新時代下退役軍人服務模式的改革觀察與整合協(xié)同研究

雷鴻竹 程惠 李博文

摘 要：為保護軍人軍屬合法權益，關鍵在于確保退役軍人服務協(xié)同。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，本文基于整體性治理理論出發(fā)，提出以集約化平臺為載體、以數(shù)據(jù)開放共享為驅(qū)動和以多元主體合作互動推進退役軍人服務機構改革職能有機整合和權責利匹配統(tǒng)一，助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關鍵詞：退役軍人；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；整體性治理；整合協(xié)同

技術與組織之間互動過程中，數(shù)字技術在影響政府組織結構和治理模式的同時，組織也會有選擇性執(zhí)行技術。由于軍隊的金字塔結構和流動性制度，絕大多數(shù)軍人終將走向退役之路，加上軍人職業(yè)的高風險性和專業(yè)性限制，使退役軍人管理服務機構也面臨著轉(zhuǎn)型的要求。為了更加有效地處理退役軍人安置問題，維護軍人軍屬合法權益，十九大報告中明確指出成立退役軍人管理保障機構。2018年在深化黨和國家機構改革的總體要求下，組建了退役軍人事務部，標志著我國退役軍人事務管理機構建設進入新時代。在黨委領導和中央統(tǒng)籌下，各地積極探索運用信息化、數(shù)字化技術手段提供便捷化、智能化、個性化的服務，提升退役軍人服務水平效率。鑒于此，本文將以退役軍人服務模式轉(zhuǎn)型為研究議題，通過觀察退役軍人機構改革過程中管理模式變化，強調(diào)跨界融合、軍民融合、整體協(xié)同的原則，突破分散化、碎片化治理難題，解決“九龍治水”和各地服務能力差異大等問題，以期從理論和實踐視角為退役軍人機構未來改革和發(fā)展提供建議和指導。

一、改革觀察：管理服務機構改革重塑事務管理模式

縱觀退役軍人管理服務機構70多年的改革與實踐，在社會政治經(jīng)濟等因素綜合作用下，歷經(jīng)著“由分至合，由合向分，再次趨向整合”三階段，其管理模式也呈現(xiàn)出從單個部門初步統(tǒng)管，到機構協(xié)調(diào)多部門分管，再到一個部門統(tǒng)一管理的演變模式。

在1949—1965階段逐步形成“一部門統(tǒng)一管理”架構。新中國成立之初，中央復員委員會負責領導并進行全國復原工作，形成了分別由內(nèi)務部和人事部承擔不同事務職能的管理體制。這種管理體制開啟了臨時性協(xié)調(diào)領導機構的組建和退役軍人事務的分類管理。為統(tǒng)一領導軍隊的轉(zhuǎn)業(yè)建設工作，中央復原委員會為中央轉(zhuǎn)業(yè)建設委員會所取代，在1957年予以撤銷，將部分事務管理職責交由內(nèi)務部負責。內(nèi)務部與人事部作為退役軍人事務行政管理機構，分別主管戰(zhàn)士復原和軍官轉(zhuǎn)業(yè)工作。1954年，人事部撤銷，由人事局承擔了“軍轉(zhuǎn)干部安置”的職責。1959年人事局逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)務部的隸屬機構，其退役軍人事務管理職責也歸內(nèi)務部負責。由此，形成了我國退役軍人事務“一個部門統(tǒng)一管理”的管理體制，改變了由內(nèi)務部和人事部兩部門分管的局面。

在1966—1977階段，形成“一小組協(xié)調(diào)領導、兩部門分工管理”體制。受文化大革命的影響，內(nèi)務部作為退役軍人事務統(tǒng)一管理機構于1969年被撤銷，隨后逐步形成了財政部和國家計委勞動局“兩部門”分工管理體制，將原先內(nèi)務部所承擔的職責進行拆分：由財政部主管優(yōu)撫、擁軍優(yōu)屬等工作，國家計委勞動局則負責退職退休和復員轉(zhuǎn)業(yè)軍人的安置等工作[1]。之后，中央于1975年創(chuàng)設國務院軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組作為協(xié)調(diào)領導機構，以“領導小組”形式統(tǒng)籌兼顧軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置工作。這一時期，開創(chuàng)了新的協(xié)調(diào)領導機構形式，形成了“一小組協(xié)調(diào)領導、兩部門分工”的管理格局，并一直延續(xù)到改革開放初期。在1978—2018階段，我國開始走上了重建退役軍人事務管理機構之路。1978年民政部成立，形成短暫地由民政部的優(yōu)撫局和政府機關人事局統(tǒng)一管理局面。隨著精簡整編工作開展，民政部下設安置司，并逐步形成了由優(yōu)撫局和安置局進行退役軍人事務管理體制。1980年，國務院軍轉(zhuǎn)辦與民政部人事局合并組建國家人事局，負責軍轉(zhuǎn)干部安置工作，從而再度開啟了退役士兵與轉(zhuǎn)業(yè)軍官分開管理體制。1982年，勞動人事部組建，設軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置司，加掛國務院軍轉(zhuǎn)辦牌子，由此基本形成“民政”與“人事”部門分工管理士兵退役和軍官轉(zhuǎn)業(yè)的體制，隨著1988年勞動人事部撤銷，人事部成立并承擔軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置工作，兩部門分管體制正是確立。此外，在國務院軍轉(zhuǎn)工作小組、國務院軍安領導小組、全國雙擁工作領導小組的相繼成立下，“三小組協(xié)調(diào)領導、兩部門負責”的工作模式由此形成。1998年，為統(tǒng)一退役軍人事務管理職責，國務院機構改革將民政部優(yōu)撫司與安置司合并設置為優(yōu)撫安置局，并撤銷國務院軍安領導小組，將其工作歸入民政部負責，形成了“雙小組協(xié)調(diào)領導、兩部門分工管理”的管理架構。2008年，在大部制改革實踐下，國務院撤銷人事部、勞動社會保障部，成立人力資源和社會保障部，接管了人事部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置、教育培訓等工作。

2010年，隨著全國退役士兵安置工作領導小組的成立，使得我國退役軍人管理再度形成了“三小組協(xié)調(diào)領導、兩部門分工”的工作架構。伴隨著全面深化黨和國家機構改革推進，2018年國家注重跨軍地機構改革，對民政部退役軍人優(yōu)撫安置職能、人社部軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職能、中央軍委政治工作部以及后勤保障部等相關職能進行優(yōu)化重組，成立了退役軍人事務部。退役軍人事務部的成立真正實現(xiàn)了退役軍人事務統(tǒng)一管理，開啟了“一部門統(tǒng)籌負責”的新階段。

由上述改革歷程，可以看出退役軍人管理服務機構整體趨向于專門統(tǒng)一的管理服務方式。然而，成立統(tǒng)一和整體性的退役軍人事務部并非一勞永逸，其只是實現(xiàn)健全退役軍人管理體制中的第一步，如何協(xié)調(diào)不同地方政府、不同機構部門資源權威分配以及黨政軍社團等組織間溝通協(xié)調(diào)，如何調(diào)整社會、市場和政府間關系，仍是黨和國家所面臨的既深刻又復雜的治理困境。而在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，借助新型技術手段有望形成對碎片化管理的縫合機制，在上下級貫通聯(lián)動、部門間資源共享共用、公私協(xié)同合作等方面發(fā)揮重要作用。

二、分析框架：退役軍人服務保障模式數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯

滯后于退役軍人機構改革實踐，國內(nèi)學者研究起于20世紀末。早期學者以國際視野關注于美國、澳大利亞、英國、印度等國家退役安置，通過對標機構設置、制度安排、立法規(guī)定等，為我國退役軍人安置保障提供豐富的經(jīng)驗與借鑒。通過一系列的制度創(chuàng)新，當前我國退役軍人安置實現(xiàn)了機構向整合化改革、政策轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)[2]。退役軍人服務保障內(nèi)容豐富，除退役安置外，還包括就業(yè)培訓、撫恤優(yōu)待、服務管理等方面。王棒基于歷史制度主義視角揭示了職業(yè)培訓政策的變遷邏輯和動力[3]。杜君岳等人梳理了抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)的優(yōu)撫安置及擁軍支前歷史[4]。岳宗福等人結合現(xiàn)實需求與問題提出推進醫(yī)療保險接續(xù)機制的改革和配套措施[5]。相比上述研究，近年來學者開啟了對退役軍人服務保障的整體性和全局性研究視域。李玉倩等人從機構設置的目標、原則、基本思路和具體構想提出組建獨立的退役軍人管理保障機構的設想[6]。王沙騁等人則在借鑒美、日、英等國經(jīng)驗基礎上從醫(yī)療、殘疾、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等方面對我國退役軍人權益保障進行考察[7]。韓君玲等人認為我國退役軍人保障法律體系應在兼具社會保障和國家補償性質(zhì)上構建[8]。

由此可見，目前學者多從宏觀介紹國外退役軍人管理機構的先進經(jīng)驗，或研究退役軍人安置保障政策和制度，對于退役軍人管理服務機構改革的研究尚處于初步階段。由于退役軍人事務繁雜且涉及面廣，其管理服務往往呈現(xiàn)出碎片化的特征，這使得尋求合適的理論分析工具十分必要。整體性治理理論作為針對政府改革所引發(fā)的“碎片化”弊病，是一種新的解決方式和治理工具，這為突破退役軍人機構職能分散提供了思路。因此，將整體性治理應用于我國退役軍人機構改革領域，探索其整體性治理的本土化策略是一項重要的課題。雖然，我國在整合相關職能的基礎上成立了退役軍人事務部，然而退役軍人的安置就業(yè)、教育培訓、優(yōu)撫優(yōu)待等業(yè)務仍需要跨層級、跨部門聯(lián)動才能發(fā)揮成效。鑒于此，為擺脫退役軍人管理機構的碎片化運行困境，回應退役軍人服務需求，借助信息化手段，在結合整體性治理理論基礎上，從層級整合、部門協(xié)同和公私合作三個層面構建分析框架（如圖1），探討退役軍人機構改革職能有機整合和權責利匹配統(tǒng)一，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、完善整合：基于整體性治理的退役軍人服務模式數(shù)字化轉(zhuǎn)型

伴隨著退役軍人服務機構改革的逐步推進，退役軍人服務保障體系不斷優(yōu)化升級。然而，退役軍人管理服務中層級割裂、部門壁壘、公私合作阻滯等碎片化問題依然存在。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，技術手段的運用在實體空間建構的組織架構基礎上，推進退役軍人管理服務模式數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進退役軍人服務供給層級聯(lián)動、部門協(xié)同、內(nèi)外聯(lián)動，實現(xiàn)退役軍人服務事務實質(zhì)性的整合和協(xié)同。

第一，集約化建設增進層級聯(lián)動。2018年，繼中央成立退役軍人事務部后，全國31個省紛紛成立退役軍人事務廳，市縣也加緊推進退役軍人事務局的組建，并在層級機構下設各個機關科室為退役軍人提供專門事項服務。目前，部分省市為提升服務效能加強服務機構建設，在地方上設置覆蓋省市縣三級聯(lián)動，縣級以上成立退役軍人服務中心，縣級以下設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、農(nóng)村和城市社區(qū)退役軍人服務站點。截止2020年底，全國已建成退役軍人服務中心（站）64萬余個，一些地方在退役軍人相對集中的開發(fā)區(qū)、功能區(qū)、大型企業(yè)等也設立了服務站點，覆蓋全域的退役軍人服務體系基本建立[9]。然而，從中央到地方的六級退役軍人服務體系不僅容易增加行政機構的運行成本，還損失行政審批和履行公務的效率，更降低信息上傳下達和提高了信息失真的可能性，層級碎片問題嚴重。而信息技術的進步對官僚機構產(chǎn)生的一個主要的潛在影響是構造信息處理和信息流動的能力[10]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，高度便捷化的數(shù)字化過程為上下級政府有效及時溝通提供了技術支撐。為了規(guī)避退役軍人機構不同層級與職能部門的單打獨斗，通過制度化落實上下層級間溝通協(xié)調(diào)，以及調(diào)整不同權力在層級間的配置，是滿足退役軍人真實需求的一種新型治理。

此外，審批權力下沉有助于推進退役軍人服務機構層級精簡。基層退役軍人管理服務機構往往需要直接面臨解決廣大退役軍人的訴求，事項繁雜且迫切，需要匹配同等權力以解決問題，而行政審批權力下沉至基層，賦予基層政府更多事項服務的權力，可以提升為退役軍人提供事項服務的效能。通過權力下沉，雖然會極大地減少中間層層上報和審批，推進組織層次精簡，然而基層權力有效運行，服務高效便捷，還需要在縱向上加強層級貫通、協(xié)同合作，實現(xiàn)層級間資源整合。整合退役軍人六級服務體系，是退役軍人服務機構的必由之路。

第二，以信息共享機制促進橫向聯(lián)動。由于我國各級政府處于不同地域背景下，其經(jīng)濟水平、服務能力、基礎設施等存在一定差異，導致各地退役軍人所能享受到醫(yī)療服務、教育培訓、安置服務長期存在非均等化情形。雖然，我國在整合其他職能部門資源和功能基礎上新組建退役軍人管理服務機構，然而源于退役軍人事務本身的復雜性，僅憑單個部門管理無法滿足服務需求。為了更好地解決退役軍人移交安置、教育培訓、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、撫恤優(yōu)待、褒揚等事務，縣級以上人民政府退役軍人工作主管部門通過機構間聯(lián)合發(fā)文，設置一把手領導小組制度等，與民政、人社、教育、財政、公安等部門加強溝通協(xié)調(diào)。2020年1月，退役軍人事務部等20部門聯(lián)合印發(fā)《關于加強軍人軍屬、退役軍人和其他優(yōu)撫對象優(yōu)待工作的意見》，以促進機構間在榮譽激勵、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、文化交通等8個方面上合作。在地方上，為實現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街道”，提供更為多元化、精準化的服務，努力打造新時代服務保障新模式。盡管，退役軍人管理服務機構各個部門按照業(yè)務需求對外聯(lián)系相應組織，但橫向聯(lián)系較少，缺少相應配套和支持，呈現(xiàn)出典型金字塔型科層結構。同時，受制于退役軍人身份特殊性和保密需要，個人與機構、部門與部門、機構與機構間的溝通和聯(lián)系主要依賴于紙質(zhì)文件和人工傳達，這使得效率低下、聯(lián)系貧乏、合作受限。

在技術成熟和現(xiàn)實需求的雙重背景下，數(shù)字化技術不斷發(fā)展及其產(chǎn)品應用逐漸普及，累積了日益龐大的數(shù)據(jù)體量，加快了數(shù)據(jù)間的流轉(zhuǎn)和交換頻率，政府組織模式也開始轉(zhuǎn)向以數(shù)據(jù)為核心的線上線下模式，即O2O（Online to Offline）模式。而一體化服務平臺是退役軍人O2O整合的實現(xiàn)渠道。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+退役軍人服務”的穩(wěn)步推進，各地紛紛構建一體化服務平臺，以推動服務橫向聯(lián)動，實現(xiàn)協(xié)同共享的目標。通過對31個省級退役軍人事務管理機構政務服務一體化服務平臺的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，在所涉及的優(yōu)撫撫恤、安置保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓、醫(yī)療住房等各類服務領域中，在線可申請和咨詢事項較少，主要包含行政確認、行政給付、行政獎勵和公共服務等。全國涉及有關于退役軍人管理事務有220項，可支持在線受理事項有79項，涉及11省份，其比例僅所占36%，且大部分事項尚不能網(wǎng)上申請，事項辦理深度不夠，僅為提供服務指南、信息公開等信息。

為有效地解決跨省異地安置服務、增強部門間合作、提高工作效率、實現(xiàn)服務均等化，應當發(fā)揮退役軍人管理機構的牽頭作用，增強黨政軍民群之間的溝通聯(lián)系，發(fā)揮主動意識，加強信息化建設，充分運用大數(shù)據(jù)，暢通信息渠道，做好退役軍人事務部門統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管理工作，推動服務流程再造和優(yōu)化。對于預接收、預報到、傷殘評定等行政確認和公共服務事項，未來可逐步探索分級分類、統(tǒng)一脫密處理。另外，進一步構建“一人一檔”“一事一類”，建立年齡、身份和訴求等信息檔案，賦予不同機構查看專項信息的權限，既要增強保密管理和教育，又要與時俱進地提供24時異地個性化服務。未來還可通過服務管理中心和大數(shù)據(jù)中心不斷推進軍地協(xié)同、部門協(xié)同、上下協(xié)同、黨政機關與社會協(xié)同，形成退役軍人服務保障協(xié)同治理，在保護安全情況下，有序的分級分類地進行數(shù)據(jù)和信息的統(tǒng)一脫密處理，適時地推動服務事項線上辦理。

第三，以多元主體互動推進內(nèi)外聯(lián)動。由于社會事務日益復雜、公共機構行政成本制約、公眾需求難以精準識別等問題存在，單靠政府科層制的做法，往往力量遠遠不夠且無法取得預期效果，需借助多元力量進行社會事務管理。同樣地，退役軍人管理服務過程中，政府與社會、政府與市場、政府與公眾等主體是互利共贏的雙方，應從退役軍人需求出發(fā)，將軍人利益放在首位，倡導多元主體的廣泛參與服務供給。整體性治理下的公私合作，是以多中心、多主體的治理結構聚合參與者，以平等、合作、協(xié)同的治理方式提供無縫隙的公共服務。退役軍人事務管理機構作為事務整合者，要協(xié)助社會力量和民間組織發(fā)揮重要作用，探索推行社會化服務，培養(yǎng)公私部門間信任感和整合協(xié)作理念，在治理主體之間形成合力。在管理服務過程中，需緊密結合當前黨和政府的發(fā)展著眼，積極探尋退役軍人事務與基層治理、鄉(xiāng)村振興、人才產(chǎn)業(yè)和國防教育等重點內(nèi)容融合發(fā)展的嶄新路徑，充分發(fā)揮退役軍人的優(yōu)勢作用，鼓勵退役軍人在黨和國家的重點關注領域建功立業(yè)。其次，還權于社會，發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務功能，是公私部門合作的前提和基礎。充分發(fā)揮社會力量在退役軍人事務的管理上的優(yōu)勢和作用，提供社會多元渠道的市場信息，諸如資金、人員、專業(yè)知識、技術信息等。信息共享交流平臺的建設，以資源服務鏈接與融合為核心內(nèi)容，讓專業(yè)的人員、專業(yè)的團隊做專業(yè)的事情，不斷促進公共部門與私人部門、政府機構和企業(yè)組織間的合作共享，充分發(fā)揮民間組織的優(yōu)勢，整合公眾、私人部門和企業(yè)組織等社會力量協(xié)助退役軍人管理機構做好退役軍人就業(yè)安置、福利保障等事務工作。對于自主擇業(yè)的退役軍人來說，政府需要與社會組織做好溝通與合作，解決其在就業(yè)時面臨著年級、學歷和技能歧視等問題，妥善處理個體間不同的、多樣化的需求，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、高校組織和社會團體為退役軍人提供就業(yè)咨詢、職業(yè)培訓和深造學習的機會和作用。同時，退役軍人基于互聯(lián)網(wǎng)信息技術，也可以有效的參與服務供給，獲取信息，表達自己的需求和意愿。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，技術運用為退役軍人服務機構與社會力量之間打破邊界與壁壘，進行有效合作提供了良好契機，促進內(nèi)外聯(lián)動、實時溝通與協(xié)同合作，實現(xiàn)共享資源、共享信息，從而達到共同決策、共同行動的目的，以形成整體性的服務理念和目標。需要注意的是，在與社會組織合作進行退役軍人事務的管理過程中，要明確標準、原則，既要滿足退役軍人需求又要尊重企業(yè)等社會組織自身的利益，克服由于主體目標利益沖突而產(chǎn)生的效率與公平下降問題，可鼓勵企業(yè)錄用退役軍人，可適當減免稅收政策或提供其他專屬的福利保障基金獎勵。深化黨政社軍民融合，推進退役軍人機構改革和提供更優(yōu)質(zhì)的服務，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，這不僅要依靠政府組織不斷改革和努力，更需要廣大的社會力量對退役軍人崇高社會地位的支持。

四、結語

退役軍人事務部的成立是退役軍人機構演進史上的新起點。在各地政府積極探索運用數(shù)字化手段提供便捷、精準和多樣化服務的背景下，退役軍人服務機構數(shù)字化轉(zhuǎn)型逐步鋪開。以數(shù)字化、信息化、智能化驅(qū)動組織機構改革和整合，強調(diào)跨界融合和整體協(xié)同的理念，從縱向?qū)蛹?、部門協(xié)同和公私合作三個方面，推動上下級溝通交流，深化黨政社軍民融合，重塑政府與公眾、社會之間的關系，注重服務對象的用戶體驗，從而構建層級聯(lián)動、橫向協(xié)作、內(nèi)外聯(lián)動的全方位聯(lián)動格局，為服務群體提供便捷化、智能化、個性化、精準化的服務。數(shù)字技術的嵌入將不斷倒逼政府組織向去中心化、去層級化、去規(guī)?；母铮磥戆l(fā)展模式將更關注線上線下服務融合，強調(diào)多元主體協(xié)同治理，以解決退役軍人服務中分散化、碎片化治理難題，實現(xiàn)職能整合與協(xié)同。

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（作者簡介：雷鴻竹，四川大學公共管理學院博士研究生；程惠，四川大學公共管理學院碩士研究生；李博文，電子科技大學公共管理學院碩士研究生）