土地流轉(zhuǎn)信托模式的困境與出路

文/周艷瓊

一、引言

在“三權(quán)分置”①理念的指導(dǎo)下，2018年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱“新《承包法》”）將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能予以確立，以充分實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)民權(quán)益和發(fā)揮農(nóng)用地效益最大化的政策目標(biāo)。基于此項(xiàng)要求，與傳統(tǒng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相比較，新《承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了變更，具體表現(xiàn)為：刪除了互換和轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)方式，保留了出租（轉(zhuǎn)包）和其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式，添加了入股這一流轉(zhuǎn)方式。②目前，我國(guó)農(nóng)用地多通過出租（轉(zhuǎn)包）和入股的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)活力，各地不斷探索新的流轉(zhuǎn)方式。自2001年開始，浙江紹興、福建沙縣、湖南益陽(yáng)、湖南草尾、福建沙縣、安徽宿州、江蘇無(wú)錫等地逐漸采取信托這一模式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在推進(jìn)土地集約化利用與增加農(nóng)民收入方面均獲到了明顯的效益，但也逐漸暴露出信托主體不適格、信托客體不明確、信托登記制度缺失以及農(nóng)戶權(quán)益受損等問題。為了突破實(shí)踐中的瓶頸，有必要對(duì)土地流轉(zhuǎn)信托③中遇到的問題進(jìn)行梳理并追溯這些問題產(chǎn)生的原因，從而在制度層面上加以回應(yīng)。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的現(xiàn)實(shí)困境

信托關(guān)系的主體包括委托人、受托人與受益人。受益人與委托人是同一主體的屬于自益信托，受托人是委托人設(shè)立信托的相對(duì)人，既可以是自然人，也可以是法人。采取信托機(jī)構(gòu)形式從事信托活動(dòng)，由國(guó)務(wù)院制定具體辦法進(jìn)行管理。

（一）土地信托主體合法性存疑

信托是指委托人將信托財(cái)產(chǎn)委托給受托人，受托人在遵循忠實(shí)、謹(jǐn)慎義務(wù)的前提下，為了受益人的利益，以自己的名義管理并處分信托財(cái)產(chǎn)。④在土地信托中，委托人與受托人均呈現(xiàn)出多種樣態(tài)，存在信托主體不適格的問題。

1.非農(nóng)戶擔(dān)任委托人。從實(shí)踐來(lái)看，土地信托的委托人多由村委會(huì)、政府或土地合作社擔(dān)任，農(nóng)戶很少能夠直接參與土地信托。在福建沙縣，先由農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托協(xié)議》，再由村委會(huì)與信托公司簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托合同》，委托人是村委會(huì)。在安徽宿州，先由農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》，村委會(huì)、鎮(zhèn)政府與區(qū)政府逐級(jí)簽訂《委托管理協(xié)議》，將土地集中到區(qū)政府的管理之下，再由區(qū)政府與中信信托簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃信托合同》，委托人是區(qū)政府。在江蘇無(wú)錫，先由農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股土地合作社，再由土地合作與北京信托簽訂信托合同，委托人是土地合作社。

政府與村委會(huì)均屬于行政主體，他們通過層層委托代理合同介入信托關(guān)系并成為信托委托人，合法性存疑。一方面，政府與村委會(huì)作為委托代理關(guān)系中的代理人，應(yīng)當(dāng)以被代理人即農(nóng)戶的名義與信托公司簽訂信托合同，并將農(nóng)戶作為受益人，例如在埇橋區(qū)政府與中信信托簽訂的信托合同中，埇橋區(qū)政府是委托人與受益人，農(nóng)戶則處于邊緣化地位；另一方面，委托人應(yīng)當(dāng)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，而土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)之前均歸農(nóng)戶所有。此外，政府或村委會(huì)出于自身利益的考量，為了提高其政績(jī)，會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出強(qiáng)制性要求。在福建沙縣，若個(gè)別農(nóng)戶不愿統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，則由村委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，村長(zhǎng)、村支書在游說不成的情況下甚至?xí)扇⊥{的方式迫使農(nóng)戶被動(dòng)參與。盡管土地成片流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)地的利用效率，但應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)戶自主、自愿的原則。在土地確權(quán)已經(jīng)基本完成的前提下，信托公司直接與土地合作社進(jìn)行合作可降低土地集合的成本，但實(shí)踐中，土地合作社存在決策權(quán)為農(nóng)業(yè)大戶控制、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不完善、缺乏明確的法律依據(jù)等問題， 這也為其與信托公司進(jìn)行利益輸送提供了機(jī)會(huì)。因此，在土地合作社未能良好有效運(yùn)行的情況下，由其直接擔(dān)任委托人有違合法性與合理性要求。

2.受托人缺乏獨(dú)立性。在土地流轉(zhuǎn)中引入信托模式，本應(yīng)堅(jiān)持政企分開的原則，即減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，讓信托公司作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體進(jìn)行運(yùn)作， 但實(shí)踐中，地方政府往往直接主導(dǎo)或間接參與信托關(guān)系。在浙江紹興，政府出資設(shè)立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，先由村經(jīng)濟(jì)合作組織和農(nóng)戶簽訂《土地使用權(quán)租賃合同》，再由村經(jīng)濟(jì)合作組織利用土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的信息與農(nóng)業(yè)大戶簽訂《土地使用權(quán)承包合同》，此種土地流轉(zhuǎn)模式屬于“反租倒包”， 土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)僅充當(dāng)信息提供者的角色。在福建沙縣，政府出資成立源豐、金茂兩家土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托公司，且信托公司的領(lǐng)導(dǎo)人由政府工作人員擔(dān)任，這無(wú)異于將信托業(yè)務(wù)全面置于政府的管控下。

政府干預(yù)土地信托主要有三方面原因：一是相較于信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶對(duì)政府的信任度更高，政府主導(dǎo)或參與土地流轉(zhuǎn)信托，讓農(nóng)戶的權(quán)益得到基本的保障；二是土地信托正在探索過程中，想要實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化的信托必然要經(jīng)歷一個(gè)政府介入的過渡階段；三是與其他信托業(yè)務(wù)相比，土地信托的收益較小， 土地流轉(zhuǎn)的主要目的是實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；⒓s化利用，發(fā)揮土地的最大利用價(jià)值，而這與信托公司的趨利性有所沖突，抑制了信托機(jī)構(gòu)參與土地信托中的積極性。而政府主導(dǎo)的信托服務(wù)機(jī)構(gòu)并未從事實(shí)質(zhì)上的信托業(yè)務(wù)，政府設(shè)立的信托服務(wù)公司違背了信托關(guān)系中受托人獨(dú)立管理處分信托財(cái)產(chǎn)的義務(wù)，未來(lái)政府應(yīng)逐步退出對(duì)土地信托的干預(yù)，讓土地信托在市場(chǎng)的軌道上有序運(yùn)行。

（二）信托財(cái)產(chǎn)及其歸屬不明確

1.信托財(cái)產(chǎn)界定不清。2014年11月，中央發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中對(duì)農(nóng)用地確立了“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的改革思路，并表明承包方可以在保留土地承包權(quán)的情形下流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這解決了農(nóng)戶關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地承包權(quán)隨之流失的擔(dān)憂，但也引發(fā)了理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)于土地信托財(cái)產(chǎn)究竟為何物的爭(zhēng)議。高圣平認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從信托法的規(guī)定來(lái)看，信托財(cái)產(chǎn)具有確定性、可流通性以及委托人合法所有這三個(gè)特點(diǎn)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)設(shè)定便不得隨意變更，但可以轉(zhuǎn)讓互換，并為承包人合法享有，完全符合信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，因此可以作為信托財(cái)產(chǎn)。房紹坤、徐海燕等人認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二次分離形成的，具有明顯的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性， 不依附于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司等非農(nóng)戶也可通過流轉(zhuǎn)的方式獲得，因此將其作為信托財(cái)產(chǎn)有利于農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展。劉光祥認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)是資產(chǎn)收益權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法通過僅辦理信托登記的方式既實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立又保證權(quán)利主體不變，而立法者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)作了回避，學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)還是債權(quán)的討論也未達(dá)成共識(shí)，這給實(shí)踐帶來(lái)了難題，因此將資產(chǎn)收益權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)也是一種可行的路徑。

實(shí)踐中的做法也撲朔迷離。在湖南草尾，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托公司與農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托合同后，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給經(jīng)營(yíng)大戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司， 簽訂的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托合同，轉(zhuǎn)移的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如何能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租？在安徽宿州，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過層層委托關(guān)系委托給區(qū)政府，區(qū)政府與中信信托公司簽訂的卻是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托合同， 那為何不委托區(qū)政府管理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)呢？

2.信托財(cái)產(chǎn)歸屬不明。信托財(cái)產(chǎn)的歸屬問題不僅存在于土地信托，在各種信托關(guān)系中均有所體現(xiàn)，其原因在于我國(guó)信托法采取了“委托人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人”這樣的表述，這為學(xué)者們留下了探討的空間。董慧凝認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)由委托人保留，立法者之所以回避這一問題，是因?yàn)榕c專業(yè)的信托公司相比，委托人對(duì)信托知識(shí)的了解存在較大的落差，若將信托財(cái)產(chǎn)完全轉(zhuǎn)移至受托人名下，由受托人獨(dú)立處分，受托人會(huì)利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)損害受益人的權(quán)益，若信托財(cái)產(chǎn)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，則委托人能夠?qū)κ芡腥说奶幏中袨榧右韵拗?。徐衛(wèi)、許海燕、袁泉等認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至受托人，因?yàn)樾磐械膬?yōu)勢(shì)就在于受托人依信托目的自主管理信托財(cái)產(chǎn)，并實(shí)現(xiàn)受益人利益最大化。

筆者贊成信托關(guān)系設(shè)立后信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至受托人這一觀點(diǎn)，因?yàn)樾磐信c委托代理有著本質(zhì)區(qū)別，在委托代理中，代理人以被代理人的名義從事相關(guān)法律行為且后果由被代理人承擔(dān)，而信托關(guān)系的成立以委托人與受托人之間的充分信任為前提，受托人以自己的名義管理、處分信托財(cái)產(chǎn)，并對(duì)這些行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。立法者若有意對(duì)委托人與受益人進(jìn)行傾斜保護(hù)，則不僅違背了信托的本質(zhì)要求，還會(huì)加深委托人、受益人與受托人之間的沖突，加劇信托關(guān)系的不確定性。

（三）土地信托登記制度缺失

實(shí)踐中，各地政府主要通過登記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、公證信托合同、辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移登記等方式為信托財(cái)產(chǎn)或信托合同提供保障，但這些方式更多關(guān)注如何收集、利用土地信息，而非發(fā)揮登記的公信力。在浙江紹興，先由農(nóng)戶向信托服務(wù)機(jī)構(gòu)遞交《土地使用權(quán)委托流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書》，再由信托服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)書中記載的土地實(shí)況進(jìn)行考察，而后在土地使用權(quán)登記簿中登記相關(guān)信息。在湖南草尾，農(nóng)戶與信托公司簽訂信托合同后，雙方共同到公證機(jī)關(guān)對(duì)該合同中當(dāng)事人基本信息、土地信息、信托期限等內(nèi)容進(jìn)行公證。在黑龍江五里明，先由鎮(zhèn)政府與中糧信托簽訂信托合同并辦理信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，再由中糧信托將信托財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)質(zhì)押給銀行以獲得貸款。

在我國(guó)，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行信托登記并不是強(qiáng)制性的，只有相關(guān)法律、行政法規(guī)作出明確規(guī)定時(shí)才需要辦理。而新《承包法》將土地流轉(zhuǎn)中的登記作為一項(xiàng)選擇性權(quán)利交給當(dāng)事人處理， 此種非強(qiáng)制性規(guī)定增加了善意第三人利益受到損害的可能性，也不利于土地信托關(guān)系的穩(wěn)定。上述三種模式呈現(xiàn)出的登記機(jī)構(gòu)不一、登記程序混亂、登記效力不明等問題，與系統(tǒng)化信托登記制度的缺失存在直接聯(lián)系。為保障信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性、穩(wěn)定信托關(guān)系，應(yīng)設(shè)立信托登記制度。

三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)信托的應(yīng)然構(gòu)造

（一）明確信托主體

1.將委托人限定為農(nóng)戶。土地是農(nóng)戶安身立命之本，讓政府、村委會(huì)、土地合作社等成為信托關(guān)系的委托人與受益人，雖然有助于順利推進(jìn)土地信托工作，但上述主體并不是信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人，因此存在主體不適格的問題。我們可以借鑒日本土地信托的規(guī)定，將委托人限定為農(nóng)戶，即想要通過信托方式流轉(zhuǎn)土地，只有通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶才有資格成為信托關(guān)系的委托人，以此保障農(nóng)戶在信托關(guān)系中的地位與權(quán)利。

實(shí)踐中之所以采用“委托代理+信托”的模式，是因?yàn)檗r(nóng)戶對(duì)信托知識(shí)了解甚少，且單個(gè)農(nóng)戶的締約能力有限，與專業(yè)的信托公司進(jìn)行談判存在地位上的不平等。此外，讓信托公司與一家一戶單獨(dú)簽訂信托合同會(huì)增加交易成本與規(guī)模化利用土地的難度，為了降低交易成本并實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，可以采取土地集合信托模式，即信托公司按照委托人（農(nóng)戶）的意愿，出于受益人的利益，將兩個(gè)或兩個(gè)以上委托人交付的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行集中管理或處分。與現(xiàn)行的土地信托模式相比，土地集合信托不僅保留了信托的固有優(yōu)勢(shì)，還確定了農(nóng)戶的委托人地位，具有構(gòu)建的必要性和可行性。

2.受托人應(yīng)獨(dú)立于政府。由信托公司擔(dān)任受托人能夠?qū)崿F(xiàn)土地信托的市場(chǎng)化運(yùn)行，但對(duì)于信托公司是否必須具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，學(xué)界存在一定的爭(zhēng)議。房紹坤、徐衛(wèi)認(rèn)為新《承包法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)受讓人的資質(zhì)作出了明確的要求，且土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)也能向農(nóng)戶提供信息以選擇合適的耕種對(duì)象， 因此，由專業(yè)的農(nóng)地信托公司擔(dān)任受托人，才能發(fā)揮信托的專業(yè)優(yōu)勢(shì)以高效管理和處分信托財(cái)產(chǎn)。 袁泉、劉光祥認(rèn)為對(duì)土地流轉(zhuǎn)的受讓人進(jìn)行資質(zhì)限制，主要是為了防止土地的商業(yè)化利用，因此，土地信托中應(yīng)當(dāng)受到資質(zhì)限制的，是對(duì)農(nóng)地進(jìn)行實(shí)際開發(fā)利用的農(nóng)業(yè)大戶等主體，而非商業(yè)信托公司，且土地信托正處于探索階段，若對(duì)受托人的經(jīng)營(yíng)能力作出強(qiáng)制性要求，不利于該模式的發(fā)展。

如果要求信托公司必須具備相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)或能力，那么信托公司的可選擇范圍將非常小，不利于土地流轉(zhuǎn)信托模式的推廣。為了促進(jìn)土地信托的發(fā)展并維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益，可以對(duì)信托公司的資質(zhì)進(jìn)行審核，并在信托合同中約定信托公司管理、處分信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，如：事前對(duì)承租人進(jìn)行資質(zhì)審查、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；事中對(duì)承租人的土地利用行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)披露相關(guān)信息；事后建立責(zé)任追究機(jī)制，未盡適當(dāng)義務(wù)則需承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，可以借鑒美國(guó)土地信托保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，在設(shè)置土地信托準(zhǔn)入門檻的同時(shí)注重財(cái)政支持，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等措施， 鼓勵(lì)信托機(jī)構(gòu)積極參與土地信托。

（二）明確信托財(cái)產(chǎn)及其歸屬

1.信托財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在“三權(quán)分置”制度確立之前，學(xué)者往往將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看作信托財(cái)產(chǎn)，實(shí)踐中也存在將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或投資收益權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)的情形，但從信托的特點(diǎn)來(lái)看，信托關(guān)系一經(jīng)確定，信托財(cái)產(chǎn)即轉(zhuǎn)移至受托人， 而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依其身份性的特征，很難歸受托人所有，因此存在信托財(cái)產(chǎn)不明確的問題?，F(xiàn)有的“三權(quán)分置”制度將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分開來(lái)，使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)仍然保有土地承包權(quán)，而土地承包權(quán)只能通過轉(zhuǎn)讓、互換的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，且互換的主體被限定為同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員， 因此在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)得到法律確定和實(shí)踐認(rèn)可的情況下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，由受托人依忠實(shí)勤勉義務(wù)獨(dú)立行使對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，既可以避免權(quán)利歸屬上的沖突，又可以實(shí)現(xiàn)土地的合法有效利用。

2.信托財(cái)產(chǎn)歸受托人所有。信托起源于英美法系，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的歸屬通過“雙重所有權(quán)”的方式進(jìn)行處理，即法律所有權(quán)（legal ownership）由受托人享有，衡平所有權(quán)（equitable ownership）由受益人享有， 這與我國(guó)“一物一權(quán)”的物權(quán)原則有所背離，因此不能直接沿用這一規(guī)則。探尋該規(guī)則設(shè)立的原理可以發(fā)現(xiàn)，受益人享有的衡平所有權(quán)并不具有物權(quán)的性質(zhì)，只是對(duì)受益人的收益權(quán)附加一層保障。

回到土地信托這一特定場(chǎng)域下進(jìn)行討論，在信托關(guān)系設(shè)立后將信托財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至受托人名下，更有利于土地信托的發(fā)展。首先，信托公司對(duì)信托財(cái)產(chǎn)即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)享有充分的權(quán)利，能夠激發(fā)其參與土地信托的積極性，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，利用該項(xiàng)權(quán)益進(jìn)行融資，為土地開發(fā)利用注入市場(chǎng)活力， 實(shí)現(xiàn)土地效益與受益人利益最大化。其次，信托財(cái)產(chǎn)與信托公司的自有財(cái)產(chǎn)相分離，在信托合同期限屆滿時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍會(huì)返還給農(nóng)戶，農(nóng)戶可以選擇自耕自種或采取其他流轉(zhuǎn)方式取得收益，不會(huì)對(duì)農(nóng)戶造成損害。最后，委托人即農(nóng)戶在保留土地承包權(quán)的前提下將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓于信托公司，在擺脫土地的束縛并發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，還能從信托公司獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收入，這一良好效益有助于吸引更多的農(nóng)戶積極加入土地信托。

（三）建立土地信托登記制度

在土地信托中確立登記制度主要是為了使內(nèi)部信托關(guān)系外部化， 向農(nóng)業(yè)大戶等第三方提供具有公信力的交易信息，以平衡信托關(guān)系人與其他利害關(guān)系人的利益沖突。

1.登記機(jī)構(gòu)。對(duì)于信托登記機(jī)構(gòu)的確定，學(xué)界有兩種不同的觀點(diǎn)。王斌、鄢斌、林少偉、張婷婷認(rèn)為，由既有的土地確權(quán)登記部門進(jìn)行登記，既有利于當(dāng)事人實(shí)際操作又節(jié)省了行政資源，而且集合信托是土地信托發(fā)展的必要走向，這意味著需要對(duì)不同行政區(qū)劃的土地進(jìn)行統(tǒng)一登記，且土地信托主要涉及土地的農(nóng)業(yè)化用地，因此將既有的土地確權(quán)登記部門即縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政管理部門作為登記機(jī)構(gòu)較為合理。龍?jiān)普J(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信托財(cái)產(chǎn)公示機(jī)構(gòu)，并明確信托登記的程序性問題，將原則性規(guī)定具體化，這不僅有利于解決當(dāng)下土地信托面臨的難題，還對(duì)信托登記這一制度的完善具有較大的價(jià)值。

筆者認(rèn)為，由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)土地信托登記具有較強(qiáng)的可操作性。首先，法律規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記工作由縣級(jí)以上地方政府農(nóng)業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)， 根據(jù)上文分析可知，土地信托的信托財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此由現(xiàn)有的登記部門負(fù)責(zé)有利于節(jié)約行政資源。其次，從便于土地監(jiān)管和財(cái)稅管理的角度考慮，由農(nóng)業(yè)部門對(duì)信托登記中記載的土地用途進(jìn)行監(jiān)管，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并阻止農(nóng)地的非農(nóng)用化利用。此外，若由其他部門進(jìn)行土地信托登記，登記機(jī)構(gòu)難以知悉信托財(cái)產(chǎn)是否需要納稅、以及如何納稅。

2.登記效力。盡管現(xiàn)有法律并未將登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的生效要件，其僅具有對(duì)抗善意第三人的效力，但從保護(hù)受益人、受托人和第三人的角度出發(fā)，土地信托關(guān)系的設(shè)立應(yīng)當(dāng)采用“登記生效”主義。首先，未辦理信托登記的受益人的權(quán)利順位在善意第三人之后，將登記作為生效要件能夠從事前預(yù)防的角度維護(hù)受益人利益。其次，只有信托財(cái)產(chǎn)在法律意義上轉(zhuǎn)移至受托人，信托財(cái)產(chǎn)才獨(dú)立于委托人，受托人才能以自己的名義更加獨(dú)立地處理信托事務(wù)。最后，作為受托人的商業(yè)信托公司不一定具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力與經(jīng)驗(yàn)，這就意味著受托人需要和第三人進(jìn)行信托財(cái)產(chǎn)交易活動(dòng)， 通過信托登記進(jìn)行公示能夠?yàn)榈谌颂峁┳罹哂泄帕Φ男畔ⅰＳ捎谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，更需要通過信托登記為該交易創(chuàng)造一個(gè)安全穩(wěn)定的環(huán)境，以保障土地信托市場(chǎng)的有效運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

將信托制度引入土地流轉(zhuǎn)，是“三權(quán)分置”理念的有益實(shí)踐，在農(nóng)地利用和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)之間架起了橋梁，不僅實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立價(jià)值，還為土地流轉(zhuǎn)注入了市場(chǎng)活力，但信托制度本身的發(fā)展不夠成熟，信托制度在土地流轉(zhuǎn)中的適用仍處于探索階段。通過對(duì)各地土地信托現(xiàn)狀進(jìn)行研究可以發(fā)現(xiàn)，土地信托在取得顯著成效的同時(shí)也暴露了一些不可忽視并亟待解決的問題。一項(xiàng)新的制度從產(chǎn)生到落地，需要不斷去試錯(cuò)，并在此基礎(chǔ)上得到完善。目前土地信托較為突出的問題即信托主體不適格、信托財(cái)產(chǎn)不明以及信托登記制度缺位，應(yīng)針對(duì)這些問題進(jìn)行溯源，尋找問題產(chǎn)生的成因，從而在制度設(shè)計(jì)上有所回應(yīng)，這是暢通土地流轉(zhuǎn)信托最首要的任務(wù)。

注釋

①即土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利相互獨(dú)立、并行不悖，以維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中各權(quán)利主體的權(quán)利不受牽制。

②《農(nóng)村土地承包法》（2009年修正）第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?第36條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案?！?/p>

③本文討論的土地僅指通過家庭承包方式取得的農(nóng)用地，不包括農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地等土地，特此說明。

④ 《信托法》第2條規(guī)定：“信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為?！?/p>