鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新研究

摘要：鄉(xiāng)村治，百姓安，國家穩(wěn)，民族興。鄉(xiāng)村治理是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基石和重要內(nèi)容，治理效果的好壞直接關(guān)系到鄉(xiāng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，也體現(xiàn)國家治理的整體水平。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理成為鄉(xiāng)村振興的弱項(xiàng)，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的最大短板。新時(shí)代的鄉(xiāng)村自治必須在法治的約束、德治的指導(dǎo)下，沿著社會(huì)主義道路不斷進(jìn)取。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;治理有效;自治;法治;德治

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！痹谥T因素中，“治理有效”起著舉足輕重的作用?！爸卫碛行А?、“推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”、“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村農(nóng)民問題特別是農(nóng)村社會(huì)的治理問題，對(duì)解決好“三農(nóng)”問題具有時(shí)代性、前瞻性的重大意義。

一、深刻認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的重要性

鄉(xiāng)村是最基本的治理單元，是國家治理體系的“神經(jīng)末梢”。它是農(nóng)民生產(chǎn)生活的地方，既是產(chǎn)生利益沖突和引發(fā)社會(huì)矛盾的集發(fā)地，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)。鄉(xiāng)村治，百姓安，國家穩(wěn)，民族興。鄉(xiāng)村治理是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基石和重要內(nèi)容，治理效果的好壞直接關(guān)系到鄉(xiāng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，也體現(xiàn)國家治理的整體水平。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理成為鄉(xiāng)村振興的弱項(xiàng)，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的最大短板。新形勢(shì)下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，既是一種社會(huì)歷史的延續(xù)，也是一種民族理智的張揚(yáng);各種社會(huì)元素、城鄉(xiāng)要素發(fā)生重大變動(dòng)和重要互動(dòng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，鄉(xiāng)村治理的問題也顯得更加突出;各地在鄉(xiāng)村治理方面先試先行的一些初步實(shí)踐以及探索出的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新和改革有著借鑒意義和標(biāo)本意義。因此，迫切需要將鄉(xiāng)村治理擺上重要議事日程，認(rèn)真研究部署，及時(shí)總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、研究解決存在的問題，將其列入監(jiān)督體系和考核范圍，使之步入依法有效治理的正確軌道。

二、認(rèn)真正視鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題

改革開放以來，伴隨我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)正經(jīng)歷極其重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了一些新的問題，主要表現(xiàn)在：

治理主體薄弱?！岸r(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的三農(nóng)干部隊(duì)伍建設(shè)滯后，尤其村級(jí)干部整體素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)，對(duì)很多事不敢管、管不了、管不好。受年齡、學(xué)歷的限制，村黨組織書記合適人選物色難;發(fā)展空間小、待遇低，能干的不愿回，在家的干不了，兩委班子配強(qiáng)難;離職待遇沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，退下去沒有保障，導(dǎo)致部分人不想退;年輕人外出，發(fā)展年輕黨員困難;黨員、村干部培訓(xùn)存在資金缺口，且培訓(xùn)的方式方法、培訓(xùn)內(nèi)容與需求聯(lián)系不緊密。

治理對(duì)象復(fù)雜。鄉(xiāng)土關(guān)系形成的熟人社會(huì)正在轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊税肽吧松鐣?huì);農(nóng)村越來越空心化，家庭越來越空巢化，農(nóng)民越來越老齡化，農(nóng)村“三留守”問題越來越突出，鄉(xiāng)村人才缺乏，就業(yè)人數(shù)減少趨勢(shì)進(jìn)一步加劇;成員結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，除傳統(tǒng)農(nóng)民之外，新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)業(yè)企業(yè)主、個(gè)體戶等日益壯大;農(nóng)民參與治理的渠道缺失、積極性不高，某種程度上陷入了鄉(xiāng)村發(fā)展“干部干，群眾看”的怪圈。

治理問題繁多。如何維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的人權(quán)、產(chǎn)權(quán)、治權(quán)，實(shí)現(xiàn)業(yè)興、家富、人和、村美的目標(biāo)，任重道遠(yuǎn);新舊矛盾問題交織，鄉(xiāng)村債務(wù)問題、環(huán)境治理問題、部分農(nóng)民依賴思想問題、盲目攀比問題、公共意識(shí)缺失問題等依然突出;事務(wù)公開在時(shí)間、空間、內(nèi)容、范圍及其監(jiān)督方面還有待加強(qiáng)。

治理方式缺位。“三個(gè)淡化”即傳統(tǒng)意義上的熟人社會(huì)淡化、集體組織成員角色淡化、傳統(tǒng)家庭關(guān)愛安全保障功能淡化，以及“三個(gè)缺乏”即村組干部中“領(lǐng)頭羊”式的能人缺乏、在家務(wù)農(nóng)的留守農(nóng)民中技能型的勞動(dòng)力缺乏、發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營型人才缺乏，導(dǎo)致村莊分化，村民集體意識(shí)淡化、弱化，集體歸屬感不強(qiáng);自治、法治、德治相結(jié)合的治理方式、治理體系尚未建成。

治理手段滯后。黨的建設(shè)平臺(tái)和載體支撐創(chuàng)新不足;有的村規(guī)民約制定得不錯(cuò)，但難落實(shí);基層黨委、政府行使行政主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)功能，延伸基層政府職責(zé)，無視村委會(huì)自治組織，將村組織主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)成黨政一把手在推，反映出基層政府法治觀念淡薄、自治組織自身能力脆弱、村民的法治維權(quán)意識(shí)普遍不強(qiáng)等。

治理效果低下?；鶎踊窘ㄔO(shè)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩個(gè)滯后”，導(dǎo)致村民組織化程度低，真正參與其中、發(fā)揮作用的較少;集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式粗放、單一，主要靠出租集體資源獲取收益，主動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的較少，社會(huì)事業(yè)發(fā)展難以為繼;城郊結(jié)合部的拆遷戶、外來購房者、老市民相互交織，自治和管理的難度增加;農(nóng)民“上樓”成為“新常態(tài)”，農(nóng)民變市民，城鎮(zhèn)社區(qū)化管理受制于農(nóng)村的管理體制;土地承包后，多數(shù)村采取“生不增、死不減”，一定程度上導(dǎo)致利益分配不均;村組間土地調(diào)整和人員流動(dòng)，增加發(fā)展成本，客觀上導(dǎo)致治理效果參差不齊。

三、積極推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的對(duì)策

全面推行鄉(xiāng)村自治伊始，黨和政府就非常關(guān)注，加強(qiáng)指導(dǎo)，面對(duì)新問題，不斷地尋找對(duì)策、強(qiáng)化規(guī)范、形成制度;各地從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，因時(shí)制宜，扭住“治理的本質(zhì)是對(duì)人的管理”不放，在理論上和實(shí)踐上努力探索，得到了村民衷心擁護(hù)和高度認(rèn)同?！叭谓Y(jié)合”是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的思路創(chuàng)新。[1]新時(shí)代的鄉(xiāng)村自治必須在法治的約束、德治的指導(dǎo)下，沿著社會(huì)主義道路不斷進(jìn)取。

強(qiáng)化治理主體，加強(qiáng)基層組織建設(shè)。沒有一個(gè)堅(jiān)持原則、尊重農(nóng)民、清正廉潔、敢于負(fù)責(zé)的基層組織，就難以振興鄉(xiāng)村。當(dāng)前，我國農(nóng)村基層黨建還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，需要通過健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。鄉(xiāng)村治理要在黨的有力領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，根治權(quán)力異化的“微腐敗”，保持黨員隊(duì)伍的純潔性、先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力。

提升治理對(duì)象，保證村民的自治參與度。村民自治是憲法規(guī)定的內(nèi)容，是鄉(xiāng)村治理的主要形式。要切實(shí)加強(qiáng)工作指導(dǎo)和制度保障，規(guī)范村民自治的形式和內(nèi)容。加快對(duì)農(nóng)村居民的現(xiàn)代化素質(zhì)教育，特別是心理素質(zhì)教育、信息教育與觀念更新，讓農(nóng)民掌握與市場、與國家、與國際同步發(fā)展的接軌能力，克服“小富即安、人情勝法、法律意識(shí)淡薄”等封建小農(nóng)意識(shí);以提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民、富裕農(nóng)民為方向，以吸引年輕人務(wù)農(nóng)、培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)，通過培訓(xùn)提高一批、吸引發(fā)展一批、培育儲(chǔ)備一批，將“加快構(gòu)建一支有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會(huì)管理的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍”與“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的三農(nóng)工作隊(duì)伍”緊密結(jié)合起來。

完善治理內(nèi)容，增強(qiáng)鄉(xiāng)村工作的透明度。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，必須在陽光下操作運(yùn)行。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”治理模式，推進(jìn)以黨務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開為主要內(nèi)容的村務(wù)透明;樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，突出生態(tài)問題綜合治理;加強(qiáng)鄉(xiāng)村的社會(huì)建設(shè)，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，強(qiáng)化互幫互助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以此激發(fā)村民踴躍參與;否則，脫離群眾的治理很難取得成效。

健全治理方式，培育醇厚的道德氛圍。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，必須培育良好的鄉(xiāng)風(fēng)，鼓勵(lì)開展村規(guī)民約等形式的自我規(guī)范。依法治國進(jìn)程中，村民自治必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，通過法治規(guī)范自治和鄉(xiāng)風(fēng)民俗，通過法治制約違法違規(guī)行為;“注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在基層社會(huì)治理中的重要作用”;[2]開展移風(fēng)易俗行動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，培育積極向上、向善、向真、向美的鄉(xiāng)村文化，傳承、發(fā)展、提升優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。

優(yōu)化治理手段，建立監(jiān)督考核體系。再好的治理方案，沒有有效的監(jiān)督作為保障，也很難有所作為。開展鄉(xiāng)村治理，必須“推進(jìn)網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[3]，建立、完善監(jiān)督制約機(jī)制和考核獎(jiǎng)懲制度;以法律、紀(jì)律作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，營造、維護(hù)平安祥和的社會(huì)環(huán)境，建設(shè)平安鄉(xiāng)村。

彰顯治理效果，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。堅(jiān)持和完善共建、共治、共享的社會(huì)治理制度，建立和健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，協(xié)調(diào)、促進(jìn)縱橫維度的彼此融合;“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”;[4]不斷強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心、關(guān)注和關(guān)照;堅(jiān)持“三治”相結(jié)合，以自治激發(fā)民主活力、以法治推進(jìn)現(xiàn)代治理、以德治優(yōu)化文明鄉(xiāng)風(fēng)，充滿活力、和諧有序鄉(xiāng)村才能形成，人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體才能建立。

綜上所述，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理既勢(shì)在必行，又任重道遠(yuǎn)。為此，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以黨建為引領(lǐng)，以村級(jí)組織建設(shè)為重點(diǎn)，以村民參與為著力點(diǎn)，以提升素質(zhì)為突破口，全力建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，讓廣大鄉(xiāng)村居民共同享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，提升生產(chǎn)生活生態(tài)質(zhì)量，真正體會(huì)到安全感、獲得感和幸福感。鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、科學(xué)化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就能落到實(shí)處。

作者簡介：

葉青，教研室主任，副教授，研究方向：三農(nóng)、黨政管理。

課題項(xiàng)目：2019年度安慶市黨校系統(tǒng)課題19AQDX22