長三角區(qū)域一體化語境下法治協(xié)作路徑構(gòu)建：現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

章許睿

[摘 要]法治建設(shè)的區(qū)域協(xié)作是地方法治持續(xù)完善的重要?jiǎng)恿?，亦能為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供法治保障。當(dāng)前，長江三角洲區(qū)域一體化戰(zhàn)略的實(shí)施正朝著縱深方向推進(jìn)，各地政府間法治協(xié)作建設(shè)成效明顯。然而，一體化建設(shè)過程中還存在組織架構(gòu)體系不完備、立法規(guī)范相互沖突、執(zhí)法工作不相協(xié)調(diào)等問題。長江三角洲地區(qū)的政府間法治協(xié)作須從組織建設(shè)、規(guī)范制定、法律實(shí)施等層面進(jìn)行漸進(jìn)式改革，在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，通過完善區(qū)域組織制度、探索區(qū)域聯(lián)合立法模式、健全區(qū)域執(zhí)法協(xié)作等機(jī)制，讓長江三角洲區(qū)域一體化戰(zhàn)略的實(shí)施得到逐步落實(shí)，從而確保新時(shí)代長江三角洲區(qū)域法治建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

[關(guān)鍵詞]長三角;區(qū)域一體化;法治建設(shè);區(qū)域協(xié)作

[中圖分類號(hào)]D9????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????? [文章編號(hào)]1672-1071（2022）02-0064-07

一、 問題的緣起

長江三角洲區(qū)域一體化是打造我國強(qiáng)勁活躍增長極的重要舉措，長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、促進(jìn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略。2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口商品博覽會(huì)上正式宣布，支持長江三角洲地區(qū)的一體化發(fā)展并正式將其上升成為國家戰(zhàn)略。長三角區(qū)域一體化建設(shè)能夠提升區(qū)域發(fā)展的能級(jí)和水平，有利于帶動(dòng)我國積極參加全球多領(lǐng)域政府合作;深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是中國特色區(qū)域發(fā)展道路的有力詮釋，是充分發(fā)揚(yáng)長三角各城市比較優(yōu)勢的深刻實(shí)踐，是推進(jìn)區(qū)域整體化建設(shè)與發(fā)展的路徑基礎(chǔ)。2019年10月30日，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會(huì)籌備機(jī)構(gòu)在上海成立。2020年以來，該示范區(qū)圍繞一體化制度創(chuàng)新，聚焦生態(tài)環(huán)保、互聯(lián)互通、創(chuàng)新發(fā)展和公共服務(wù)四大領(lǐng)域，逐漸形成多項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，構(gòu)建了跨域治理新格局。我國的區(qū)域法律治理取得長足進(jìn)展，初步發(fā)展了具有中國特色的區(qū)域合作協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等區(qū)域法律治理機(jī)制，但地方自主權(quán)的缺乏使得地方政府能力發(fā)揮受限，弱規(guī)范性導(dǎo)致區(qū)域協(xié)作法律依據(jù)缺失，區(qū)域法律治理遭遇了“表面熱鬧，內(nèi)在迷失”的窘迫局面 [1]。此類困境的根源在于長三角區(qū)域法治協(xié)作體系化和模式化的缺失，主要表現(xiàn)在政府間法治協(xié)作的組織、立法和執(zhí)法等方面。通過對(duì)長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略落實(shí)成效的初步追溯，可以發(fā)現(xiàn)，長三角區(qū)域一體南化語境下的法治協(xié)作建設(shè)并未完全符合制度設(shè)計(jì)者的治理初衷，即結(jié)構(gòu)單一化、協(xié)調(diào)低效化等問題依舊存在。從根本上看，長三角區(qū)域間法治協(xié)作是自上而下的高層引導(dǎo)，而非自下而上的基層自覺，更多的是行政權(quán)力下沉和戰(zhàn)略思想上浮之間的對(duì)沖矛盾，區(qū)域法治協(xié)作并未實(shí)現(xiàn)真正的組織、規(guī)范、執(zhí)行的多維共治。由此，立足長三角區(qū)域法治協(xié)作的目標(biāo)愿景，分析長三角區(qū)域政府間法治協(xié)作中的阻卻因素和因應(yīng)路徑，對(duì)長三角區(qū)域法治一體化建設(shè)的發(fā)展有所助益。

二、 長三角區(qū)域一體化法治協(xié)作的目標(biāo)愿景

我國的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制是突出政府的制度導(dǎo)向和公法作用的良效機(jī)制，是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府間合作機(jī)制，也是程序法定、實(shí)體公正的法治互助機(jī)制。長三角區(qū)域一體化語境下政府法治協(xié)作的目標(biāo)愿景，則是明確長三角區(qū)域法治協(xié)作必要性的基礎(chǔ)，可以從如下三方面對(duì)法治協(xié)作愿景予以釋明。

（一） 實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治協(xié)作的價(jià)值

法治作為一個(gè)綜合性的制度建構(gòu)，具有其自身完整的體系，既有行政立法與執(zhí)法等一系列的制度構(gòu)造，更應(yīng)具備寬覆蓋度的層次體系。長三角區(qū)域法治協(xié)作是推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的集中體現(xiàn)，區(qū)域法治協(xié)作不僅要遵從統(tǒng)一性，也要關(guān)注各區(qū)域的差異性，各區(qū)域根據(jù)本區(qū)域的特點(diǎn)從事區(qū)域協(xié)作活動(dòng)。就空間影響而言，地方法治的劃分范圍以各級(jí)政府的行政區(qū)劃為界，區(qū)域法治的模式便在于突破行政區(qū)劃的束縛，實(shí)現(xiàn)地方法治合作共贏。地方法治屬于自上而下的政府主導(dǎo)型模式，而區(qū)域法治雖然具有一定的上級(jí)政府主導(dǎo)特征，但其主要模式屬于地方政府間的法治合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。由此可見，長三角區(qū)域法治協(xié)作的重要主體是區(qū)域間政府，區(qū)域法治建設(shè)的內(nèi)容是區(qū)域間的共性問題，法治協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制以橫向的政府間協(xié)調(diào)與合作為主。

區(qū)域法治協(xié)作是優(yōu)化法治資源配置、實(shí)現(xiàn)地方政府法治建設(shè)的理性選擇。隨著我國法治建設(shè)的不斷深入，地區(qū)間法律資源的配置逐漸成為世人評(píng)判地方法治建設(shè)成效、社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)之一。政府的公信力、社會(huì)群體的法治意識(shí)、社會(huì)法律資源的基礎(chǔ)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)交往決策中占據(jù)重要地位，法治建設(shè)水平高的地區(qū)獲得的經(jīng)濟(jì)投資與社會(huì)交往的質(zhì)量水平更取決于此。由此，長三角區(qū)域法治一體化建設(shè)可以有效緩解我國社會(huì)法制資源配套不均的矛盾，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治協(xié)作的理論與實(shí)踐的雙重價(jià)值。

（二） 打造區(qū)域法治協(xié)作共同體

區(qū)域研究的重要指向，就在于通過對(duì)不同類型區(qū)域法治現(xiàn)象差異性的深入分析，努力尋求區(qū)域法治發(fā)展機(jī)理的理論闡釋，亦即“區(qū)域的整體性結(jié)構(gòu)分析原則”，無論區(qū)域現(xiàn)象的表現(xiàn)形式如何紛繁多樣，整體性乃是區(qū)域現(xiàn)象的基本屬性[2]。區(qū)域法治現(xiàn)象并非孤立存在，而是植根于特定區(qū)域的社會(huì)土壤之中，并且對(duì)轉(zhuǎn)型與變革進(jìn)程中的制度結(jié)構(gòu)做出合乎時(shí)代要求的回應(yīng)。在長三角區(qū)域一體化發(fā)展的時(shí)代進(jìn)程中，長三角區(qū)域一體化法治建設(shè)的首要目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域法治共同建設(shè)，打造區(qū)域法治共同體。具體而言，有如下三方面：其一，優(yōu)化法治體系結(jié)構(gòu)。由于長三角各地區(qū)的法治實(shí)施體系、法律保障體系和法律監(jiān)督體系的發(fā)展水平并不完備，且差異性較大，長三角區(qū)域法治一體化建設(shè)旨在打通各地區(qū)不平衡的法制現(xiàn)狀，促進(jìn)法治一體化的前提在于優(yōu)化區(qū)域的法治體系結(jié)構(gòu)。我國依法治國的總體目標(biāo)也要求，科學(xué)系統(tǒng)整合法治的各個(gè)要素，全面暢通法治的各個(gè)環(huán)節(jié)，綜合發(fā)揮法治的各種功能，最終形成法治建設(shè)的合理格局[3]。其二，促成法治資源共享。法治區(qū)域的形成與發(fā)展可以有效整合區(qū)域法治發(fā)展資源，其邏輯基礎(chǔ)在于區(qū)域社會(huì)主體切身利益的維護(hù)、區(qū)域法治建設(shè)全局問題的實(shí)際解決。法治資源的共享，實(shí)際上是為了有效增強(qiáng)國家法律制度在區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)施效果，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)總體資源配置的公平性，將部分地域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分享至其他相對(duì)落后的區(qū)域，相對(duì)落后的區(qū)域根據(jù)本地區(qū)的法制現(xiàn)實(shí)，切實(shí)履行法治建設(shè)的任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的人才儲(chǔ)備和基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域協(xié)調(diào)共享。其三，化解區(qū)域性法治難題。區(qū)域性法治難題的化解是區(qū)域法治共同體建設(shè)的基礎(chǔ)，問題的化解共生于區(qū)域共同體建設(shè)之中。當(dāng)前，長三角區(qū)域政府間法治協(xié)作的問題主要在組織、立法和執(zhí)法的維度之中。區(qū)域法治協(xié)作組織呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)單一化的特征，區(qū)域政府間的法律實(shí)施則呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)低效化等問題。所以，區(qū)域性法治難題的化解應(yīng)以解決影響區(qū)域法治協(xié)作的突出問題為重點(diǎn)，大力推進(jìn)區(qū)域法治理念和治理方式的革新，其中的重要任務(wù)就是全面深化改革和有效增加區(qū)際法治協(xié)作成效，這是打造區(qū)域法治共同體的關(guān)鍵所在。

（三） 推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

區(qū)域政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的行為，是基于行政公權(quán)力進(jìn)行的活動(dòng)，這種活動(dòng)理應(yīng)遵循依法行政這一基本法治原則。正如美國著名法學(xué)家龐德所指出的：“在一個(gè)發(fā)達(dá)社會(huì)中，法就是社會(huì)控制的最終有效的工具?！盵4] 89長三角區(qū)域政府間法治協(xié)作是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的規(guī)范行為和法制活動(dòng)，有利于促進(jìn)長三角區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域正在進(jìn)入以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，其中，發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換是關(guān)鍵性因素[5]。長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)與“長江經(jīng)濟(jì)帶”緊密相連，在我國的開放格局中具有重要地位。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展要求，長三角地區(qū)應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，發(fā)揮各區(qū)域的特色優(yōu)勢，激活各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

目前，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，長三角各地區(qū)之間的競爭與合作關(guān)系也進(jìn)入了新階段。在新形勢下，以長三角區(qū)域政府間法治協(xié)作為制度基點(diǎn)，驅(qū)動(dòng)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)力轉(zhuǎn)換，以及經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新愿景。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高質(zhì)量發(fā)展就是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化、服務(wù)化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，由此推動(dòng)區(qū)域內(nèi)制造業(yè)結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)性和服務(wù)化，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工合作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源和要素的跨區(qū)域流動(dòng)與合理配置，從而推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)聯(lián)動(dòng)發(fā)展[6]，而這一切都需要政府合理行使公權(quán)力，確保區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)要素得到充分流動(dòng)。在此情形下，進(jìn)一步討論長三角區(qū)域間政府協(xié)作的制約因素與法治路徑，對(duì)于長三角區(qū)域法治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)提煉以及惠及其他地區(qū)的法治建設(shè)具有重要意義。當(dāng)代中國國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實(shí)施，深刻地改變著中國社會(huì)的面貌，而其中蘊(yùn)含著的乃是制度創(chuàng)新的蓬勃生機(jī)與活力[7] 89-90。這就需要長三角區(qū)域法治建設(shè)從多層面予以推進(jìn)，并且及時(shí)克服長三角區(qū)域一體化法治進(jìn)程中的制約因素。畢竟，法治現(xiàn)代化是一種多維度的革新過程，本質(zhì)上就是現(xiàn)代國家制度與體制改革[8] 31-32。

三、 長三角區(qū)域一體化法治進(jìn)程的制約因素

（一） 客觀不利因素：法治發(fā)展不均衡不充分

三省一市法治發(fā)展不均衡不充分是制約長三角法治一體化進(jìn)程的客觀因素。長三角區(qū)域一體化是長期的國家戰(zhàn)略，目前，長三角各?。ㄊ校┲g的地區(qū)情況差異較大，蘇南與蘇北、浙東與浙西、皖南與皖北的發(fā)展水平具有明顯的不平衡性，一體化發(fā)展仍需循序漸進(jìn)。長期以來，由于長三角區(qū)域政府主體較多、發(fā)展動(dòng)力類似、彼此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊不大，長三角區(qū)域法治協(xié)作機(jī)制具有分散性特點(diǎn)，且主要集中于政府層面，這種地方分散型治理模式是各地分散治理的現(xiàn)實(shí)，但與區(qū)域一體化戰(zhàn)略不相契合，今后應(yīng)當(dāng)適時(shí)改革相關(guān)模式。

在立法層面上，首先，長三角三省一市參與協(xié)同立法的各主體權(quán)限存在位階差異，各個(gè)主體的立法權(quán)限互不隸屬，各自所管轄的范圍并不相同，各地區(qū)地方性法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的立法事項(xiàng)也有區(qū)別。依據(jù)我國《立法法》第82條，長三角三省一市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。長三角地區(qū)對(duì)于立法協(xié)作平臺(tái)的搭建一直都有積極的探索，目前的主要表現(xiàn)形式是征求各領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，然后草擬立法文本，在各地分別進(jìn)行地方立法;或者各地共同參與特定立法項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審議工作，政府立法項(xiàng)目的合作以政府間協(xié)議、行政磋商等方式進(jìn)行，在協(xié)作的基礎(chǔ)上分別推進(jìn)立法程序。這類形式屬于協(xié)商式立法，各地之間聯(lián)合程度較低，立法的獨(dú)立性較為明顯，暫時(shí)難以滿足長三角區(qū)域一體化發(fā)展的需要。其次，立法主體的協(xié)作程度不高。目前區(qū)域政府間的協(xié)作聯(lián)系程度不夠緊密，在各地完成特定事項(xiàng)后，相關(guān)行政規(guī)定的效力便難以為繼。行政權(quán)因高效性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)而使其持久性不足，不能就某一事務(wù)進(jìn)行持久的立法協(xié)作。立法主體之間亦存在權(quán)責(zé)不清的問題，相關(guān)立法主體的權(quán)責(zé)分配缺少法律規(guī)范的明確規(guī)定，上述問題的主體既包括地方人大與政府，也包括地方人大及其常委會(huì)。權(quán)責(zé)不清造成的后果往往是立法事項(xiàng)的繁雜交叉，以及立法責(zé)任的推諉等。最后，由于缺乏一體化利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，長三角區(qū)域內(nèi)協(xié)作立法的公平狀態(tài)有時(shí)不能維持，也缺乏相應(yīng)的解紛機(jī)制來化解利益不均衡帶來的矛盾。例如，江蘇省人大常委會(huì)發(fā)布的《江蘇省漁業(yè)港口和漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》第6條明確規(guī)定，政府漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，同其他行政主體合作編制漁業(yè)港口布局規(guī)劃?！墩憬O港漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，同其他政府部門編制漁港布局規(guī)劃。由此可知，部分地方性法規(guī)或者政府規(guī)章僅從本區(qū)域利益視角來審視立法結(jié)果，一定程度上忽視長三角各地區(qū)協(xié)同發(fā)展的必要性，對(duì)于長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略的施行形成了立法阻礙和壁壘，故應(yīng)及時(shí)通過有效措施加以疏解，從而促成各地區(qū)利益分配模式由非合作博弈向合作博弈的轉(zhuǎn)變。

在執(zhí)法層面上，目前的政府執(zhí)法協(xié)作尚停留在零星、非常態(tài)的狀態(tài)，并未形成長效機(jī)制。長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作所聚焦的領(lǐng)域是片面且分散的，從單項(xiàng)執(zhí)法到整體聯(lián)動(dòng)執(zhí)法仍需逐步推進(jìn)。盡管近幾年各地區(qū)積極響應(yīng)，通過諸如聯(lián)席會(huì)議制度來促進(jìn)區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)，但長三角地區(qū)仍未建立起完善的執(zhí)法體系，區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的效能尚未充分激發(fā)。長三角地區(qū)執(zhí)法協(xié)調(diào)所面臨的市場資源、環(huán)境保護(hù)、人才流動(dòng)、法治實(shí)施等周期性問題，仍需要通過構(gòu)建并完善區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)體系來解決，不僅應(yīng)在原有協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新綜合執(zhí)法模式，也應(yīng)通過區(qū)域管理機(jī)構(gòu)在具體政策的推行中進(jìn)行協(xié)調(diào)治理。此外，聯(lián)合執(zhí)法缺乏信息溝通交流保障。信息通暢是實(shí)現(xiàn)長三角政府執(zhí)法協(xié)調(diào)溝通的基礎(chǔ)，政府之間工作信息不通暢，會(huì)阻礙聯(lián)合執(zhí)法成效的顯現(xiàn)。在聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，本地執(zhí)法主體以及工作人員起主導(dǎo)作用，若案件線索、調(diào)查進(jìn)展、協(xié)作分工等信息未及時(shí)函告相關(guān)部門，將會(huì)對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的時(shí)效性產(chǎn)生消極影響，不利于打擊跨區(qū)域違法活動(dòng)與違法主體，所以應(yīng)構(gòu)建執(zhí)法信息資源共通共享平臺(tái)，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，并充分發(fā)揮長三角統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的合流作用。

（二） 主觀阻礙因素：地方保護(hù)和競爭意識(shí)

除了上述立足于三省一市法治發(fā)展不平衡不充分的客觀因素之外，長三角區(qū)域法治協(xié)作還存在“地方法制保護(hù)主義”和地方法制競爭意識(shí)等主觀不利因素。其突出表現(xiàn)在立法與執(zhí)法兩個(gè)層面，立法上的地方保護(hù)現(xiàn)象表現(xiàn)在選擇本地的立法項(xiàng)目，以及對(duì)各地不同主體規(guī)定不同的權(quán)利義務(wù);執(zhí)法上的地方保護(hù)現(xiàn)象表現(xiàn)在地方政府擁有一定自主權(quán)后便傾向于濫用，并且缺乏理性而過度干預(yù)企業(yè)和市場[9]。在立法層面上，長三角區(qū)域地方立法存在主觀協(xié)調(diào)障礙。我國現(xiàn)行《立法法》第72條第2款授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，因而在長三角區(qū)域內(nèi)不同城市群之間存在大量立法權(quán)主體，這些立法主體在區(qū)域協(xié)調(diào)制度未完善的情況下依據(jù)各自職權(quán)進(jìn)行了大量立法工作，形成了各種不同效力與位階的法律規(guī)范性文件。各地區(qū)的利益視角既已不同，立法主體又多元雜糅，其諸多規(guī)范性文件存在部分不兼容的內(nèi)容。部分地區(qū)人大或政府在立法時(shí)，更多注重本部門或者本地區(qū)利益，追逐權(quán)力的分配而忽視義務(wù)承擔(dān)，結(jié)果是地方保護(hù)主義逐漸抬頭。并且，部分規(guī)范性文件已實(shí)施多年，為各地區(qū)帶來可觀的既得利益，這使得打破現(xiàn)有阻滯格局，又存在一定的障礙。在執(zhí)法層面上，行政機(jī)關(guān)是引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵主體，機(jī)構(gòu)設(shè)置解決的是上層建筑的問題，立法協(xié)調(diào)體現(xiàn)的是規(guī)范銜接的問題，而具體的實(shí)施層面則需要區(qū)域間政府的通力合作與協(xié)調(diào)執(zhí)法。當(dāng)前，長三角各地區(qū)執(zhí)法較為分散，執(zhí)法人員與執(zhí)法力量主要服務(wù)于本地區(qū)，缺乏行之有效的執(zhí)法協(xié)調(diào)體系，長三角各地區(qū)之間的執(zhí)法理性并不協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所以，區(qū)域執(zhí)法協(xié)作需要預(yù)防局部利益凌駕于區(qū)域整體利益，防止區(qū)域利益失衡和利益固化現(xiàn)象產(chǎn)生[10]。由于各地區(qū)之間存在各種差異，隨著地方政府自主權(quán)的增強(qiáng)，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府的利益需要捆綁在一起，在這種利益環(huán)境中易形成地方保護(hù)主義。地方政府趨向于設(shè)置種種壁壘來維護(hù)本地區(qū)利益而阻止其他省區(qū)的參與，由于利益分配制度以及地方協(xié)調(diào)制度存在問題，區(qū)域地方政府的主觀合作需求并未得到現(xiàn)實(shí)的及時(shí)回應(yīng)。

（三） 頂層設(shè)計(jì)制約因素：組織法機(jī)制運(yùn)行不暢

主客觀制約因素是根據(jù)長三角法治建設(shè)的具體實(shí)施而言的，從頂層設(shè)計(jì)層面考量，長三角區(qū)域還有組織協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制設(shè)計(jì)不周、運(yùn)行不暢等問題。在區(qū)域一體化的初期，法治機(jī)制在于區(qū)域合作組織之間的事務(wù)溝通，區(qū)域合作組織包括具有較穩(wěn)定合作關(guān)系的、以地方政府作為成員單位的合作理事會(huì)，以及根據(jù)區(qū)域政府協(xié)議而成立的締約方首長聯(lián)席會(huì)和執(zhí)行合作事務(wù)的行政管理機(jī)構(gòu)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，各地涌現(xiàn)了很多開發(fā)區(qū)，成立了相應(yīng)的管委會(huì)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，縣、自治縣人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)只能是區(qū)公所，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)只能是街道辦事處。因此，縣、市（包括直轄市和較大市）和市轄區(qū)設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會(huì)缺乏法律依據(jù)。開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為所屬地方政府的派出機(jī)關(guān)，像一級(jí)政府一樣是地域性政府機(jī)關(guān)，作為地域性政府機(jī)關(guān)的一級(jí)政府，并不具有所屬職能部門在行為法上的職權(quán) [11]。

在落實(shí)長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的新時(shí)代，按照點(diǎn)面結(jié)合、依序建設(shè)的邏輯思路，以新片區(qū)作為邏輯起點(diǎn)，讓示范區(qū)率先探索組織建設(shè)，助力各地區(qū)集合推進(jìn)發(fā)展，是區(qū)域一體化空間發(fā)展的原則性要求。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)正是長三角區(qū)域一體化的先行示范區(qū)典型樣本，示范區(qū)的優(yōu)勢在于率先發(fā)揮地域協(xié)調(diào)互補(bǔ)功能，將各地比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域整體優(yōu)勢，并且通過示范性法治建設(shè)引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。早在2005年12月10日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國第一個(gè)保稅港區(qū)——洋山保稅港區(qū)在洋山深水港開港的同時(shí)正式啟用，洋山深水港區(qū)由上海市和浙江省聯(lián)合建設(shè)。2006年10月24日，《洋山保稅港區(qū)管理辦法》由上海市政府制定出臺(tái)，依據(jù)該辦法第4條第2款可知，洋山設(shè)立保稅港區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)可以受政府委托在保稅港區(qū)內(nèi)履行行政管理職責(zé)，該管委會(huì)的設(shè)置主體是上海市政府?！堆笊奖６惛蹍^(qū)管理辦法》以設(shè)立管委會(huì)的形式大膽探索了跨區(qū)域組織法機(jī)制，為此后設(shè)立示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供了行之有效的經(jīng)驗(yàn)。自2008年起，長三角滬蘇浙皖政府實(shí)行決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”的區(qū)域協(xié)作機(jī)制。2018年，長三角三省一市聯(lián)合組建長三角區(qū)域合作辦公室，實(shí)現(xiàn)三省一市合署辦公。2019年10月《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，擬在滬、蘇、浙三地交界處建設(shè)一體化發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，逐漸探索跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)共建、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)相輔相成的可持續(xù)發(fā)展道路。盡管如此，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)仍處于初步建立的階段，其發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃、制度目標(biāo)、項(xiàng)目政策等有待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的反饋和總結(jié)，并且該示范區(qū)的功能結(jié)構(gòu)較為單一，短期內(nèi)無法承擔(dān)起長三角區(qū)域法治協(xié)作的多元化任務(wù)。因此長三角區(qū)域法治協(xié)作的組織法機(jī)制設(shè)計(jì)不周、運(yùn)行不暢等問題仍然存在，需要法治建設(shè)的理論和實(shí)踐對(duì)其進(jìn)一步做出回應(yīng)。

四、 長三角區(qū)域一體化法治協(xié)作的因應(yīng)路徑

（一） 長三角區(qū)域一體化組織法機(jī)制設(shè)計(jì)

地方治理的主體是各級(jí)政府，社會(huì)治理的主體除了行政機(jī)關(guān)之外，還有代表社會(huì)各方利益的自治團(tuán)體和非政府組織等[12]63。不同層級(jí)的地方政府具有不同范圍的管轄權(quán)，可以通過協(xié)議的方式負(fù)責(zé)不同類型的地方事務(wù)。上海作為長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的城市，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起長三角區(qū)域一體化發(fā)展的領(lǐng)頭作用。具體而言，長三角各地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地域優(yōu)勢，開展廣泛的合作，消減無序競爭、破除地方壁壘，為完成法治協(xié)作目標(biāo)而攜手同行。

1. 完善長三角區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度。

聯(lián)席會(huì)議制度是區(qū)域法治發(fā)展的具體化路徑之一。早在二十世紀(jì)九十年代，上海等14個(gè)城市為加強(qiáng)區(qū)際合作，共同成立長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，并且設(shè)立長三角經(jīng)協(xié)辦主任聯(lián)席會(huì)議，后期升級(jí)為“市長聯(lián)席會(huì)議”，又稱為長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)[13]。在我國區(qū)域一體化實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)程中，聯(lián)席會(huì)議制度在區(qū)域一體化初期是區(qū)域主體間協(xié)作的重要方式。

長三角區(qū)域法治的一體化建設(shè)應(yīng)保證區(qū)域內(nèi)各方主體積極參與，在聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮與公民、法人或者其他組織協(xié)作的社會(huì)功能，探索并逐漸完善區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的法律實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，為吸納廣泛的社會(huì)主體共同參與社會(huì)建設(shè)，有必要建立公眾參與機(jī)制，了解公民的訴求，鼓勵(lì)公民和社會(huì)組織積極參與公共事務(wù)聯(lián)席會(huì)議，為區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理提供有效的法治保障?，F(xiàn)有的聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)精簡整合以疏通履行職責(zé)的通道，將聯(lián)席會(huì)議的功能逐漸讓渡給區(qū)域統(tǒng)一治理機(jī)關(guān)，逐漸完善長三角區(qū)域一體化示范區(qū)的組織機(jī)制。

2. 健全一體化示范區(qū)的組織結(jié)構(gòu)模式。

一體化示范區(qū)作為地域協(xié)調(diào)發(fā)展的牽頭者，其組織機(jī)構(gòu)的完善有利于保障區(qū)域組織模式的總體性發(fā)展。根據(jù)我國《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)模式，基于“理事會(huì)+執(zhí)委會(huì)+發(fā)展公司”的“三層次”治理模式，初步形成“業(yè)界共治+機(jī)構(gòu)法定+市場運(yùn)作”的協(xié)調(diào)格局。然而，長三角各地區(qū)協(xié)作的程度還不夠深入和細(xì)致。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的有效程度仍處于發(fā)展階段，各部門之間的協(xié)調(diào)分工較為松散，各部門與其他省市部門單線聯(lián)系頻仍，市級(jí)層面統(tǒng)籌各區(qū)的深度亦有待加強(qiáng)。今后，長三角各地須強(qiáng)化決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層協(xié)作功能，深化政府間法治建設(shè)合作，充分發(fā)揚(yáng)一體化示范區(qū)的法治示范效應(yīng)，推動(dòng)區(qū)域府際簽署合作協(xié)議，開展法治合作以保障一體化戰(zhàn)略得到有效施行。就具體組織機(jī)構(gòu)而言，一體化示范區(qū)理事會(huì)的理事長須由兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)輪值，以充分體現(xiàn)各地區(qū)政府的屬地責(zé)任，一體化示范區(qū)理事會(huì)定期組織開展決策會(huì)議，研討部署一系列重大事項(xiàng)，為示范區(qū)建設(shè)提供智識(shí)保障。一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)是執(zhí)行和協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)一體化示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃等重大決策的具體實(shí)施，在現(xiàn)行框架基礎(chǔ)上，理事會(huì)與執(zhí)委會(huì)共同承擔(dān)各自的責(zé)任，履行相應(yīng)的職權(quán)，共同提升一體化示范區(qū)建設(shè)的法治化水平。

（二） 長三角區(qū)域立法協(xié)作的因應(yīng)路徑

長三角區(qū)域一體化示范區(qū)的設(shè)立目的是加強(qiáng)長三角區(qū)域的一體化協(xié)作能力，促進(jìn)法治的發(fā)展與完善。長三角區(qū)域一體化示范區(qū)與已有的其他區(qū)域存在很大差異，與粵港澳大灣區(qū)橫跨兩制相比，長三角區(qū)域一體化示范區(qū)都是內(nèi)地一制地區(qū);與深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，示范區(qū)著眼于相鄰省級(jí)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展?；诖耍痉秴^(qū)立法權(quán)的制度安排，便是整個(gè)長三角地區(qū)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)先驅(qū)者。示范區(qū)的立法應(yīng)當(dāng)針對(duì)特殊的事項(xiàng)，并通過專門機(jī)構(gòu)基于特殊程序而展開，主要有如下方面：

1. 示范區(qū)立法權(quán)的主體和事項(xiàng)。

目前已設(shè)立長三角區(qū)域一體化示范區(qū)理事會(huì)和執(zhí)委會(huì)，將來可設(shè)立專門的法律事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，抽調(diào)地區(qū)精干力量開展示范區(qū)立法工作。另外，可以通過全國人大授權(quán)的方式，解決示范區(qū)立法主體資格問題。示范區(qū)內(nèi)有各地常駐人口和企業(yè)，考慮到維持現(xiàn)有秩序的需要，兩省一市的地方性法規(guī)和規(guī)章當(dāng)然繼續(xù)適用。如果出現(xiàn)不宜適用的特殊情形，有關(guān)部門應(yīng)在法律框架內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況做出適當(dāng)調(diào)整。示范區(qū)的立法權(quán)主要針對(duì)有關(guān)一體化發(fā)展的事項(xiàng)，特別是公共服務(wù)與公共資源的互聯(lián)互通互享、產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)治理的法治保障等。

2. 示范區(qū)和所在省市立法權(quán)的配置。

示范區(qū)立法權(quán)與所在省市立法權(quán)之間總體上是一種平行關(guān)系，主要差異體現(xiàn)在立法事項(xiàng)上。對(duì)于示范區(qū)亟需的立法項(xiàng)目，可以由有關(guān)部門提出方案交由執(zhí)委會(huì)討論決定，由法律事務(wù)協(xié)調(diào)處承擔(dān)具體的法規(guī)起草任務(wù)。示范區(qū)內(nèi)如有立法暫停實(shí)施的需求，由執(zhí)委會(huì)報(bào)地區(qū)立法機(jī)關(guān)做出特別授權(quán)決定。憑借立法協(xié)作穩(wěn)定各方的利益共同體關(guān)系，建設(shè)并完善各地利益市場協(xié)作機(jī)制，通過區(qū)際立法協(xié)作的方式，鞏固和保障各地謀求利益的法治基礎(chǔ)，將法治協(xié)作與利益需求有機(jī)結(jié)合起來。

在一體化示范區(qū)的立法探索的基礎(chǔ)上，在長三角區(qū)域立法協(xié)作的背景下，區(qū)域聯(lián)合立法是未來立法協(xié)作的可行道路，其首要前提是遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的立法原則，地方立法機(jī)關(guān)在區(qū)域立法協(xié)作中，應(yīng)尊重并遵循中央的立法授權(quán)。在未來的長三角區(qū)域立法協(xié)作中，尤其是立法機(jī)關(guān)制定年度立法計(jì)劃或者經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，加強(qiáng)區(qū)際溝通與協(xié)調(diào)，避免實(shí)行地方保護(hù)主義或者壁壘式立法。長三角地區(qū)的人大及其常委會(huì)可簽訂地方立法協(xié)議，加強(qiáng)地方法律制度經(jīng)驗(yàn)的分享，探究可行的聯(lián)合立法或者信息交流方式，加強(qiáng)一市三省之間的市場發(fā)展、項(xiàng)目規(guī)劃、立法事項(xiàng)等工作的緊密聯(lián)系程度。作為長三角區(qū)域一體化聯(lián)合立法先行區(qū)，一體化示范區(qū)應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮其引領(lǐng)作用。至于更大領(lǐng)域內(nèi)的一體化立法，目前主要還是依靠省際協(xié)作間接推進(jìn)，待長三角區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)的立法取得較為成熟的經(jīng)驗(yàn)之后，便可以充分體現(xiàn)示范區(qū)的引領(lǐng)作用，將立法經(jīng)驗(yàn)逐漸適用于更廣闊的地域空間。

（三） 長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的因應(yīng)路徑

長三角區(qū)域政府執(zhí)法協(xié)調(diào)的步伐逐漸加快，制度建設(shè)逐步完善，跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法能力明顯增強(qiáng)，聯(lián)合執(zhí)法范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，但是，目前的政府執(zhí)法協(xié)作尚停留在零星、非常態(tài)的狀態(tài)，并未形成長效機(jī)制，實(shí)踐中的執(zhí)法協(xié)作也存在諸多問題，這些都會(huì)阻礙執(zhí)法效能的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)前述長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的問題，可以通過以下的執(zhí)法協(xié)作路徑予以解決：

1. 建立健全區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。

區(qū)域一體化發(fā)展的核心是保障并實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益的最大化，在區(qū)際利益最大化的過程中會(huì)產(chǎn)生一系列區(qū)域治理問題，包括跨行政區(qū)域的行政執(zhí)法問題[14]。區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制具有明確主體職責(zé)、消弭執(zhí)法沖突、鞏固執(zhí)法效能、平衡各方利益的作用，為區(qū)域社會(huì)發(fā)展?fàn)I造公平高效的執(zhí)法環(huán)境。構(gòu)建長三角行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，需要注意以下幾個(gè)方面：首先，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法協(xié)作時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則，在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法合作，不得越權(quán)行使職權(quán);其次，區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各區(qū)域、各部門間的信息溝通與交流，完善行政執(zhí)法交流協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的聯(lián)結(jié)作用，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)不同轄區(qū)不同層級(jí)的執(zhí)法主體圍繞執(zhí)法難題進(jìn)行廣泛交流，突破思維模式的本地化局限，探求具有廣泛適用性的解紛方式，從而構(gòu)筑聯(lián)合執(zhí)法體系，避免單一執(zhí)法所造成的地方保護(hù)等問題;再次，區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)應(yīng)求得地區(qū)共同體利益的“最大公約數(shù)”，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)保證執(zhí)法的合法合理性，防止糾紛解決不暢帶來的周期性執(zhí)法問題;最后，在區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)過程中，可以綜合運(yùn)用政府間協(xié)議、案件線索及時(shí)對(duì)接、跨區(qū)域協(xié)商處理執(zhí)法事務(wù)等多元化法治協(xié)作方式。通過發(fā)揮區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，鞏固區(qū)域行政執(zhí)法基礎(chǔ)和成效，維護(hù)統(tǒng)一的市場規(guī)則和競爭秩序，實(shí)現(xiàn)公開公平公正執(zhí)法。

2. 成立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法平臺(tái)。

加強(qiáng)長三角區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)調(diào)，應(yīng)成立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法平臺(tái)，目的在于實(shí)現(xiàn)長三角區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法信息實(shí)時(shí)共享，及時(shí)突破區(qū)域、部門之間的地域界限和信息壁壘，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。信息共通共享在長三角區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中具有聯(lián)系全局的作用，第一，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息共享，可以將不同執(zhí)法部門掌握的案件線索、基本情況進(jìn)行多維度分析，以便全面了解違法行為的發(fā)展態(tài)勢，提升執(zhí)法的效能;第二，通過定期的聯(lián)席會(huì)議、研討會(huì)或者人員培訓(xùn)，可以雙向或多向借鑒各地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升區(qū)域行政機(jī)關(guān)的行政管理水平;第三，共享的綜合執(zhí)法平臺(tái)可以打破獨(dú)立辦案、地域阻礙等傳統(tǒng)格局，有效防止地方保護(hù)主義，增強(qiáng)對(duì)違法行為的威懾作用。在搭建區(qū)域信息溝通平臺(tái)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)信息資源互聯(lián)共享，在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法依據(jù)等問題上加強(qiáng)協(xié)調(diào)，確保區(qū)域內(nèi)市場主體在公平公正的法治環(huán)境中助益社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，示范區(qū)管委會(huì)應(yīng)積極履行職責(zé)，采取多元協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，通過以點(diǎn)帶面的方式逐步推進(jìn)長三角各地區(qū)執(zhí)法工作的優(yōu)勢互補(bǔ)，從而繪制區(qū)域一體化執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的宏偉藍(lán)圖。

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（責(zé)任編輯：華 民）

（校? 對(duì)：木 子）