治理理論視域下城建檔案開放中的公眾參與：理論認識與模式特征

魏楠 張笑涵

摘? 要：深化城建檔案開放中公眾參與的理論認識，探索其模式特征，有助于理解公眾參與在城建檔案開放中的重要作用，指導城建檔案開放更好吸納和引導公眾參與，推動城建檔案開放發(fā)展?；诠駞⑴c階梯理論和OECD公眾參與模型，依據(jù)參與程度的不同，提出適用于中國情境的城建檔案開放公眾參與模式，即告知型、咨詢型和合作型。3種參與模式在參與主動性、信息流動方向和參與結果方面具有不同特征，需在城建檔案開放實踐中綜合加以運用。

關鍵詞：城建檔案開放;公眾參與;治理理論;參與模式

Abstract： Deepening the theoretical understanding of public participation in the opening of urban construction Archives and exploring its model characteristics will help to understand the important role of public participation in the opening of urban construction Archives， guide to better absorb and guide public participation， and promote the open development of urban construction Archives. Based on the ladder theory and OECD model of public participation， and according to the degree of participation， this paper proposes a public participation model for the urban construction Archives opening process， namely information， consultation and cooperation. The three participation modes have different characteristics in terms of participation initiative， information flow direction and participation results， which need to be comprehensively used in the practice of urban construction Archives opening.

Keywords： Urban construction archives opening; Public participation; Governance theory; Participation model

2021年實施的新修訂《檔案法》中，檔案封閉期限由“三十年”縮短至“二十五年”、檔案開放主體拓展為“縣級以上各級檔案館”、檔案開放門類新增“教育”類檔案，充分體現(xiàn)了新時代檔案工作的開放性要求。[1]城建檔案涵蓋城市規(guī)劃、建設與管理的各個方面，是反映和支撐城市發(fā)展的重要數(shù)據(jù)資產，城建檔案開放有助于充分發(fā)揮城建檔案價值，助力社會治理。但整體而言，我國城建檔案開放利用度還不高。

公眾參與作為實現(xiàn)善治的核心要素之一[2]，有利于更為清晰地界定和實現(xiàn)公共利益，[3]成為世界各國公共機構改革的方向。公眾參與城建檔案開放有助于優(yōu)化城建檔案館的公共服務職能，提高服務效能。當前學界關于城建檔案開放中公眾參與的系統(tǒng)研究較少，相關研究更多聚焦于檔案資源開發(fā)中的公眾參與問題，依據(jù)參與主體的不同組成形態(tài)提出不同參與模式[[4-6]。在項目層面，國內外進行了諸多積極探索，如“公民檔案工作者”項目[7]、社會協(xié)作轉錄項目[8]等，強調公眾在檔案開放中發(fā)揮的重要作用。實踐層面開始涌現(xiàn)出公眾參與城建檔案開放的地方探索和實踐案例。

2022年1月1日開始實施的《沈陽市城市建設檔案管理條例》是全國第一部城建檔案地方立法，規(guī)定自然人、法人、非法人組織均可免費查詢城建檔案。與此同時，信息技術通過降低信息獲取門檻、擴大信息流動范圍，激發(fā)了公眾參與意識。[9]在此背景下，探討城建檔案開放中公眾參與的理論認識與模式特征，是指導城建檔案主管部門回應《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出的“鼓勵、引導、規(guī)范社會力量參與檔案事務”“激發(fā)全社會支持參與檔案事業(yè)發(fā)展的積極性、主動性”[10]的重要議題。

1 理論認識

1.1 公眾參與。從學術譜系來看，對公眾參與的研究源自政治參與。[11]亨廷頓將政治參與界定為“平民試圖影響政府決策的活動”[12]。

所謂公眾參與，是指公民個體、社會各類團體試圖影響公共議題、公共事務的行為。依循這一界定，可將城建檔案開放中的公眾參與理解為社會公眾試圖影響城建檔案開放決策與執(zhí)行的行為。需要說明的是，首先，參與主體包括公民個體、社會團體、新聞媒體、企業(yè)組織等多種類型;其次，參與客體包括城建檔案開放的各個環(huán)節(jié)，貫穿開放決策的制定與執(zhí)行全過程;最后，參與方式包括線上線下多種途徑，如參與在線意見調查、線下服務評估反饋、座談會等。

1.2 治理理論。學界關于“治理”的具體含義尚未形成共識，但總體而言，“治理所指，是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自的內部的界限趨于模糊”。[13]斯托克進一步將之闡釋為有關集體決策的規(guī)則，這一過程包括多元行動者，且主體間關系不應受任何“正式控制系統(tǒng)”的干預?？傮w而言，治理是一個以公共利益為目的的社會合作過程，通過公共組織與外部力量的合作來共同對公共事務進行管理?！吧浦巍笔侵卫淼睦硐霠顟B(tài)，指“公共利益最大化的社會管理過程”[14]，有助于幫助設計和執(zhí)行恰當?shù)墓舱吆吞岣吖芾砉膊块T的能力。因此，治理本質上是一個“還政于民”的過程，鼓勵公共部門之外的公眾、社會組織、市場企業(yè)等主體在公共事務管理和公共服務中的廣泛深入?yún)⑴c。

1.3 城建檔案開放。城建檔案開放可理解為城建檔案管理機構將其所收集保管的城建檔案向公眾開放的過程。[15]城建檔案作為承載城市記憶的重要載體，其開放不應局限于對城建相關信息的開放，更應注重促進公共信息獲取、鼓勵引導社會有效參與城市治理。但我國城建檔案開放仍存在較大滯后性，現(xiàn)有制度體系不系統(tǒng)、相關規(guī)定不明確、具體執(zhí)行條款不一致[16]、公眾檔案認識的模糊性、城建檔案館解密鑒定與開放工作的矛盾性[17]等因素，共同制約了城建檔案開放利用的深化發(fā)展，難以滿足公眾日益增長的檔案需求。因此，在治理理論視域下，探索城建檔案開放中的公眾參與問題，有助于深化對于公眾參與城建檔案開放的理解，推動城建檔案開放發(fā)展。

1.4 公眾參與的生成邏輯。首先，國家治理實踐要求城建檔案開放。十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，社會力量參與公共服務亦是“十四五”時期的工作重點之一。城建檔案開放是滿足公眾知情權，保障檔案利用權利，踐行共建共治共享的重要前提。

其次，檔案治理現(xiàn)代化要求公眾參與城建檔案開放。城建檔案與公眾的日常生活和切身利益密切相關，由于涉及建設、規(guī)劃、檔案等多個管理部門，[18]其形成與開放間涉及權力主體轉換與機制的有效銜接。與此同時，公眾參與城建檔案開放有助于推動城建檔案部門參與城市與社會治理，更好發(fā)揮城建檔案的憑證、資政和文化作用。

2 模式特征

2.1 理論基礎。1969年，阿恩斯坦（Arnstein）依據(jù)權力分配的形式，提出了著名的公眾參與階梯理論，將公眾參與分為八類，其中操縱和資料屬于非參與，以教育參與者為主要目的;信息、咨詢和安撫屬于象征性參與范疇，允許公眾向政策制定者提建議，但決策權仍掌握在政策制定者手中;合作伙伴、授權和公民控制則是向“公眾賦權”，屬于實質性參與，公眾可以積極民主地踐行自身權利。[19]經濟與合作組織（OECD）將這一階梯總結為三類，即告知（Information）、咨詢（Consultation）和積極參與（Public participation）。[20]

告知、咨詢和積極參與是一個參與程度從低到高逐步發(fā)展的過程。其中，告知是信息單向流動;咨詢是信息從公眾流向公共部門的過程;在積極參與中，公眾深入?yún)⑴c公共事務決策與執(zhí)行的每個方面，公眾意見建議最大限度地融入公共決策。

上述公眾參與理論模型極具啟發(fā)意義，與本研究具有較高的契合性。首先，城建檔案開放中的公眾參與同樣可依據(jù)公眾參與影響力大小、公眾與公共部門間的關系等維度進行模式劃分。其次，與其他公共參與一樣，城建檔案開放是一項復雜動態(tài)的系統(tǒng)工程，其間的公眾參與呈現(xiàn)出多樣性、層次性特點，需要借助馬克思·韋伯所提出的“理想類型”（Ideal type）概念，對之進行模式歸納，以作為后續(xù)研究開展的基礎。值得注意的是，上述模型亦具有一定局限性。首先，西方公眾參與模型往往以直接民主為基本價值取向，公民控制是其終極目標，不適用于我國國情。其次，縮小了公眾參與中公共部門的職責邊界。公共部門不僅需要關注公共決策中的與社會公眾的互動和回應，還應積極引導有序的參與行為。因此，還需構建適用于中國情境的分析框架。

2.2 城建檔案開放中公眾參與的模式建構

2.2.1 城建檔案開放中公眾參與的特點。城建檔案在從封閉走向開放的過程中，由于管理體制的復雜性和相關制度機制的滯后性，使得城建檔案開放中的公眾參與具有鮮明特點。

首先，從參與目的看，城建檔案開放旨在充分利用社會、市場中的資源優(yōu)勢，激發(fā)公眾的創(chuàng)造力，實現(xiàn)城建檔案信息資源的增值利用和檔案治理現(xiàn)代化。一方面，公眾參與城建檔案開放有助于充分開發(fā)城建檔案價值。另一方面，市場、社會等多元主體憑借自身的技術優(yōu)勢、知識優(yōu)勢、資金優(yōu)勢參與城建檔案開放，有助于紓解城建檔案管理部門在技術供給、人才儲備、資金保障等方面的不足，提高城建檔案公共服務效能。此外，公眾參與城建檔案開放還有助于充分行使社會監(jiān)督權利，重塑城建檔案管理體制。

其次，從參與過程看，城建檔案開放是一個涉及城建檔案接收整理、編目統(tǒng)計、鑒定開放等過程的完整生命周期。公眾參與隨著城建檔案開放生命周期環(huán)節(jié)的演進而逐步深入。公眾往往先歷經告知環(huán)節(jié)，從多方渠道獲取城建檔案接收整理條件的相關信息。隨著城建檔案開放生命周期的演進，公眾可多方位參與意見反饋、調查評價，表達訴求。專業(yè)技術企業(yè)和專家學者還可積極調動自身優(yōu)勢，參與城建檔案數(shù)據(jù)的深度挖掘和開發(fā)利用，甚至介入城建檔案開放的流程設計、服務規(guī)劃[21]、監(jiān)督管理[22]、安全保障等環(huán)節(jié)，與城建檔案主管機構間形成基于信任、協(xié)作、共享等理念的合作伙伴關系。

最后，從參與效果看，城建檔案開放的成功與公眾的有效參與密不可分。作為主導者，城建檔案主管機構應當努力拓展參與渠道、創(chuàng)新參與方式、設計激勵措施，吸引多元主體積極參與城建檔案開放，促進開放效能的提升，實現(xiàn)更大公共價值。

2.2.2 城建檔案開放中公眾參與的典型模式。受“和而不同、求同存異”的傳統(tǒng)儒學思想影響，協(xié)商民主在我國公共生活中得到廣泛應用，直接民主并不適用于我國實際。十九屆六中全會明確“以人民為中心”的發(fā)展理念，公共事務與公共服務同樣需秉持人民至上。因此，基于公民參與階梯理論和OECD的公眾參與模型，按照公眾參與程度的差異，可將城建檔案開放中的公眾參與劃分為三種模式，即告知型參與、咨詢型參與和合作型參與。

告知型參與模式旨在通過多種渠道向公眾傳達城建檔案開放的相關信息;咨詢型參與模式不同于OECD所界定的公共部門向公眾的單向咨詢，本文認為城建檔案開放中的咨詢型參與是城建檔案管理機構與公眾之間的雙向咨詢活動，檔案館既可向公眾咨詢相關意見和建議，公眾亦可向檔案館咨詢疑惑困擾;合作型參與模式著眼于城建檔案館與公眾間平等合作關系的建立。3種參與模式的參與程度逐漸加深，對于城建檔案開放的影響逐漸加強，表現(xiàn)為從象征性參與向實質性參與的發(fā)展。

除參與程度的差異外，學者們多從參與主動性[23]、信息流動[24]和參與結果[25]等維度對公眾參與進行類型學分析。不同參與活動所要求的主動性是大相徑庭的，有的需要參與者付出較多時間和精力，有的則無需太多投入。信息流動即公眾參與過程中信息的傳遞方向，通?？煞譃閺墓膊块T向公眾的單向流動（自上而下）、從公眾向公共部門的單向流動（自下而上）以及公共部門與公眾之間的雙向互動。就參與所產生的結果而言，不同參與模式對公共事務產生的影響各異，有的是相對被動的參與，不對公共事務產生直接影響;有的著眼于傳遞自身偏好或利益訴求，以使公共事務對自身更為有利;有的則旨在對公共部門施加壓力，試圖左右公共事務進程。以下將從這3個維度對3種參與模式進行類型學分析。

2.3 城建檔案開放中公眾參與的模式比較

2.3.1 城建檔案開放中的告知型參與。告知型參與中，城建檔案主管部門通過門戶網站、公眾號、新聞媒體、報紙雜志等渠道向公眾告知相關信息，以使公眾了解相關政策規(guī)定、熟悉辦事流程、知曉自身權益，是公眾參與的最低層級，卻是公眾參與的基礎。告知型參與以《政府信息公開條例》為指引，以保障公眾知情權為主要目的。此時，城建檔案主管部門仍處于絕對主導地位，決定了告知信息的內容與方式，更多體現(xiàn)了公眾參與的政治價值和行政價值。

從參與主動性來看，城建檔案開放中的告知型參與所需的參與成本較低，體現(xiàn)的主動性較低。從信息流動方向來看，城建檔案信息主要從城建檔案主管部門流向公眾，是一種“自上而下”的單向流動。從參與結果來看，告知型參與有助于加深公眾對于城建檔案開放的認識度和接受度，但公眾對于城建檔案開放決策過程產生較小影響。告知型參與的成效高度依賴于城建檔案部門對于檔案開放所秉持的理念和方式，由于公共部門掌握的信息優(yōu)勢和傳播優(yōu)勢，其進行信息傳遞的意愿愈強、方式手段愈有效，愈有利于公眾的信息獲取。

2.3.2城建檔案開放中的咨詢型參與。咨詢型參與中，一方面城建檔案管理部門可以通過召開線上線下聽證會、評議會、調查問卷、意見征集等形式，問政于民、問計于民、問需于民。如2021年深圳市住建局就《關于加強我市城建檔案管理工作的通知》向社會廣泛征求意見，并對征求意見及采納情況予以通報反饋，提高了相關政策的科學性。[26]另一方面，公眾亦可通過網絡咨詢、聯(lián)系官員、舉報建議等，向城建檔案管理部門建言獻策，依法行使民主監(jiān)督權，進行問事問責。如2020年上海市城建檔案館在其微信公眾號開設檔案利用咨詢服務，[27]為公眾在城建檔案開發(fā)利用中的疑難困惑及時解答。因此，咨詢型參與中公眾已對城建檔案開放產生一定影響，但決定權仍由主管部門掌控，屬于中等層級的公眾參與。咨詢型參與以促進城建檔案開放決策過程的科學化、民主化為目的，有助于保障公眾參與權和監(jiān)督權。但此時，城建檔案部門仍處于優(yōu)勢地位，決定了建議意見的采納與否和回應方式。從實踐來看，僅有少數(shù)城建主管部門公布了對民意收集、意見調查的結果。

從參與主動性來看，城建檔案開放中的咨詢型參與需要公眾付出一定的時間精力成本，進行意見梳理和表達，體現(xiàn)了一定的主動性。從信息流動方向來看，咨詢型參與實現(xiàn)了信息在城建檔案管理部門與公眾之間的雙向流動，雙方共同就城建檔案開放的相關議題展開理性互動、協(xié)商討論。從參與結果來看，咨詢型參與通過廣泛吸納公眾知識優(yōu)勢、技術優(yōu)勢，了解公眾的城建檔案開放需求，有助于推動城建檔案開放的科學化、民主化發(fā)展;另一方面，通過與城建檔案主管部門間的有效互動，公眾對于城建檔案開放的認知度和理解度得到提升。

2.3.3 城建檔案開放中的合作型參與。合作型參與中，城建檔案主管部門與公眾間基于平等關系進行城建檔案開放的合作治理，此時城建檔案開放的目標和機制共建、資源和信息共享、成本和風險共擔。城建檔案開放由于涉及開放鑒定、開發(fā)利用等專業(yè)性、知識性極強的內容，市場和社會中專業(yè)力量的參與必不可少。通過合作型參與，相關政府部門、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、專家學者等可充分調動自身的資源優(yōu)勢，合作解決城建檔案開放中的諸多難題。例如，城建檔案開放部門可探索與社會資本合作、購買服務等方式，進行城建檔案的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化開發(fā)，推動城建檔案的數(shù)據(jù)開放進程。

從參與主動性來看，在合作型參與中，公眾需要付出大量時間精力，深度參與城建檔案開放的鑒定、開發(fā)、流程設計等活動，體現(xiàn)了較高的主動性。從信息流動方向來看，合作型參與中城建檔案主管部門與公眾間存在大量交流互動與協(xié)商反饋;與此同時，公眾與公眾之間也可能圍繞城建檔案開放問題產生橫向信息交流。從參與結果來看，合作型參與有助于降低城建檔案管理部門在城建檔案開放中的成本，補足技術、知識、人才短板，提升城建檔案開放效能，充分實現(xiàn)城建檔案價值。

2.3.4 模式比較。城建檔案開放中的上述3種公眾參與模式具有不同特點，在推動城建檔案開放發(fā)展和檔案治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。

告知型、咨詢型和合作型公眾參與的參與程度逐漸加深、所需的主動性逐漸增強、城建檔案主管部門與公眾間的信息流動逐漸增加、參與結果產生的影響逐漸深入。但3種參與模式并非非此即彼的關系，它們在城建檔案開放過程中發(fā)揮不同影響。托馬斯·戴伊將公共決策活動區(qū)分為問題確認、議程設置、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行和政策評估六個階段[28]。

借鑒這一分類，從城建檔案開放的決策過程看，在問題確認和議程設置階段，需要公眾充分表達各方價值偏好，提出其所關注的城建檔案開放的核心議題和訴求，增進城建檔案開放決策的民主化程度，鼓勵咨詢型參與;在城建檔案開放規(guī)劃和合法化階段，需要充分激發(fā)民智，發(fā)現(xiàn)既有體制機制、流程規(guī)范、資源基礎的缺陷不足，共同優(yōu)化城建檔案開放制度體系，鼓勵咨詢型和合作型參與;在城建檔案開放的執(zhí)行階段，一方面需要確保相關方能夠充分獲取相關資訊以更好理解城建檔案開放意圖，鼓勵告知型參與，另一方面也要激勵市場、社會主體作為合作伙伴參與城建檔案的深度開發(fā)利用，促進城建檔案的增值利用，鼓勵合作型參與。

*本文系國家社科基金青年項目“國家建設工程檔案資源保障體系研究”（編號：17CTQ049）的階段性成果之一。

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（作者單位：魏楠，鄭州航空工業(yè)管理學院信息管理學院;張笑涵，愛丁堡大學社會與政治科學學院 來稿日期：2022-02-20 ）

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（作者單位：廣西民族大學來稿日期：2021-10-