政府部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建研究

過天瑤 胡春暉

[摘 要]現(xiàn)實中機構(gòu)改革往往只注重于外延式的機構(gòu)整合，在內(nèi)涵式的機構(gòu)建設(shè)方面有所忽略，而政府部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)機制恰恰是實現(xiàn)機構(gòu)改革走向“化學(xué)融合”的重要手段。借鑒組織權(quán)力制約和組織協(xié)調(diào)理論，基于對H省三個省級政府部門機構(gòu)改革的考察，分析機構(gòu)改革后政府部門內(nèi)部基本結(jié)構(gòu)與制約協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，研究發(fā)現(xiàn)機構(gòu)整合誘發(fā)了權(quán)力過于集中、“外行管內(nèi)行”、下級事實自主權(quán)失范等新問題，呼吁強化政府部門內(nèi)部制約;而“外部矛盾內(nèi)部化”、機構(gòu)數(shù)量龐大、整合力缺失等新問題的并存，也對政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)提出新訴求。因此，政府部門內(nèi)部制約機制的完善需要以強化業(yè)務(wù)類、監(jiān)督類、決策支持類、綜合控制與服務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的自主權(quán)為著力點，政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建則應(yīng)從內(nèi)部協(xié)調(diào)的主要關(guān)系、方式、機制、標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行全面綜合的優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞]政府機構(gòu)改革;權(quán)力制約;組織協(xié)調(diào)

[中圖分類號]D62????? [文獻(xiàn)標(biāo)識]A????? [文章編號]1672-1071（2022）02-0071-08

2018年，我國開啟了新一輪機構(gòu)改革，這次改革“以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點”[1]。但是，機構(gòu)的“物理聚合”只是第一步，機構(gòu)改革同時包含著“完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制”“精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力”等“化學(xué)融合”要求。因此，習(xí)近平總書記在2019年7月5日的深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上強調(diào)，機構(gòu)改革“真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做”，要“把機構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化同健全完善制度機制有機統(tǒng)一起來”[2]。而政府部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)機制的建設(shè)正是使機構(gòu)改革走向“化學(xué)融合”的重要手段。

一、 文獻(xiàn)述評與問題提出

此輪機構(gòu)改革的目的是優(yōu)化職能配置，促進(jìn)部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)，提高行政效率，提升政府治理水平。但長期以來，實務(wù)界更多地關(guān)注機構(gòu)改革的外延式整合，例如進(jìn)行部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整、人員編制的縮減，對機構(gòu)改革的“化學(xué)融合”推動不力，這誘發(fā)了大量新問題。周彬分析了機構(gòu)合并帶來的內(nèi)部權(quán)力與利益更加集中、班子成員增多而降低決策效率、“外行管內(nèi)行”、外部沖突內(nèi)部化、整合協(xié)調(diào)難、壓縮干部上升空間等問題[3]。另外，部門職能未能有機整合、內(nèi)部協(xié)調(diào)成本上升、政府職能難以轉(zhuǎn)變等問題仍然困擾著各級政府。

因此，學(xué)界逐漸認(rèn)識到機構(gòu)改革的核心要義在于內(nèi)涵式的機構(gòu)建設(shè)——機構(gòu)改革的“化學(xué)融合”，相關(guān)研究多見于大部制改革的研究之中。傅小隨等認(rèn)為，政府大部門制的實質(zhì)是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約與協(xié)調(diào)[4]。石亞軍等著力研究了通過有機整合政府職能、科學(xué)配置部門人員以實現(xiàn)規(guī)范、透明、高效的行政運行和高水平政府管理的內(nèi)涵式大部制改革[5]。馮貴霞認(rèn)為十八大以后的大部制改革應(yīng)當(dāng)是以提高治理能力為導(dǎo)向、在國家治理體系的整體架構(gòu)中推進(jìn)的內(nèi)涵式大部制改革[6]。不過，在改革實踐中，職能整合與轉(zhuǎn)變、部門內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)等涉及實質(zhì)內(nèi)容的內(nèi)涵式改革則舉步維艱。

基于此，學(xué)術(shù)界意識到機構(gòu)改革的未來必須著眼于推動政府部門職能的有機整合，促使機構(gòu)改革從外延式改革向內(nèi)涵式改革轉(zhuǎn)軌，推動政府履職盡責(zé)。相關(guān)研究總結(jié)了國外政府部門內(nèi)部執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的不同模式，并對執(zhí)行機構(gòu)的運行及其控制進(jìn)行了大量研究[7]，杜倩博對比美國事業(yè)部型組織結(jié)構(gòu)，提出中國政府部門內(nèi)部是一種典型的分散化機構(gòu)設(shè)置模式，具有自身邏輯自洽性、較穩(wěn)定的組織體系與制度優(yōu)勢，機構(gòu)改革應(yīng)遵循精簡機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化權(quán)力配置，推進(jìn)平行專業(yè)化、垂直專業(yè)化融合發(fā)展的雙重邏輯[8]。此外，Kim等國外學(xué)者研究了組織內(nèi)部官僚自主權(quán)與控制之間的關(guān)系，為本文提供了理論上的借鑒[9]。

然而，上述研究具有初步性，關(guān)于如何構(gòu)建政府部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)機制的研究尚待深入，鮮有研究將 “內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力”與“部門內(nèi)部制約”相聯(lián)系，且以內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)助力機構(gòu)整合的觀點有待系統(tǒng)論述;研究過多強調(diào)執(zhí)行機構(gòu)模式，對行政組織基本結(jié)構(gòu)的原理與規(guī)律的運用不充分;部門內(nèi)部監(jiān)督權(quán)研究較多限于審計學(xué)，政治學(xué)與行政學(xué)分析尚待加強。因此，本文旨在運用組織結(jié)構(gòu)框架與基本原理，以權(quán)力制約理論、組織協(xié)調(diào)理論為基礎(chǔ)，基于對H省三個省級政府部門的實地調(diào)研，討論如何通過政府部門內(nèi)部制約和協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建與完善，推動政府提升行政效能與服務(wù)水平。

二、 政府部門內(nèi)部的基本結(jié)構(gòu)與權(quán)力運行現(xiàn)狀

（一） H省政府部門內(nèi)部的基本結(jié)構(gòu)

本文以H省自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳為案例，探析H省政府部門制改革后部門內(nèi)部的基本結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部權(quán)力運行狀況。選擇以上三個部門為例的主要原因在于這三個部門各有側(cè)重地對應(yīng)了市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)五大政府職能。另外，這三個部門都屬于新組建的“大部門”，可以說是吸取了以往機構(gòu)改革經(jīng)驗的最新成果。相對來說，這三個部門的改革必然更加完善，因此也具有更為顯著的研究意義。

1. H省政府部門的機關(guān)內(nèi)部基本結(jié)構(gòu)

本文根據(jù)機關(guān)內(nèi)部職責(zé)范圍與工作性質(zhì)的不同，將政府部門的機關(guān)內(nèi)部劃分為領(lǐng)導(dǎo)班子、業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)、監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)、決策支持類內(nèi)設(shè)機構(gòu)、綜合控制類內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子主要包括廳長、副廳長、部分黨組成員等部門主要領(lǐng)導(dǎo)，掌握部門各項事務(wù)的最終決策權(quán)，并對各種內(nèi)設(shè)機構(gòu)擁有監(jiān)督控制權(quán)。業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)處理與機構(gòu)職能直接相關(guān)的核心業(yè)務(wù)，具有執(zhí)行自主權(quán)與一定的決策建議權(quán)。監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的主要職能是對部門內(nèi)部及直屬單位或管轄范圍內(nèi)的下級機構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督，以提升工作效率，同時防范腐敗，比如紀(jì)檢監(jiān)察室、審計處等。決策支持類內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)機關(guān)內(nèi)部的日常運轉(zhuǎn)工作，包括安全保密、新聞宣傳、起草重要文件文稿等支持性工作。常見的決策支持類內(nèi)設(shè)機構(gòu)有辦公室、政策法規(guī)處、研究室、信息處等，享有決策建議權(quán)。綜合控制類內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)機關(guān)內(nèi)部的后勤保障工作，如人事、財務(wù)等事項的管理，對其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)起到支持與保障作用。以下是H省政府部門內(nèi)部基本結(jié)構(gòu)表（見表1）。

2. 直屬機構(gòu)的四種類型

部門的基本組成結(jié)構(gòu)除內(nèi)部機構(gòu)以外，還包括部門的直屬機構(gòu)。根據(jù)直屬機構(gòu)承擔(dān)的職能與功能不同，本文同樣將其劃分為公共服務(wù)提供、內(nèi)部服務(wù)提供、市場與社會監(jiān)管、政策研究這四種類型。

第一，公共服務(wù)提供類直屬機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)直接面向社會，為公民或組織辦理有關(guān)事務(wù)或者提供其他幫助。例如H省自然資源廳下屬的負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)的直屬機構(gòu)是省自然資源事務(wù)中心、省地質(zhì)博物館。第二，內(nèi)部服務(wù)提供類直屬機構(gòu)，指的是面向部門內(nèi)部提供服務(wù)或負(fù)責(zé)后勤保障工作，為機關(guān)工作提供便利的支持性機構(gòu)，與綜合保障類內(nèi)部機構(gòu)的職能相近。例如H省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳則由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳機關(guān)后勤服務(wù)中心向部門內(nèi)部提供服務(wù)。第三，市場與社會監(jiān)管類直屬機構(gòu)，主要承擔(dān)政府職能中的市場監(jiān)管、社會管理職能。加強和改善市場監(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向，市場與社會監(jiān)管類直屬機構(gòu)的建設(shè)也因此受到各部門的重視。H省自然資源廳在改革后下屬的市場與社會監(jiān)管類直屬機構(gòu)是省不動產(chǎn)登記中心與省土地綜合整治局。第四，政策研究類直屬機構(gòu)，一般指為所屬部門培養(yǎng)研究人才、提供政策制定或業(yè)務(wù)發(fā)展建議與咨詢的單位，例如研究中心或?qū)W校。

（二） 政府部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)現(xiàn)狀

1. 政府部門相關(guān)領(lǐng)域“統(tǒng)一決策權(quán)”開始或初步形成。

政府機構(gòu)改革的實質(zhì)，更多在于實現(xiàn)職能的有機統(tǒng)一。H省改革取得的首要成效正是體現(xiàn)在“統(tǒng)一”之上，主要表現(xiàn)就是部門相關(guān)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子“統(tǒng)一決策權(quán)”開始或初步形成。尤其是H省生態(tài)環(huán)境廳的環(huán)境管理領(lǐng)域所涉及的水生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤生態(tài)環(huán)境等方面，過去是職能分散、多頭治理，經(jīng)過此次改革，可以說初步實現(xiàn)了環(huán)境管理與決策權(quán)的相對集中。

2. 政府部門內(nèi)部“決策支持權(quán)”不健全。

政府部門改革后，理想狀態(tài)是部門內(nèi)統(tǒng)一決策權(quán)與決策支持權(quán)相互配合、相互制約與協(xié)調(diào)，以防止決策權(quán)的過于集中。但是，H省現(xiàn)行的部門內(nèi)部決策支持機構(gòu)并不具有本應(yīng)有的制約協(xié)調(diào)能力。首先，我國現(xiàn)有的政府組織機制并未賦予其充分的協(xié)調(diào)職權(quán)。如部門所屬的辦公室只是承擔(dān)機關(guān)文電、日常工作的協(xié)調(diào)督查、政務(wù)公開、新聞發(fā)布等一些日常管理工作，而未被正式賦予決策建議中心的地位。其次，現(xiàn)行決策支持機制還不夠完善，還未建立起明晰的決策支持路徑，各決策支持機構(gòu)并不能站在部門全局的位置完全適應(yīng)改革后的新要求。最后，現(xiàn)有決策支持機構(gòu)地位較低、決策支持的專業(yè)化水平不高，面對紛繁多變的社會事務(wù)及部門內(nèi)復(fù)雜繁多的協(xié)調(diào)事項常常無力應(yīng)對。

3. 政府部門內(nèi)部監(jiān)督權(quán)較弱、獨立性不足。

合并后的政府部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，職能更寬、權(quán)力更大，加大了監(jiān)督失控和新部門利益化的風(fēng)險，這種情況下設(shè)立獨立監(jiān)管機構(gòu)的必要性就更加凸顯。國外機構(gòu)改革的一個成功經(jīng)驗就是，在內(nèi)閣機構(gòu)外還設(shè)立眾多的獨立監(jiān)管機構(gòu)，這些機構(gòu)對執(zhí)行過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督并有權(quán)對執(zhí)行中的違法行為進(jìn)行處罰[10]。監(jiān)督權(quán)的強化很大程度上可以維護(hù)部門內(nèi)部的平衡與和諧。而H省機構(gòu)改革后部門內(nèi)部監(jiān)督權(quán)在組織結(jié)構(gòu)層面被弱化，例如生態(tài)環(huán)境廳與農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳都僅設(shè)1個監(jiān)督類機構(gòu)，且這些機構(gòu)現(xiàn)實運行中對業(yè)務(wù)類機構(gòu)與其他機構(gòu)的依附性較強，其獨立性還有待提高。除此之外，監(jiān)督類機構(gòu)的管轄事務(wù)范圍都僅限于部門內(nèi)綜合性事務(wù)，權(quán)力界限有待拓寬。

4. 內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的正式權(quán)不足與事實權(quán)失范。

一方面，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)正式自主權(quán)不足。業(yè)務(wù)類機構(gòu)的正式權(quán)力僅被局限于處理部門相關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)類事項，且基本是對領(lǐng)導(dǎo)意見和政策文件的執(zhí)行。相較于改革之前，改革后由于一味注重對統(tǒng)一決策權(quán)的強化，部門內(nèi)部機構(gòu)的法定權(quán)力的自主性被忽視。另一方面，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的事實權(quán)力失范。雖然正式權(quán)力中的自主權(quán)較弱，但在事實上，由于業(yè)務(wù)類機構(gòu)的事務(wù)專業(yè)化水平高，外部的非專業(yè)人員很難準(zhǔn)確理解與監(jiān)控，因而難以受到其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)的實質(zhì)制約，導(dǎo)致事實權(quán)力失范情況頻發(fā)。

5. 內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬機構(gòu)關(guān)系有待梳理。

部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬機構(gòu)從橫向上來說在業(yè)務(wù)上存在部分交叉重疊，例如部分業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)與某些公共服務(wù)提供類直屬機構(gòu)或某些市場與社會監(jiān)管類直屬機構(gòu)、綜合控制類內(nèi)部機構(gòu)與內(nèi)部服務(wù)類直屬機構(gòu)之間均存在業(yè)務(wù)交叉。為了集中決策權(quán)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)試圖加強對直屬機構(gòu)的制約，然而直屬機構(gòu)的自主權(quán)又大大強于內(nèi)設(shè)機構(gòu)，因此現(xiàn)實中機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)對直屬機構(gòu)的制約作用往往差強人意。內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬機構(gòu)之間強力制約與制約不力的關(guān)系，說明二者的職能關(guān)系矛盾重重，亟待梳理與優(yōu)化。

三、 機構(gòu)整合對制約協(xié)調(diào)機制提出新訴求

（一） 機構(gòu)整合要求強化部門內(nèi)部制約

1. 集權(quán)趨勢對強化部門內(nèi)部下級自主權(quán)的新訴求

機構(gòu)改革中的職能歸并意味著部門權(quán)力邊界的拓展和資源的集中，加大了監(jiān)督失控和超級大部門利益化的風(fēng)險，這要求強化各部門自主權(quán)，以加強對政府部門內(nèi)部尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子的制約。

（1） 強化部門內(nèi)部相對獨立的監(jiān)督權(quán)。機構(gòu)改革后，部門內(nèi)部監(jiān)督權(quán)仍然相對弱勢，例如農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳只有駐廳紀(jì)檢組負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，并且對領(lǐng)導(dǎo)班子有較強的依附性。國外政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗表明了相對獨立的監(jiān)督權(quán)有利于部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡并減少權(quán)力運行失范。因而，構(gòu)建部門內(nèi)部相對獨立的監(jiān)督權(quán)是深化改革的一條重要思路。

（2） 強化業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的自主權(quán)。業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)處理部門內(nèi)的核心業(yè)務(wù)，其設(shè)置符合公共管理專業(yè)化、精細(xì)化的趨勢。賦予業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)執(zhí)行自主權(quán)和一定程度上的決策自主權(quán)，可以有效避免領(lǐng)導(dǎo)班子隨意干涉帶來的執(zhí)行失范問題。當(dāng)然，對業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)自主權(quán)的監(jiān)督與制約同樣不可或缺。

（3） 強化直屬機構(gòu)的自主權(quán)。直屬機構(gòu)在公共服務(wù)供給、市場與社會監(jiān)管、政策研究等方面作出巨大貢獻(xiàn)，還起到一定的橫向分權(quán)作用，例如H省自然資源事務(wù)中心分擔(dān)了自然資源廳在自然資源管理形勢分析研究、自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)研究等方面的職權(quán)。在落實 “統(tǒng)一決策權(quán)”的前提下，保障直屬機構(gòu)在其主管領(lǐng)域的自主權(quán)可以有效沖抵機構(gòu)改革后集權(quán)趨勢帶來的負(fù)面影響。

（4） 強化決策支持類機構(gòu)的建議權(quán)。職能的歸并雖然有利于相關(guān)領(lǐng)域“統(tǒng)一決策權(quán)”的形成，但是也帶來了“外行管內(nèi)行”的問題，例如非專業(yè)背景的領(lǐng)導(dǎo)對自然資源調(diào)查檢測業(yè)務(wù)的隨意指揮，將極大影響自然資源管理工作的專業(yè)化程度。為避免因?qū)I(yè)知識的欠缺或拍腦袋決策導(dǎo)致的公共利益受損，需要提高決策支持類機構(gòu)的專業(yè)化水平并賦予其制度化的決策建議權(quán)。

2. “外行管內(nèi)行”問題對維護(hù)部門內(nèi)部專業(yè)權(quán)的新訴求

職能歸并后，一些部門的職能范圍大幅拓展，且往往包含一些專業(yè)門檻較高的領(lǐng)域，例如2018年新成立的H省衛(wèi)生健康委員會就包含原衛(wèi)生和計劃生育委員會的原有職能、原省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的職業(yè)健康安全監(jiān)管職責(zé)與省老齡工作委員會辦公室的職責(zé)。這背離了現(xiàn)代公共管理的專業(yè)化趨勢，導(dǎo)致新的部門領(lǐng)導(dǎo)難以對部門內(nèi)每項職能都有比較深入的認(rèn)識，帶來“外行管內(nèi)行”的問題。此外，對部門內(nèi)機構(gòu)融合的重視可能導(dǎo)致對部門內(nèi)權(quán)力分立與監(jiān)督的忽視[11]，特別是一些核心業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)甚至是監(jiān)督權(quán)于一身。但是這三項權(quán)力擁有各自的運行邏輯，對工作人員的知識結(jié)構(gòu)、心理特質(zhì)、能力偏向都有不同的要求，將其簡單合于某一機構(gòu)往往導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的“跛足”。

面對“外行管內(nèi)行”問題以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項權(quán)力不同的邏輯，政府部門需要加強專業(yè)性建設(shè)并將權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆至?，通過健全優(yōu)化部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、完善決策支持體系來發(fā)展專業(yè)性決策建議、專業(yè)性政策執(zhí)行、專業(yè)性監(jiān)督與評價等專業(yè)性權(quán)力，保障專業(yè)權(quán)的高效運行。

3. 下級事實自主權(quán)失范對強化部門內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的新訴求

在現(xiàn)實中，內(nèi)設(shè)機構(gòu)通過政策制定的建議權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)班子宏觀決策的承辦權(quán)、具體行政行為的決定權(quán)這三項輔助性權(quán)力，以及借助自身處于組織較低層次，便于與公民、社會組織、企業(yè)等社會力量進(jìn)行溝通的優(yōu)勢，擁有更多的事實自主權(quán)。而領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是正職領(lǐng)導(dǎo)的管理幅度又相對較大，這對部門領(lǐng)導(dǎo)的管理和控制能力形成挑戰(zhàn)。尤其是一些專業(yè)性較強的領(lǐng)域，內(nèi)設(shè)機構(gòu)通過技術(shù)壟斷來對信息進(jìn)行篩選，在事實上影響甚至主導(dǎo)部門領(lǐng)導(dǎo)的決策;同時在執(zhí)行過程中對領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行過濾，形成政策的“中梗阻”現(xiàn)象。在利益的驅(qū)使下，政府權(quán)力部門化的趨勢向下級蔓延，形成“處長治國”的現(xiàn)象，帶來利益部門化、政策扭曲等權(quán)力運行失范問題。這要求通過強化領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)與監(jiān)控權(quán)、獨立監(jiān)督權(quán)來加強對部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)事實自主權(quán)的制約。

（二） 機構(gòu)整合要求完善部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機制

1. “外部沖突內(nèi)部化”對優(yōu)化部門內(nèi)部協(xié)調(diào)能力的新訴求

理想化的機構(gòu)改革應(yīng)該是通過將機構(gòu)職責(zé)的調(diào)整優(yōu)化與制度機制的健全完善有機統(tǒng)一起來，最終形成精簡效能的政府部門組織。但現(xiàn)實中的機構(gòu)改革由于各種原因難以做到一步到位，往往只能暫時呈現(xiàn)為一種單純的“物理反應(yīng)”：僅僅將許多小部門合并起來“拼湊”成一個新部門，組成了一個“大規(guī)?！辈块T。這種改革不僅沒有解決原來部際之間職能交叉、職責(zé)不清的外部矛盾與隔閡，反而使新成立的部門內(nèi)部機構(gòu)臃腫、職責(zé)分工混亂。將外部矛盾內(nèi)部化，從另一種意義上來說是將外部協(xié)調(diào)成本轉(zhuǎn)嫁到內(nèi)部，這樣一來，必然增加部門內(nèi)協(xié)調(diào)的壓力和難度，優(yōu)化政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)能力的必要性就更加凸顯。

2. 政府部門規(guī)模擴大對提升部門內(nèi)部協(xié)調(diào)效率的新訴求

組織規(guī)模越大、內(nèi)部機構(gòu)越多，組織結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，相應(yīng)的對組織內(nèi)部協(xié)調(diào)能力的訴求也就越強烈。這一方面是因為在組織的勞動分工方面更加需要加強內(nèi)部協(xié)調(diào)。組織理論認(rèn)為，組織在進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組后，其面臨的核心問題是組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素之間的分工與協(xié)調(diào)[12]。實踐中亦是如此，H省大部制改革后，復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)使政府部門組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的事務(wù)增多，從而需要進(jìn)一步提升組織縱向和橫向協(xié)調(diào)效率。另一方面是由于改革后H省政府部門內(nèi)部的管理成本變高而更需要有效的協(xié)調(diào)。改革后，由于機構(gòu)數(shù)量的增多，部門必然要投入更多的時間、精力和預(yù)算來進(jìn)行綜合管理。另外，對于政府部門內(nèi)部需要多個機構(gòu)參與的綜合性行政事項，或是采用因事設(shè)立專門性協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦法，也將增加行政管理成本。因此對于改革后的政府部門來說，高效的組織內(nèi)部協(xié)調(diào)必不可少。

3. 整合力不足對加強領(lǐng)導(dǎo)班子“統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)”的新訴求

政府部門內(nèi)部整合力不足的缺陷需要通過領(lǐng)導(dǎo)班子行使“統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)”來彌補。統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)是在決策權(quán)、監(jiān)控權(quán)行使中的協(xié)調(diào)，是一種等級型協(xié)調(diào)。這種自上而下的協(xié)調(diào)方式往往可以更有效率地整合和統(tǒng)一組織的力量，完成組織目標(biāo)。而且，H省政府部門利益之間的沖突不利于政府職能轉(zhuǎn)變;部門內(nèi)部各機構(gòu)把持一定的人、財、物資源，部門整合力相對不足;在職責(zé)相對交叉或合理交叉的領(lǐng)域，各機構(gòu)還可能因資源嚴(yán)重割據(jù)而難以聯(lián)動，增加協(xié)調(diào)成本，折損行政效率。這些問題都呼吁強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子通過行使“統(tǒng)一決策權(quán)、監(jiān)控權(quán)”，對內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指揮，實現(xiàn)利益的有效整合與合理劃分，平息內(nèi)部各方利益的矛盾沖突，提升部門內(nèi)聚力與決策效率。

四、 政府部門內(nèi)部制約與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建與完善

（一） 以強化自主權(quán)為重心加強政府部門內(nèi)部制約

本文根據(jù)機構(gòu)職責(zé)與功能不同，對四類內(nèi)設(shè)機構(gòu)自主權(quán)提出強化策略，以期發(fā)揮兩個方面的制約作用：一是對領(lǐng)導(dǎo)班子的制約作用;二是內(nèi)部機構(gòu)之間的制約作用。

1. 強化內(nèi)部業(yè)務(wù)類機構(gòu)的自主權(quán)

內(nèi)部業(yè)務(wù)類機構(gòu)一般是指業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機構(gòu)、公共服務(wù)類直屬機構(gòu)、市場和社會監(jiān)管類直屬機構(gòu)，這些機構(gòu)負(fù)責(zé)大部門的核心業(yè)務(wù)。構(gòu)建內(nèi)部業(yè)務(wù)類機構(gòu)的自主權(quán)機制，可以從以下幾方面入手：

第一，構(gòu)建規(guī)范、明確、具體的內(nèi)部業(yè)務(wù)類機構(gòu)“法定管轄權(quán)”保障機制。從日本等國的成功經(jīng)驗來看，法治在推動機構(gòu)改革和鞏固成果方面成效顯著[13]，而我國的組織法體系從1982年《國務(wù)院組織法》制定以來并無突破性進(jìn)展，對部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分的法律規(guī)定十分欠缺[14]。在全面依法治國的背景下，要不斷完善部門組織法律體系，以法律法規(guī)的形式明確部門內(nèi)部的職權(quán)分配和運行程序，為內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)提供法定的、明確的執(zhí)行自主權(quán)空間，防止部門領(lǐng)導(dǎo)的隨意干涉。

第二，構(gòu)建體現(xiàn)科學(xué)性、民主性、專業(yè)性、程序性的部門內(nèi)部業(yè)務(wù)類機構(gòu)決策建議擬訂機制。立法保障業(yè)務(wù)類機構(gòu)決策建議擬制權(quán)力，并明確決策建議的擬制程序、進(jìn)入決策的機制和決策過程中的約束力等，制約領(lǐng)導(dǎo)班子的決策權(quán)，確保決策的公共價值。

第三，構(gòu)建涵蓋多元性、平等性、參與性、共識性的政策聯(lián)盟機制，壯大業(yè)務(wù)類機構(gòu)決策建議的社會支持力量。內(nèi)部業(yè)務(wù)類機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮處于組織的較低層次和職能相對單一的優(yōu)勢，搭建與企業(yè)、社會組織、公民等社會力量溝通交流的制度化平臺，在專業(yè)知識、民意反饋、利益整合等方面積極爭取社會力量的支持[15]，提升自身在相關(guān)領(lǐng)域的代表性，提高決策建議被采納的概率。

2. 強化監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的自主權(quán)

監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)是政府部門內(nèi)部專職監(jiān)督的機構(gòu)，在部門內(nèi)部制約中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，這要求完善監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組織架構(gòu)、職責(zé)范圍、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與程序等必要條件，并保障其相對獨立的權(quán)力運行機制。

第一，要加強監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組織建設(shè)。長期以來，監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的組織設(shè)置和人員編制十分簡單，例如H省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳只有駐廳紀(jì)檢組負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，這導(dǎo)致部門內(nèi)部特別是一些專業(yè)領(lǐng)域存在大量監(jiān)督空白。強化監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的自主權(quán)，應(yīng)適度細(xì)化監(jiān)督職能并完善機構(gòu)、充實人員[16]，配齊行政投訴處、審計處、績效評估處、責(zé)任追究處等處室或優(yōu)化完善相關(guān)監(jiān)督職能，并聘用具有會計學(xué)、法學(xué)等專業(yè)知識背景的人員負(fù)責(zé)各具體領(lǐng)域的監(jiān)督。

第二，增強監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)的獨立性。一些西方國家的歷史經(jīng)驗表明，監(jiān)督類內(nèi)設(shè)機構(gòu)制約作用的發(fā)揮，很大程度上取決于其獨立程度與權(quán)威性[17]。因而，首先要構(gòu)建監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)人的外部產(chǎn)生機制、任職資格制度，并由當(dāng)?shù)乇O(jiān)委負(fù)責(zé)相應(yīng)的人員編制管理;同時，要單獨制定監(jiān)督機構(gòu)的財政預(yù)算，從人事和財政上切斷其對部門的依賴。其次，要建立監(jiān)督機構(gòu)獨立審查機制、領(lǐng)導(dǎo)約束機制，并不斷完善監(jiān)督機構(gòu)直接向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)報告工作制度，避免領(lǐng)導(dǎo)班子對具體案件的隨意干涉，同時提升對領(lǐng)導(dǎo)班子的制約與震懾作用。

第三，促進(jìn)監(jiān)督的全覆蓋。應(yīng)當(dāng)建立部門決策監(jiān)督機制，通過決策程序監(jiān)督、合法性審查、決策效果評估等措施，加強部門內(nèi)部制約，減少決策失范;完善執(zhí)行監(jiān)督機制，通過政策目標(biāo)審查、行政行為合規(guī)性審查、績效監(jiān)管來對執(zhí)行過程進(jìn)行全面的監(jiān)控，預(yù)防自由裁量權(quán)被濫用從而損害公共利益。

3. 發(fā)揮內(nèi)部決策支持類機構(gòu)的制約作用

第一，完善內(nèi)部決策類支持機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置，并提升其在部門內(nèi)部的地位。應(yīng)當(dāng)不斷完善決策類支持機構(gòu)的組織設(shè)置和人才選拔、培養(yǎng)機制?？梢钥紤]在領(lǐng)導(dǎo)班子里設(shè)置專門的政策副職分管甚至由一把手直接管理決策支持類機構(gòu)，以便于多個決策支持類機構(gòu)之間組織、職能的整合與協(xié)調(diào)。

第二，完善決策支持體系，提升決策支持類機構(gòu)在決策過程中的作用。首先要提升決策建議本身的質(zhì)量，優(yōu)化決策支持類機構(gòu)的人員素質(zhì)、研究設(shè)備、研究方法，對決策涉及的相關(guān)問題做出深入有效的研究，并形成具有科學(xué)性、回應(yīng)性、可操作性的決策建議。其次要建立決策咨詢程序、決策方案擬訂程序等制度，可以參考港澳地區(qū)公共決策咨詢委員會的經(jīng)驗，明確規(guī)定重大決策必須經(jīng)過決策支持類機構(gòu)的審查，以制約領(lǐng)導(dǎo)班子。

4. 發(fā)揮內(nèi)部綜合控制與服務(wù)類機構(gòu)的制約作用

第一，發(fā)揮政府部門內(nèi)部人事、財務(wù)機構(gòu)的控制與制約功能。內(nèi)部人事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守人事制度的要求，依法對內(nèi)設(shè)機構(gòu)和直屬機構(gòu)的人事編制、績效考核與獎懲、人員培訓(xùn)、職稱考核等方面的工作進(jìn)行管理;財務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對內(nèi)部機構(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行、反饋的全方位監(jiān)控[18]，以維護(hù)部門決策的公共屬性。

第二，發(fā)揮后勤、機關(guān)黨委等部門的制約與監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)加強后勤服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)后勤工作法治化、規(guī)范化，通過對辦公設(shè)備的科學(xué)化、信息化管理來監(jiān)控部門內(nèi)部的職權(quán)運行，為部門內(nèi)部的制約和監(jiān)督提供重要支撐。機關(guān)黨委應(yīng)積極充當(dāng)部門黨組與各個黨支部溝通的橋梁，在部門重大事項中積極吸收黨員群眾意見，對各內(nèi)部機構(gòu)的權(quán)力運行與業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督與制約。

（二） 以全面綜合為導(dǎo)向優(yōu)化政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)

分工與協(xié)調(diào)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的兩個最基本、最核心的問題，組織結(jié)構(gòu)重組之后，其運行的主要困境就是不同結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)及各專業(yè)分工機構(gòu)之間的整合問題。因此應(yīng)從理順部門內(nèi)部協(xié)調(diào)關(guān)系，優(yōu)化協(xié)調(diào)方式、機制與標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，保障部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的全面性與綜合性。

1. 理順政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的主要關(guān)系

一方面，必須優(yōu)化部門內(nèi)部機關(guān)主要關(guān)系，保障內(nèi)部機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)順暢。其中需要重點注意以下四組關(guān)系：一是內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間應(yīng)注重相互提供業(yè)務(wù)信息支持。例如加快建立業(yè)務(wù)信息共享制度的腳步，積極提供工作信息與情報。二是內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間應(yīng)注重緩解被監(jiān)督機構(gòu)的抵觸心理，推動部門內(nèi)部監(jiān)督制度化程序化常態(tài)化，保證其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)適應(yīng)、理解并配合監(jiān)督機制。三是內(nèi)設(shè)決策支持機構(gòu)與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間應(yīng)提升對決策支持職能的重視與配合程度。通過明確的責(zé)任劃分與制度規(guī)定，賦予決策支持機構(gòu)在行使職能時的必要協(xié)調(diào)權(quán)。四是綜合控制機構(gòu)與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間更加注重對綜合性事務(wù)的協(xié)調(diào)。加強部門內(nèi)綜合性事務(wù)管理的制度化透明化，降低綜合性事務(wù)管理協(xié)調(diào)成本。

另一方面，要優(yōu)化機關(guān)與直屬機構(gòu)之間的主要關(guān)系，處理好整體和局部的關(guān)系。一是優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子與直屬機構(gòu)的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)班子對直屬機構(gòu)應(yīng)適當(dāng)加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)，對各類直屬機關(guān)進(jìn)行適度的監(jiān)管，保障部門制度與意志的貫徹實施。二是優(yōu)化四類內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬機構(gòu)的關(guān)系。對于職能相似的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬機構(gòu)，在合理交叉的職能范圍必須對各方的合作方式與具體責(zé)任進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。三是優(yōu)化直屬機構(gòu)之間的關(guān)系。在合理分工的基礎(chǔ)上清楚劃定直屬機構(gòu)各自的職責(zé)，處理好合理分工與權(quán)責(zé)一致的關(guān)系，加強政府部門直屬機構(gòu)之間的聯(lián)系與配合。

2. 優(yōu)化政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式

一方面要加強政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子對各種內(nèi)部機構(gòu)縱向的等級型協(xié)調(diào)。一是通過對內(nèi)部機構(gòu)績效的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、結(jié)果評估與鑒定機制建設(shè)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子的縱向協(xié)調(diào)力;二是健全領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部機構(gòu)的目標(biāo)審查與目標(biāo)管理機制，突出領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的目標(biāo)導(dǎo)向控制，增強領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)影響力與協(xié)調(diào)力;三是配置綜合協(xié)調(diào)工作的分管領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)與整合機制，例如H省政府部門可以在部長負(fù)責(zé)制與部長辦公會議制度的基礎(chǔ)上，建立由部長、決策司負(fù)責(zé)人、管理局與執(zhí)行局負(fù)責(zé)人等核心分管領(lǐng)導(dǎo)組成的類似于理事會制的協(xié)調(diào)整合機制。

另一方面應(yīng)完善平級之間的橫向平等型協(xié)調(diào)。一是建立政府部門平級間的工作交流制度，加強部門內(nèi)部的日常工作交流與協(xié)調(diào)，并將之制度化程序化;二是健全信息橫向傳遞機制，例如定期召開各內(nèi)設(shè)機構(gòu)橫向的工作交流會議等。

3. 優(yōu)化政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的機制

常態(tài)化的部門內(nèi)部協(xié)調(diào)合作機制建設(shè)，能有效整合行政資源，緩解部門內(nèi)部沖突：第一，優(yōu)化溝通協(xié)商機制。引導(dǎo)非正式溝通渠道發(fā)揮積極作用，例如定期舉辦座談會，給予有思想的基層干部與高層領(lǐng)導(dǎo)直接溝通交流的機會。第二，優(yōu)化信息共享機制。以H省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳為例，可以在農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源信息管理機構(gòu)與其他機構(gòu)之間通過外網(wǎng)平臺和內(nèi)網(wǎng)平臺的信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，建立業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)部門內(nèi)部的信息交換與共享。同時，制定專門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息共享的政策性規(guī)定，為信息共享機制有效運行奠定制度性基礎(chǔ)。第三，優(yōu)化共同學(xué)習(xí)機制。行政組織的知識結(jié)構(gòu)完整程度對其管理和服務(wù)質(zhì)量好壞至關(guān)重要[19]，同時，也間接關(guān)系到組織內(nèi)部的相互信任程度和協(xié)調(diào)成本。因此必須加快政府部門內(nèi)部的共同學(xué)習(xí)機制建設(shè)，例如多個內(nèi)部機構(gòu)共同舉辦知識講座等。第四，業(yè)務(wù)流程電子化。加強信息系統(tǒng)的整合和互動信息的檢索，在政府部門內(nèi)部建立業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)的集合，將業(yè)務(wù)辦理過程透明化留痕化，以便于各個業(yè)務(wù)部門的交流合作。第五，健全臨時工作團(tuán)隊制度。為提高臨時工作團(tuán)隊建立和運作的規(guī)范性和有效性，必須制定和完善相關(guān)制度，例如具體規(guī)定臨時工作團(tuán)隊的組建方式、權(quán)責(zé)分配、注意事項等等，來保障工作順利進(jìn)行。

4. 優(yōu)化政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)

隨著組織的改革和進(jìn)一步發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)走向復(fù)雜，這時部門可能會逐漸采用標(biāo)準(zhǔn)化的方式來協(xié)調(diào)工作：第一，流程標(biāo)準(zhǔn)化?；ū匾臅r間將政府部門內(nèi)部各種工作流程化，融入部門的業(yè)務(wù)流程、各單位工作流程、財務(wù)結(jié)算流程等一系列程序，同時將部門的業(yè)務(wù)流程及管理流程細(xì)化到每一步可操作、易管控的流程。第二，產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化。可以將產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化理解為結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。根據(jù)新公共管理理論，政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)可以借鑒企業(yè)結(jié)果導(dǎo)向和講求績效的控制機制，例如通過設(shè)定嚴(yán)格的業(yè)務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)具體情況調(diào)整產(chǎn)出目標(biāo)等來進(jìn)行控制與協(xié)調(diào)。第三，技能標(biāo)準(zhǔn)化?？梢酝ㄟ^內(nèi)容清晰的崗前培訓(xùn)、定期的崗位培訓(xùn)、進(jìn)修，間接實現(xiàn)工作流程和工作輸出標(biāo)準(zhǔn)化所直接實現(xiàn)的目標(biāo)，也實現(xiàn)了大部分的協(xié)調(diào)工作。第四，價值標(biāo)準(zhǔn)化。政府部門可以利用好宣傳媒體，宣傳組織文化的內(nèi)容和精要、創(chuàng)造濃厚的環(huán)境氛圍、培養(yǎng)和樹立典型、進(jìn)行有目的的系統(tǒng)化培訓(xùn)與教育等，形成統(tǒng)一價值觀，降低工作協(xié)調(diào)成本。

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（責(zé)任編輯：徐 鳴）

（校? 對：木 子）