歐盟碳邊境調節(jié)機制的影響與應對分析

龍鳳，董戰(zhàn)峰 ，畢粉粉，周佳，連超

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護稅研究中心，北京 100012）

引言

歐盟委員會于2021 年7 月14 日發(fā)布了歐盟碳邊境調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），計劃于2026 年起正式對歐盟進口的部分商品征收碳邊境調節(jié)稅，引起國際社會的強烈反響，印度、俄羅斯、南非、巴西等多個國家擔心CBAM 極可能對貿易與經(jīng)濟帶來負面影響。2022 年3 月，CBAM在歐盟理事會獲得通過，中國應未雨綢繆、早做謀劃，做好跟蹤評估與預警應對，充分銜接國內碳達峰碳中和行動，為應對歐盟碳邊境調節(jié)機制做好準備。

1 歐盟CBAM 實施情況分析

歐盟CBAM 旨在與碳排放交易體系并行運作。隨著2019 年《歐洲綠色新政》的發(fā)布，歐盟顯著提高了其碳減排雄心并加快了減排步伐，包括將2030 年減排目標從相對1990 年水平減排40%提高到至少減排55%，并于2050 年實現(xiàn)氣候中和。為解決碳市場機制下存在的碳泄漏問題，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出制定碳邊境調節(jié)機制，即根據(jù)歐盟進口商品的含碳量對其進行價格調整、減少歐盟境內外企業(yè)在碳排放成本上的不對稱，以保護歐盟企業(yè)的競爭力、避免碳泄漏、保障歐盟實現(xiàn)其減排目標，并激勵貿易伙伴采取更強有力的減排措施[1]。歐盟擬通過對內減少碳市場免費配額，對外采用碳邊境調節(jié)機制，來提高碳市場有效性，實現(xiàn)2030 年減排55%的目標。

CBAM 是歐盟推進綠色新政的核心舉措。2019年12 月，歐盟委員會公布綠色新政，并將CBAM 列為核心內容，對部分行業(yè)采取這項措施，再逐漸向其他行業(yè)擴展，以避免由于各國氣候雄心不同引起的碳泄露問題。隨后，歐盟在2020 年3 月發(fā)布了初期CBAM 的影響評價，對CBAM 的立法動議進行細化，為CBAM 公開征求意見提供了一系列待評估的基本要素，標志著正式啟動CBAM 動議的立法準備。2021年3 月，歐洲議會以144 票支持、70 票反對和181 票棄權通過了建立CBAM 的決議，盡管該決議沒有強制性的法律效力，但這是邁入立法程序的重要一步。歐盟委員會于2021 年7 月14 日發(fā)布了CBAM 的立法議案[2]，議案中將水泥、鋼鐵、電力、鋁和化肥作為首批納入的行業(yè)，并設置了三年過渡期（2023—2025年），未來可能會逐步擴大到歐盟碳市場覆蓋的其他行業(yè)。同年11 月29 日，歐洲議會的國際貿易委員會（INTA）公開了對該議案的《修正意見稿》，過渡期條款的結束日期和征稅條款的生效日期都被提前了一年，意味著從2025 年起CBAM 就將正式開征，并為承認隱性碳價打開了大門，承認其他國家減碳政策的合規(guī)成本，強調歐盟應當與其伙伴合作創(chuàng)建一個可持續(xù)貿易的開放多邊全球體系。雖然考慮隱性碳價會提升CBAM 的國際接受度，但在具體量化計算中可能帶來挑戰(zhàn)，并大大增加進口管理的行政成本[3]。2022 年3 月，CBAM 在歐盟理事會獲得通過，方案未對之前歐盟委員會方案進行變動。歐盟CBAM 提案主要是針對2035 年前的實施計劃，但這期間CBAM 是否會擴大行業(yè)和產品覆蓋范圍、是否包含產品生產過程中用電產生的間接排放都尚不明朗。有研究認為，歐盟CBAM立法議案的出臺會加快初期被納入的水泥、鋼鐵和鋁等行業(yè)及行業(yè)大型企業(yè)的碳減排行動實施時間表[4]。

2 歐盟CBAM 的影響分析

國際上對歐盟CBAM 是否符合現(xiàn)行貿易規(guī)則普遍存有疑慮，歐盟CBAM 落地實施后，將對國際貿易格局產生重要影響。中國作為歐盟最大貿易伙伴，該機制也將對中國對歐盟出口及相關行業(yè)發(fā)展造成潛在影響，尤其是對中國碳密集型產業(yè)的出口造成一定的沖擊。

2.1 針對CBAM 的國際反響分析

國際上對CBAM 存在較大爭議。對CBAM 最普遍的質疑來自其《貿易技術壁壘（WTO/TBT）協(xié)定》合規(guī)性方面，其可能違反世界貿易組織（WTO）協(xié)定的爭議點主要集中在非歧視原則與國民待遇規(guī)定、約束稅率限制和豁免條款適用性等方面。例如，歐盟委員會已將CBAM 作為歐洲綠色新政的重要政策支柱之一，法國、德國的政府首腦已公開表態(tài)支持歐盟CBAM，來自西班牙、荷蘭、奧地利等9 個歐盟成員國的高級政府官員也發(fā)表了專欄文章表態(tài)支持[5]。與政界的積極反應不同，歐盟眾多行業(yè)組織對CBAM態(tài)度不一，鋼鐵等部分行業(yè)表達了反對意見，擔心CBAM 會使歐盟為避免對境內企業(yè)的雙重保護而減少免費發(fā)放的碳排放，而表達支持的行業(yè)如歐洲水泥協(xié)會等則認為CBAM 將有利于實現(xiàn)歐盟的碳中和目標。

發(fā)展中國家普遍對CBAM 持反對意見。中國、印度、俄羅斯、南非、巴西等多個發(fā)展中國家就CBAM持反對意見，認為歐盟是打著應對氣候變化的幌子，推行保護主義措施，并提出CBAM 是一種變相的“綠色貿易壁壘”，違反了國際貿易的公平性。在WTO 市場準入委員會會議上，中國、俄羅斯、沙特阿拉伯、菲律賓、印度、巴西、美國和加拿大等在內的成員方均質疑歐盟CBAM 與WTO 規(guī)則的一致性，并集中在綠色貿易壁壘、共同但有區(qū)別的責任（CBDR）、價值鏈扭曲等方面。中國明確表達了對CBAM 的反對意見，2020 年11 月，中國生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務特別顧問解振華在出席中歐綠色合作高級別論壇時明確表示歐盟CBAM 在有效性、正當性、合法性和技術復雜性等方面都存在問題；2021 年7 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)言人在例行新聞發(fā)布會上也表示，CBAM 的本質仍是單邊貿易措施，無原則地把氣候問題擴大到貿易領域，既沖擊了自由開放的多邊貿易體系，也不符合《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的原則和要求。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的一些發(fā)達國家則支持此舉措。美國是繼歐盟之后率先提出碳邊境調節(jié)的《公平、可負擔、創(chuàng)新和有彈性的過渡和競爭法》（Fair,Affordable,Innovative,and Resilient Transition and Competition Act，簡稱FTCA）草案的國家。其措施與歐盟CBAM 相比，針對性更強、實施力度更為嚴苛。英國首相約翰遜提議西方七國首腦會議（G-7 Summit，G7）建立氣候同盟，并表示正全力推動建立碳邊境稅制度。日本在近期公布的“綠色增長戰(zhàn)略”中也表明正著手討論實施碳關稅事宜。加拿大也在其報告中提到將借助碳關稅措施來避免全球碳泄露問題?？傊?，從美、英、日等國的行動推測，未來或將有更多國家出臺各自的碳邊境調節(jié)措施。

2.2 CBAM 的國際影響分析

CBAM 可能會深遠影響國際貿易格局。國際影響主要表現(xiàn)在企業(yè)競爭力受損、貿易額減少引發(fā)連鎖反應和引發(fā)國際爭端、影響國際局勢穩(wěn)定等方面[6]。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議報告[7]利用一般均衡模型（CGE）研究了歐盟CBAM 對全球國際貿易、CO2排放、收入和就業(yè)的潛在影響，結果表明，CBAM 可能會改變國際貿易格局，對發(fā)展中國家的出口產生不利影響，俄羅斯、塞爾維亞、烏克蘭、南非以及中亞、東亞等國家能源密集型部門的出口將大幅減少。如果歐盟CBAM 以44 美元/噸CO2e 的價格實施，發(fā)展中國家的碳密集型行業(yè)的出口將減少1.4%，發(fā)達國家的收入將增加25 億美元，而發(fā)展中國家的收入將減少59 億美元。若以88 美元/噸CO2e 的價格實施，發(fā)展中國家的碳密集型行業(yè)的出口將減少2.4%。有分析認為，歐盟CBAM 不僅會使全球貿易重新洗牌，引發(fā)貿易保護主義爭端，還可能在格拉斯哥談判前制造潛在的外交問題[8]。

歐盟CBAM 對全球減排的作用較小。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議報告[7]表明通過引入44 美元/噸CO2e 的碳邊境調節(jié)稅，碳泄漏可以從13.3%減少到5.2%；歐盟的本土碳定價為44 美元/噸CO2e 時，其全球碳排放量減少13%；在碳定價為88 美元/噸CO2e 時，其全球碳排放量減少21%；引入CBAM，其全球碳排放的減少量又可以增加0.8%～1.3%①此處引入CBAM，其全球碳排放的減少量還包括歐盟外其他國家。。總體來說，雖然碳泄漏問題確實能夠有所緩解，但是CBAM 對全球減排的作用是相當小的，且歐盟對減少碳排放的積極影響將主要來自本土碳定價。中金研究院研究結果表明，歐盟CBAM 僅能小幅度減少歐盟地區(qū)的碳排放和碳泄露，對全球減排幾乎沒有促進作用；碳泄露量將減少0.9 億噸，僅占當前歐盟碳泄露量的14%；全球總碳排放下降幅度僅有0.3%，對于全球減排幾乎沒有促進作用；全球為此付出的實際減排成本為88 美元/噸CO2e，約為歐盟碳交易體系（EU ETS）四月份碳價水平的1.6 倍[5]。

2.3 CBAM 對中國的潛在影響分析

歐盟提出CBAM 后，部分學者量化分析了其對中國的可能影響，不同研究均顯示該政策將對中國的產品出口、國內生產和經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)等帶來負面影響，而能源密集型的出口產品受沖擊更大。由于采用的數(shù)據(jù)、研究方法和對歐盟CBAM 設計的假設不同，不同研究的結果也存在較大差異，具體見表1。

表1 關于歐盟CBAM對中國影響的部分量化研究[9]

綜上來看，CBAM 對中國的潛在影響主要為以下方面：

碳密集產業(yè)將遭遇歐盟等國際市場競爭擠壓。從中短期看，CBAM 對中國的影響主要體現(xiàn)在出口貿易上，整體影響有限。2020 年中國對歐盟出口3913.4億美元，約占中國出口總額的15.1%和歐盟進口總額的22.4%，其中鋼鐵、鋁、化肥、水泥出口額分別占中國對歐盟出口總額的0.96%、0.35%、0.02%和0.001%，合計出口51.89 億美元[15]。根據(jù)UN Comtrade 數(shù)據(jù)[16]，2015—2019 年，中國鋼鐵出口歐盟（不包括英國）所占平均份額約為30%，鋁出口份額中年均有15%的產品銷往歐盟，肥料和水泥出口歐盟所占市場份額僅為2.3%和3.5%。CBAM 的實施將直接減少中國鋼鐵、鋁產品、肥料和水泥產品的出口，其中受影響較大的主要是鋼鐵和鋁兩個行業(yè)，對肥料、水泥的影響相對較小。

促使貿易體系和產業(yè)格局發(fā)生變化。根據(jù)UN Comtrade 數(shù)據(jù)，2015—2019 年，美國鋼鐵產品進口占中國的出口市場份額為8%，澳大利亞、日本、泰國進口約為5%；除歐盟外，韓國、泰國、越南、土耳其鋁產品進口占中國的出口市場份額在5%～10%；中國肥料出口市場對印度、巴西的市場依賴性較大，分別達17%、10%。對中國而言，為了給長期的生產結構調整以及節(jié)能減碳技術的研發(fā)預留充足時間，短期內中國企業(yè)可能會提前在新興發(fā)展中國家尋找化肥、鋼鐵、鋁等碳密集產品的新買家，從而對沖出口歐盟或其他發(fā)達國家面臨的氣候變化應對風險。因此國際市場上貿易轉移現(xiàn)象將會發(fā)生，隨著CBAM 的實施，中國在碳密集產品上的出口將可能從發(fā)達國家逐漸轉移到新興發(fā)展中國家。

或將加快中國碳價上漲，以縮小與歐盟碳價差距。2020 年中國碳價配額均價保持在3.28～12.62美元，明顯低于EU ETS 價格（均價為28.8 美元）。2021 年7 月16 日，全國碳市場正式啟動上線交易，碳交易價格基本在50 元/噸左右。而歐盟碳市場7 月份碳價維持在50 歐元/噸以上，約是中國的7.7 倍。中國碳交易價格明顯低于歐盟碳市場價格的事實可能觸發(fā)歐盟對此施加額外費用，為解決碳泄露問題，存在歐盟以中國碳成本較低為由對即使已經(jīng)納入國內碳市場交易部分的碳排放被歐盟征收一定碳稅的可能性[17]。即便是中國對歐出口商品已經(jīng)在國內支付了碳價，但因碳價的不對應，歐盟進口商還需要購買CBAM 證書，從碳價角度看，CBAM 如果落地實施，對中國碳排放權市場上的碳價會產生一定的影響[3]。

總體而言，歐盟CBAM 對全球減排的作用較小，對中國經(jīng)濟影響有限，但短期會削弱中國鋼鐵、鋁等高碳密集型行業(yè)的出口競爭力；長遠來看，新常態(tài)下中國“雙碳”目標的推進，經(jīng)濟的低碳轉型得到加速，出口內涵排放結構將不斷優(yōu)化[18]，CBAM 對中國的影響將逐步減弱。中國可以通過加快發(fā)展低碳技術與產品、完善碳定價和碳市場機制等措施為應對CBAM 做好準備。

3 應對歐盟碳邊境調節(jié)機制的對策建議

3.1 深化國際綠色低碳發(fā)展合作

積極參與和引導制定國際規(guī)則。堅持應對氣候變化的“共同但有區(qū)別的責任”原則，爭取全球碳交易市場規(guī)則制定的話語權。圍繞CBAM 的合法合規(guī)性及影響進行深入研究，進一步加強對歐盟CBAM 內容及實施方案等細節(jié)了解，重點圍繞CBAM 的核算體系、工作機制、透明度及其與WTO 規(guī)則協(xié)調性等內容，考量其合法合規(guī)性。加強與歐盟的碳對話機制建立，特別是針對CBAM 的關鍵問題如貿易產品的隱含碳測算、碳排放基準值設定等，與歐盟積極開展雙邊對話，克服政策和技術差距，妥善解決貿易和知識產權分歧。加強對話與協(xié)調，在國際多邊氣候治理框架加深中歐碳合作。通過務實合作提升應對氣候變化的努力，降低碳邊境調節(jié)機制的影響。此外，要警惕打著全球環(huán)境治理名義的單邊貿易保護行為，在必要時考慮訴諸WTO 爭端解決機制或采取對等的貿易反制措施[6]。

加強低碳發(fā)展全方位國際合作。推動建設“綠色絲綢之路”，充分發(fā)揮“一帶一路”倡議綠色發(fā)展國際聯(lián)盟作用。注重同印度、巴西、俄羅斯等發(fā)展中大國交流合作，重點依托“金磚+”“一帶一路”倡議等合作機制推動建設“綠色絲綢之路”，通過綠色投資、零碳低碳技術貿易等方式構建綠色發(fā)展多邊合作平臺，深化與沿線國家的綠色合作，提高應對氣候變化的聯(lián)動性，為中國積極推動全球氣候治理及持續(xù)推進國內產業(yè)綠色低碳升級拓展新空間。

3.2 積極推進低碳技術運用和產業(yè)體系發(fā)展

充分發(fā)揮低碳技術的根本支撐作用。明確減排行業(yè)，分解減排目標，采取漸進式減排措施，以目標為導向制定產業(yè)調整政策，將減少碳排放的源頭治理和增加碳吸收的末端治理相結合。推動無碳、低碳的碳減排技術在傳統(tǒng)制造業(yè)等重點排放領域的開發(fā)、推廣和應用，同時利用生態(tài)碳匯和碳捕集、利用與封存技術（CCUS）等負碳技術增加碳吸收和減少溫室氣體濃度，助力中國碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)，同時增強對碳邊境調節(jié)機制的應對能力。

著力構建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系。一方面，繼續(xù)推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，推進產業(yè)結構調整和升級，由清潔生產向低碳、零碳生產轉型。進一步發(fā)展數(shù)字產業(yè)、高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，控制煤電、鋼鐵、水泥、石化、化工等高耗能產業(yè)的盲目擴張。調整優(yōu)化能源結構，促進清潔低碳能源應用，推進低碳能源替代高碳能源、可再生能源替代化石能源。推進節(jié)能低碳建筑和低碳設施建設，構建綠色低碳交通運輸體系，實現(xiàn)工業(yè)、能源、交通、建筑等領域低碳轉型。另一方面，注重產業(yè)內部結構調整，全面推進低碳技術和產品發(fā)展。推動低碳技術創(chuàng)新應用，鼓勵使用綠色低碳技術和可再生能源生產的產品，如對使用可再生能源直供電生產的工業(yè)品出口給予綠色碳標簽。

持續(xù)深化調整綠色低碳貿易結構。通過優(yōu)化貿易結構，提升中國綠色低碳競爭力，構建新型國內產業(yè)和國際產業(yè)鏈，為國內國際雙循環(huán)發(fā)展提供助力。一方面，進一步完善促進綠色貿易發(fā)展的配套政策，發(fā)揮出口退稅政策和綠色關稅的導向性作用，逐步降低直至取消“兩高一資”產品和低端工藝產品的出口退稅政策，并針對高耗能高污染產品的出口加征關稅。同時，建立出口產品全生命周期碳足跡追蹤評價體系，完善出口產品碳記錄，為準確核算出口產品碳強度提供數(shù)據(jù)支撐。另一方面，優(yōu)化出口貿易結構，推動出口低碳化發(fā)展，積極推動綠色產品、資源和服務的出口貿易，擴大節(jié)能環(huán)保技術、清潔能源、環(huán)境治理等產品和服務的進出口規(guī)模，減少出口產品的隱含碳排放強度。

3.3 加快健全碳排放權交易制度

碳交易市場是推動實現(xiàn)最低成本減排的有效工具。中國可以通過完善碳市場機制，為應對CBAM提供更多支持。第一，中國應立足自身實際，加大全國碳排放權交易市場建設力度，推進碳排放權交易管理條例等更高層級法律法規(guī)出臺。加快推動碳排放權基礎設施建設，建立完善以國內碳市場為主的碳定價機制，降低企業(yè)進入碳市場交易門檻，擴展碳交易行業(yè)覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。逐步推行配額有償分配，從而讓碳價更好地反映市場供需，提高企業(yè)的碳價意識。第二，完善碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報送與核查（MRV）機制。準確有效的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測不僅為配額分配提供科學依據(jù)，同時也為企業(yè)應對CBAM 中可能出現(xiàn)的排放數(shù)據(jù)爭議提供支持。對此，可將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術同MRV 制度相結合，在已經(jīng)建有完整的監(jiān)測體系且數(shù)據(jù)質量較高的行業(yè)逐步推行在線監(jiān)測制度，替代第三方核查機構的作用，并通過區(qū)塊鏈技術保障在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性。第三，積極探索與國外碳市場的鏈接。中國碳市場建設才剛起步，短期內實現(xiàn)與歐盟等國際市場對接難度較大，應更多在目標設定、配額初始發(fā)放、核算規(guī)則等碳交易規(guī)則方面加強與歐盟協(xié)調對接，推動國內碳市場項目與歐盟CBAM 項目互認，提升中國碳價機制的國際認可度，不僅能有效減少碳關稅或獲得碳關稅豁免，還能增加碳市場的流動性和市場效率。

3.4 研究開征碳稅助力深度碳減排

中國在推進碳市場建設的同時，應盡快深入開展碳稅開征可行性研究，以促進“雙碳”目標實現(xiàn)為目標，使碳排放相關稅收留在國內并用于推動國內的低碳發(fā)展，從而減弱CBAM 的影響。從基本思路來看，應堅持宏觀稅負穩(wěn)定、服務“雙碳”目標、政策協(xié)調銜接、簡便征收管理等原則，在環(huán)境保護稅中設置碳稅稅目[19]。對納稅人范圍為排放溫室氣體的企事業(yè)單位，以二氧化碳當量作為計稅依據(jù)，并采用遞進式分階段提高稅率，在開征時明確分階段實施稅率表。建議碳稅收入專項用于支持碳減排、發(fā)展新能源、創(chuàng)新碳吸收等活動，以及給予受影響低收入群體補貼。對于重點納稅大戶并采用低碳減排技術降碳減污績效高的企業(yè)，應給予一定程度的稅收減免優(yōu)惠。如對免費取得的碳排放權配額予以征收碳稅，后期實施有償分配之后，可以對碳排放交易覆蓋的企業(yè)給予碳稅稅收減免，同時設置碳價基線，當碳交易價格低于基線時，相關企業(yè)還需以碳稅的形式支付差價。在碳稅方案研究成熟時，推動修訂我國《環(huán)境保護稅法》，同時，協(xié)調《環(huán)境保護稅法》其他需要修訂的內容，如將揮發(fā)性有機物（VOCs）納入征稅范圍等，爭取一并推進修訂工作。提高開征碳稅的配套支撐能力，加強政策宣傳解讀。