng)新建立檔案工作協(xié)商機制

新《檔案法》增加了一些關(guān)于獨立法人主體之間的檔案工作協(xié)作關(guān)系的新規(guī)定，這對這些獨立法人主體處理這種協(xié)作關(guān)系都提出了新要求，也都是新課題，需要有新的機制來協(xié)調(diào)這種關(guān)系，只有協(xié)調(diào)好這種關(guān)系，才能形成合力做好有關(guān)的檔案工作。

3.1 檔案移交與接收協(xié)商機制。新《檔案法》第十五條第一款規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收。”這一條款與老《檔案法》相比較，不僅增加了“檔案館不得拒絕接收”的內(nèi)容，而且將“必須”移交檔案，改為“應(yīng)當”移交檔案。

檔案館不得隨便拒絕接收機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織（以下簡稱“檔案室”）移交的檔案。檔案室來是“應(yīng)當”移交檔案，而不是“必須”移交檔案，其措辭的力度明顯地降低了。也就是檔案室向檔案館移交檔案，由原來的強制進行，改為了協(xié)商進行。這一條的規(guī)定實質(zhì)上是增加了對檔案館在檔案移交與接收方面話語權(quán)的限制，而同時等于增加了檔案室的話語權(quán)。這對檔案館與檔案室來說都是需要面對的新課題。而在以往，檔案館在檔案移交與接收方面卻是有著強有力的話語權(quán)。因為，不僅有老《檔案法》強有力的措辭“必須”的規(guī)定，還有局館合一的體制。

在局館合一的體制下，在檔案移交與接收方面，檔案館為了方便對館藏檔案館的管理，就將符合檔案館館藏檔案館管理的檔案整理標準作為接收進館標準，并通過檔案局的行政手段強制實行，“大到以檔案局的行政命令出臺《檔案館接收檔案辦法》或者《檔案館接收檔案標準》，小到要求檔案室整理的檔案盒上要蓋好具體全宗號的章”。[4]因而，在檔案移交與接收方面，大都是檔案室服從于檔案館的接收標準。

現(xiàn)在，局館分設(shè)后，檔案館成為獨立的法人單位，檔案館與檔案室則成為平等的主體法人，并且，新《檔案法》又新規(guī)定“應(yīng)當位共同負責接收方面成為協(xié)作關(guān)系，而不是強制關(guān)系。要做好檔案移交與接收工作，處理好這種協(xié)作關(guān)系，就需要建立相應(yīng)的協(xié)商機制。如建立檔案移交與接收聯(lián)席會議制度，根據(jù)檔案移交與接收的需要，定期召開由檔案館、檔案室共同參加的聯(lián)席會議，協(xié)商檔案移交與接收的有關(guān)事宜，并形成書面協(xié)議，以便于落實。如果有必要，還可以邀請檔案主管部門作為監(jiān)督與調(diào)解方參加聯(lián)席會議，既可以在聯(lián)席會議上，站在第三方的立場上，平衡調(diào)解雙方在協(xié)商過程中可能產(chǎn)生的異議糾紛，也便于對雙方達成的協(xié)議落實的監(jiān)督。

3.2 檔案開放審核協(xié)商機制。新《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責?！边@是增加的新內(nèi)容，對于檔案形成單位或者移交單位，增加了檔案室對本單位已經(jīng)進館檔案開放的審核權(quán)力。

當然，這既是權(quán)力，也是責任。權(quán)力與責任是對等的，有權(quán)就要有責。因此，對于進館后的檔案開放檔案室仍要負一定的責任。對于檔案館來說，對已經(jīng)進館的檔案開放的審核就不再是自己可以單獨進行并決定的事情了，必須要與檔案室協(xié)商來進行審核，這也就與檔案室形成了協(xié)作關(guān)系。要做好館藏檔案的開放工作，處理好這種協(xié)作關(guān)系，同樣也需要建立相應(yīng)的協(xié)商機制。也可以仿照檔案移交與接收聯(lián)席會議制度，建立檔案開放審核聯(lián)席會議制度，根據(jù)檔案開放審核的需要，定期召開由檔案館、檔案室共同參加的檔案開放審核聯(lián)席會議，協(xié)商檔案開放審核中的有關(guān)事宜，并形成書面意見，以便于報檔案主管部門審批與落實。

檔案開放的審核要比檔案移交與接收可能更復(fù)雜，因為，在檔案開放方面，檔案室一般是站在自身的利益上來考慮檔案開放的問題，對于可開放可不開放的就不愿意開放;而檔案館則是站在社會需要的立場上來考慮檔案開放的問題，對于可開放可不開放的就可能會堅持開放。由于這兩方面的需要是不一致的，所以，這就需要協(xié)商解決。當然，也有可能各自堅持自己的意見而無法達成統(tǒng)一的意見。這時，就不僅僅需要雙方協(xié)商了，而更需要檔案主管部門的參與來調(diào)解。因而，檔案開放審核聯(lián)席會議必須有檔案主管部門的參與，站在第三方的立場上來平衡調(diào)解雙方在協(xié)商過程中產(chǎn)生的異議與糾紛。而且這也相當于將檔案開放的審批前移，更便于檔案主管部門掌握第一手材料，更容易做出正確的檔案開放審批決定。因而，這樣的機制對于加快館藏檔案的開放將有積極的促進作用。

*本文系2021年度河南省檔案科技項目計劃“新《檔案法》背景下綜合檔案館的性質(zhì)與功能研究”（項目編號：2021R15）階段性成果。

參考文獻：

[1]朱蘭蘭，裴佳勇.社交媒體環(huán)境下的檔案信息資源建設(shè)探討[J].檔案學(xué)研究，2015（05）： 82-86.

[2]晉平.政府信息公開與檔案開放的整合路徑探析——基于文檔密級標識一體化的思考[J].檔案管理，2016（03）： 67-69.

[3]葉小泮.從完善監(jiān)督機制入手促進檔案開放利用[J].黑龍江檔案，2015（06）：51.

[4]劉東斌.依法分設(shè)，局館分設(shè)后局館合一時代的慣性與影響——新舊體制轉(zhuǎn)換地方同級檔案局館定位與關(guān)系研究之一[J].檔案管理，2020（04）： 61-63.

（作者單位：河南省商丘市中心血站? 來稿日期：2022-02-20）