我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法問(wèn)題研究
——基于法律文本的量化分析

孔凡宏，王琴，魏永峰

（上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306）

引言

2013 年，黨中央提出要開(kāi)展綜合執(zhí)法改革，并在各領(lǐng)域逐步推進(jìn)。2018 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確要在環(huán)境領(lǐng)域開(kāi)展綜合執(zhí)法，通過(guò)組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍、整合執(zhí)法職能、統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，來(lái)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱“生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法”）。隨后，為明確具體的執(zhí)法依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)法規(guī)程，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020 年版）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)目錄》），更好地輔助執(zhí)法人員開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《指導(dǎo)目錄》的出臺(tái)，為生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法搭建了框架，針對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的研究開(kāi)始涌現(xiàn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)的研究題域集中在改革后我國(guó)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法存在的問(wèn)題，包括執(zhí)法范圍不明確[1]、跨區(qū)域執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一[2]、基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)不足[3]、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間銜接不暢[4]，以及行政執(zhí)法與刑事司法之間銜接不順[5]等，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。這些研究以定性研究為主，缺少對(duì)法律文獻(xiàn)的定量研究，也鮮有文章針對(duì)《指導(dǎo)目錄》進(jìn)行研究。基于此，本文通過(guò)對(duì)《指導(dǎo)目錄》的整理、編碼和量化分析，運(yùn)用內(nèi)容分析和文獻(xiàn)計(jì)量等量化研究，試圖發(fā)現(xiàn)其中的內(nèi)在邏輯以及存在的問(wèn)題，以期為更好地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法提出改善建議，實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的有效治理。

1 分析框架的構(gòu)建

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取的涉及生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法問(wèn)題的法律、規(guī)定、辦法和條例均來(lái)自《指導(dǎo)目錄》，經(jīng)整理統(tǒng)計(jì)，共有70 份法律文件（表1），其中有15 份法律、21份條例、4 份規(guī)定、30 份辦法。

表1 《指導(dǎo)目錄》中涉及的法律文件（部分）

1.2 分析方法

綜合行政執(zhí)法改革是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵命題，也是一個(gè)需要長(zhǎng)期探索和深化的過(guò)程[6]。作為綜合執(zhí)法改革的內(nèi)容之一，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法有其特殊性。其涵蓋的環(huán)境問(wèn)題領(lǐng)域廣泛，包括水、大氣、海洋、土壤和噪聲等，這些環(huán)境問(wèn)題的領(lǐng)域涉及復(fù)雜的執(zhí)法內(nèi)容、多樣的執(zhí)法方式及多級(jí)執(zhí)法階段。本文從生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的內(nèi)容、階段和方式這三個(gè)維度進(jìn)行分析，并探究這三個(gè)維度兩兩之間的聯(lián)系，構(gòu)建如圖1 所示的分析框架。通過(guò)三維結(jié)構(gòu)的分析，探索我國(guó)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法“干什么”“如何干”及“干多少”等問(wèn)題。

圖1 生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法分析模型

1.2.1 執(zhí)法內(nèi)容

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，在整合和組建生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍后，對(duì)污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全三個(gè)方面開(kāi)展行政執(zhí)法?；诖耍疚膶ⅰ吨笇?dǎo)目錄》所列法律文本的具體條款所涉及的執(zhí)法內(nèi)容分為“生態(tài)保護(hù)”“污染防治”“核與輻射安全”三個(gè)方面。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法有明確規(guī)定，即生態(tài)保護(hù)執(zhí)法是指“生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍依法查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物棲息等服務(wù)功能和損害生物多樣性的行政行為”。中國(guó)大百科全書(shū)將環(huán)境定義為“圍繞著人群的空間及其中可以直接、間接影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素和社會(huì)因素的總體”，即“人類環(huán)境”。現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境問(wèn)題又常常被指稱為污染問(wèn)題，“環(huán)境保護(hù)”也在很大程度上成為“污染防治”的同義詞[7]。因此，本文認(rèn)為污染防治執(zhí)法是指執(zhí)法隊(duì)伍依法查處可能造成或者已經(jīng)造成人類環(huán)境（大氣、水、土壤等）質(zhì)量損害的行政行為。核與輻射安全執(zhí)法是指執(zhí)法隊(duì)伍依法查處造成核安全問(wèn)題和放射性污染的行政行為。

1.2.2 執(zhí)法階段

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法有時(shí)需要具有超前性，或是前瞻性，也就是說(shuō)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法并非都是在污染行為已經(jīng)產(chǎn)生后進(jìn)行的，有的是在環(huán)境危害結(jié)果發(fā)生前進(jìn)行的。通過(guò)威懾或者行政制裁可以防止危害結(jié)果的發(fā)生。因此，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法不應(yīng)該僅僅停留在末端管理，還應(yīng)該包括源頭預(yù)防、過(guò)程控制。另外，在企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行中，我國(guó)構(gòu)建出了建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理的框架[8]，對(duì)于生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法具有借鑒價(jià)值。因此，本文將我國(guó)當(dāng)今生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的階段分為源頭預(yù)防、過(guò)程控制、末端管理和全過(guò)程管控。

源頭預(yù)防指對(duì)可能造成但還未造成環(huán)境污染的行為進(jìn)行事前預(yù)防，其涉及的執(zhí)法包括對(duì)“排污單位提交虛假材料申請(qǐng)”“不實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核”等行為進(jìn)行行政處罰。過(guò)程控制指對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的違規(guī)、違法行為進(jìn)行管控，包括對(duì)“相關(guān)單位未按要求執(zhí)行經(jīng)營(yíng)情況記錄簿”“拒不接受檢查或在檢查時(shí)弄虛作假”等行為進(jìn)行的行政處罰。末端管理指的是對(duì)已經(jīng)造成污染、危害或者排污不達(dá)標(biāo)的單位進(jìn)行管控，具體涉及對(duì)“拒不改正違法排放污染物”“超標(biāo)或超總量排放污染物”等行為的行政處罰或行政強(qiáng)制。源頭、過(guò)程與末端涉及的是“點(diǎn)”的問(wèn)題，而全過(guò)程管控所涉及的是“面”的問(wèn)題，包括對(duì)“未按照規(guī)定進(jìn)行自行監(jiān)測(cè)”“違法從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”等行為的行政處罰或行政強(qiáng)制?！包c(diǎn)”和“面”的執(zhí)法各有其優(yōu)勢(shì)，“點(diǎn)”用于解決突出問(wèn)題，“面”則覆蓋面廣，通過(guò)“點(diǎn)與面”的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法互補(bǔ)。

1.2.3 執(zhí)法方式

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式以威懾性執(zhí)法為主[9]，具體到生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法中，也以這種威懾性的剛性執(zhí)法為主。涉及的執(zhí)法手段包括行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第九條，行政處罰主要有警告、罰款、暫扣或吊銷許可證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留等處罰方式。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二條和第十二條，行政強(qiáng)制執(zhí)行是在當(dāng)事人不按期履行行政決定時(shí)強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式主要有六類。在《指導(dǎo)目錄》中涉及查處扣押設(shè)施、代履行和其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。其中代履行是指在當(dāng)事人逾期不履行行政決定時(shí)，由行政機(jī)構(gòu)或者委托第三方代履行，履行費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。

2 基于生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄的量化分析

為了更好地量化統(tǒng)計(jì)，本文把《指導(dǎo)目錄》按照法律文本進(jìn)行重新排序，再整理出法律文本所對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)名稱和實(shí)施依據(jù)，按照“法律編號(hào)——事項(xiàng)名稱序列號(hào)”，對(duì)70 份涉及生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的法律文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，形成如表2 所示的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的法律文獻(xiàn)內(nèi)容分析編碼表。

表2 《指導(dǎo)目錄》中法律文本的具體實(shí)施依據(jù)編碼表（示例）

2.1 法律文本的總體分析

將70 份法律文本在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行查找，明確其發(fā)布或者是修改（修訂、修正）時(shí)間和時(shí)效性。

2.1.1 發(fā)布（修改）時(shí)間分布

通過(guò)整理，70 份法律文件的發(fā)布（修改）時(shí)間見(jiàn)圖2。從圖中可見(jiàn)，有5 份法律文件是在2000 年前發(fā)布（修改）的，其中3 份法律文件涉及核與輻射安全問(wèn)題，另外2 份法律文件涉及海洋污染。且這5 份法律文件中有4 份都未進(jìn)行修改，在社會(huì)復(fù)雜程度不斷提升和環(huán)境問(wèn)題不斷升級(jí)的情況下，2000 年前發(fā)布（修改）的法律文本需要結(jié)合當(dāng)下社會(huì)的具體情況，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹Ｖ档米⒁獾氖?，《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》在中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部令第16 號(hào)（2010 年）中已經(jīng)進(jìn)行了修改，將其第11 條第3 款中的“本辦法發(fā)布前已經(jīng)設(shè)置的排污口，依法限期治理”，修改為“本辦法發(fā)布前已經(jīng)設(shè)置的排污口，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十七條規(guī)定責(zé)令其關(guān)閉，并處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款”[10]。但是該條款在2020年版本的《指導(dǎo)目錄》中仍是按照原來(lái)的管理辦法進(jìn)行規(guī)定，并沒(méi)有按照中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部令第16號(hào)（2010 年）的內(nèi)容進(jìn)行更正。因此需要對(duì)《指導(dǎo)目錄》中的“實(shí)施依據(jù)”按照具體法律的修改進(jìn)行更替，并出臺(tái)2021 年及后續(xù)版本。整體而言，有26 份法律文件是沒(méi)有修訂的，且其中不乏制定年份久遠(yuǎn)的法律文件，如1990 年的《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，在第二十四條第二項(xiàng)中，對(duì)“拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)行政主管部門現(xiàn)場(chǎng)檢查，或者在被檢查中弄虛作假的”行為處以“三百元以上三千元以下的罰款”，就現(xiàn)在來(lái)看這個(gè)罰款金額不太合理，需要適當(dāng)調(diào)高。

圖2 法律文件的發(fā)布（修改）時(shí)間分布

2.1.2 有效性分析

通過(guò)在北大法寶中查找，發(fā)現(xiàn)《指導(dǎo)目錄》中有3 份法律文件已經(jīng)失效，見(jiàn)表3。涉及排污權(quán)交易管理、新化學(xué)物質(zhì)管理和民用核設(shè)備的管理。其失效時(shí)間和《指導(dǎo)目錄》的發(fā)布時(shí)間較近，因此可能出現(xiàn)疏忽，在后續(xù)工作中需要及時(shí)將修改過(guò)的法律條款在《指導(dǎo)目錄》中進(jìn)行替換，這也是執(zhí)法人員進(jìn)行科學(xué)合理執(zhí)法的內(nèi)在要求。我國(guó)涉及環(huán)境的法律文本數(shù)量大，近些年也隨著社會(huì)的需求在不斷地修改。因此，在《指導(dǎo)目錄》中需要進(jìn)行及時(shí)更替，防止運(yùn)用失效法律進(jìn)行執(zhí)法，避免執(zhí)法的不科學(xué)與不公正。

表3 《指導(dǎo)目錄》中的失效法律文件

2.2 法律文本的單一維度分析

2.2.1 執(zhí)法內(nèi)容分析

通過(guò)對(duì)《指導(dǎo)目錄》中的法律文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的內(nèi)容分布圖（圖3）。由圖可見(jiàn)，在綜合執(zhí)法中，占主導(dǎo)地位的執(zhí)法內(nèi)容是污染防治，核與輻射安全次之，生態(tài)保護(hù)則最少。其中污染防治作為我國(guó)環(huán)境治理問(wèn)題的重點(diǎn)，所占比例高達(dá)57.57%。然而在“十三五”規(guī)劃中多次提及要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，包括“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)”“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”“創(chuàng)新跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制”等，但是生態(tài)保護(hù)所占的比例僅為14.47%，政府在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法時(shí)，更加偏向于污染防治方面的執(zhí)法，這與目前加強(qiáng)“生態(tài)保護(hù)”方面的治理需求有偏差，說(shuō)明我國(guó)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的執(zhí)法內(nèi)容設(shè)計(jì)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的治理需要之間存在著一定的結(jié)構(gòu)性不對(duì)稱。這種不對(duì)稱會(huì)影響到基層生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的有效性。而隨著社會(huì)的進(jìn)步，核技術(shù)從僅為軍用保密技術(shù)逐漸向民用技術(shù)延伸[11]，核與輻射產(chǎn)生的放射性污染不僅會(huì)影響生態(tài)環(huán)境，還會(huì)嚴(yán)重危害人的生命健康，甚至具有致命性，需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境管制。核與輻射安全方面的執(zhí)法內(nèi)容所占比例為27.96%，約占總體的三分之一，共有85 項(xiàng)執(zhí)法，說(shuō)明政府對(duì)核與輻射安全問(wèn)題執(zhí)法的重視。

圖3 生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的法律文本內(nèi)容分布

2.2.2 執(zhí)法階段分析

對(duì)執(zhí)法階段進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，末端管理所占比例高達(dá)40.46%。過(guò)程控制占29.61%，源頭預(yù)防占21.71%，全過(guò)程管控占8.22%（圖4）。從全過(guò)程管控到源頭預(yù)防、再到過(guò)程控制、再到末端管理，其使用頻率逐漸增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法中的一種政府選擇模式，即執(zhí)法選擇偏好上的差序格局。說(shuō)明在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法偏向于運(yùn)用末端管理的模式，對(duì)環(huán)境污染者進(jìn)行處罰和制裁。末端管理雖然具有威懾能力，能夠在一定程度上減少生態(tài)環(huán)境損害行為的發(fā)生。但有時(shí)生態(tài)環(huán)境被破壞后，無(wú)法完全恢復(fù)，具有不可逆性，從生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，其效果往往不如源頭預(yù)防和全過(guò)程管控。所以，政府在執(zhí)法階段選擇上的差序格局，需要適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，以符合生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律。

圖4 生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法階段分布

2.2.3 執(zhí)法方式分析

根據(jù)圖5 可知，針對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，以行政處罰為主導(dǎo)，占到93.09%，而行政強(qiáng)制執(zhí)行占6.91%。一般而言，大部分公民、法人或其他組織都會(huì)履行行政決定，但當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政處罰時(shí)，就需要采取行政強(qiáng)制執(zhí)行。

圖5 職權(quán)類型及執(zhí)法方式分布

具體而言，生態(tài)環(huán)境行政處罰主要采取罰款的方式，所占比例高于50%，體現(xiàn)了一定的選擇偏好，罰款是行政主體為了維護(hù)公共管理秩序，在行政相對(duì)人違反行政義務(wù)而又不構(gòu)成犯罪時(shí)，依法給予的一種經(jīng)濟(jì)上的制裁[12]。罰款作為法律責(zé)任的一種形式，在懲治危害社會(huì)公共利益行為、維護(hù)法律尊嚴(yán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面具有重要作用[13]。但是環(huán)境罰款制度本身也存在一些問(wèn)題，如無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)[14]、罰款額度所引發(fā)企業(yè)違法成本高于守法成本[15]、罰款中的裁量權(quán)過(guò)大[16]等，常常受到學(xué)者和社會(huì)詬病。相比而言，警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和暫扣或者吊銷許可證這三類執(zhí)法方式單獨(dú)使用的頻率很小，都低于2%。而混合的處罰方式所占比例接近50%，這里的混合處罰可能包括兩種或者兩種以上的處罰方式，呈現(xiàn)出不同執(zhí)法方式的組合。在行政強(qiáng)制執(zhí)行中，以單一的代履行和查封扣押設(shè)施為主，混合的行政強(qiáng)制執(zhí)行還涉及“強(qiáng)制拆除”“責(zé)令停產(chǎn)整治”“罰款”等，與代履行和查封扣押設(shè)施組合運(yùn)用。

2.3 法律文本的維度交叉分析

2.3.1X—Y維度分析

本文運(yùn)用SPSS22 對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法階段和執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)性分析（表4）。Cohen 指出當(dāng)相關(guān)性系數(shù)運(yùn)用于社會(huì)科學(xué)時(shí)，可以將0～±0.09 視為無(wú)相關(guān)性，±0.1～±0.3 視為弱相關(guān)性，±0.3～±0.5 視為中相關(guān)性，±0.5～±1 視為強(qiáng)相關(guān)性[17]。本文采用該學(xué)者對(duì)相關(guān)性的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

表4 X—Y維度在數(shù)量上的相關(guān)性

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，具有強(qiáng)相關(guān)性的有污染防治和源頭預(yù)防、污染防治和末端管理，而污染防治本身應(yīng)當(dāng)是“預(yù)防+治理”，說(shuō)明在污染防治領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)防和治理這兩個(gè)方面的平衡。但是污染防治與全過(guò)程管控的相關(guān)性卻僅為0.229，為弱相關(guān)性，說(shuō)明在污染防治方面，政府對(duì)于全過(guò)程管控的投入力度還不夠，有待加強(qiáng)。另一個(gè)強(qiáng)相關(guān)性是核與輻射安全和過(guò)程控制。核與輻射安全與四個(gè)層面的執(zhí)法階段的相關(guān)性基本保持在中相關(guān)性上下，中相關(guān)性表明在核與輻射安全問(wèn)題上，四個(gè)執(zhí)法階段都有所涉及，且運(yùn)用量較為合理，能夠較好地實(shí)現(xiàn)核與輻射問(wèn)題在“點(diǎn)”和“面”方面的監(jiān)管。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的“三定”方案，與自然資源部“對(duì)自然資源的登記、使用和開(kāi)發(fā)利用”的管理權(quán)[18]不同，生態(tài)環(huán)境部明確的是對(duì)“環(huán)境污染防治”“核與輻射安全”“生態(tài)保護(hù)修復(fù)”“重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題”[19]等方面的監(jiān)督管理。但兩者之間也存在一些監(jiān)管的交叉，如生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、國(guó)土空間規(guī)劃，以及資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中涉及的環(huán)境問(wèn)題等。以海洋礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)為例，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中往往會(huì)涉及生態(tài)保護(hù)與污染防治的問(wèn)題，而此時(shí)自然資源部需要對(duì)在資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中涉及的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行考量，配合并協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門的生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法（執(zhí)法權(quán)已劃歸生態(tài)環(huán)境部所有）。對(duì)于生態(tài)環(huán)境部的污染防治和核與輻射安全兩個(gè)方面的監(jiān)督管理，與各執(zhí)法階段的相關(guān)性基本都處于中強(qiáng)相關(guān)性，但是生態(tài)保護(hù)與過(guò)程控制和全過(guò)程管控的相關(guān)性卻很低，都小于0.1，說(shuō)明政府對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視力度不夠，規(guī)劃的合理性有待提升，需要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法在執(zhí)法階段上規(guī)劃的全面性和系統(tǒng)性。

2.3.2X—Z維度分析

為了更好地統(tǒng)計(jì)分析，本文將罰款以外的其他單一生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式歸為其他類，形成“罰款”“混合”“其他”3 種執(zhí)法方式。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，得到生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法方式的相關(guān)性狀況（表5）?？傮w而言，污染防治、核與輻射安全和3 種執(zhí)法方式的相關(guān)性都處于中、強(qiáng)相關(guān)性，而生態(tài)保護(hù)僅與混合執(zhí)法方式為中相關(guān)性，與罰款和其他執(zhí)法方式的相關(guān)性極低。

表5 X—Z維度在數(shù)量上的相關(guān)性

具體而言，生態(tài)保護(hù)與罰款的相關(guān)性僅為0.091，與其他執(zhí)法方式的相關(guān)性更低，為0.037。說(shuō)明政府在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域并沒(méi)有合理配置罰款與其他執(zhí)法方式，這與生態(tài)保護(hù)本身在綜合執(zhí)法中所占的比例較少有關(guān)。這里生態(tài)保護(hù)中涉及混合執(zhí)法的方式包括“罰款+責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”和“罰款+責(zé)令停業(yè)關(guān)閉+警告”。而在污染防治與執(zhí)法方式的相關(guān)性數(shù)據(jù)中，可以發(fā)現(xiàn)僅污染防治與混合執(zhí)法是強(qiáng)相關(guān)性，說(shuō)明在污染防治方面運(yùn)用較多的是混合執(zhí)法方式。核與輻射安全和3 種執(zhí)法方式的相關(guān)性都處于0.3～0.5，說(shuō)明針對(duì)核與輻射安全執(zhí)法，政府采用的執(zhí)法方式較為多元化。

2.3.3Y—Z維度分析

對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法階段和執(zhí)法方式的相關(guān)性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到如表6 所示的相關(guān)性狀況，過(guò)程控制與其他執(zhí)法方式之間，全過(guò)程管控與罰款之間存在弱相關(guān)性；而源頭預(yù)防與其他執(zhí)法方式之間，全過(guò)程管控與混合執(zhí)法方式之間存在中相關(guān)性，其他的都是強(qiáng)相關(guān)性。說(shuō)明在整體上，執(zhí)法的4 個(gè)階段與3 種執(zhí)法方式的相關(guān)性都較高。相關(guān)性最高的是末端管理和混合執(zhí)法方式，達(dá)到0.779。說(shuō)明在末端管理，即在環(huán)境損害污發(fā)生后，對(duì)行政相對(duì)人的處罰往往涉及多種處罰方式，以此實(shí)現(xiàn)罰責(zé)相當(dāng)。相關(guān)性最低的是過(guò)程控制與其他執(zhí)法方式，為0.221，過(guò)程控制往往是污染危害還沒(méi)完全發(fā)生，這一階段對(duì)環(huán)境污染的遏制具有良好的效益，而單一的罰款往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)最佳效果，需要同時(shí)增加其他種類的執(zhí)法方式，形成執(zhí)法模式的組合，發(fā)揮各執(zhí)法方式的效益，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的有效性。

表6 Y—Z維度在數(shù)量上的相關(guān)性

3 結(jié)論與討論

3.1 研究結(jié)論

基于對(duì)《指導(dǎo)目錄》中法律文本的量化分析，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法在法律層面的現(xiàn)狀如下：

第一，《指導(dǎo)目錄》所列法律文本能夠?yàn)榫C合執(zhí)法提供基本的架構(gòu)和規(guī)范，但需要關(guān)注《指導(dǎo)目錄》設(shè)計(jì)的全面性以及具體法律法規(guī)的健全性問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合性的執(zhí)法，其目的是增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性?，F(xiàn)行的《指導(dǎo)目錄》所列法律文件也具有一定的綜合性，涵蓋了污染防治、生態(tài)保護(hù)和核與輻射安全三大類執(zhí)法內(nèi)容，同時(shí)執(zhí)法階段包含源頭到末端以及全過(guò)程管控，也涉及單一和混合的執(zhí)法方式?？傮w而言，《指導(dǎo)目錄》中的法律文本內(nèi)容全面、階段全覆蓋、方式多樣，基本滿足生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的需要。但是，《指導(dǎo)目錄》也存在設(shè)計(jì)不全面和所依據(jù)的法律法規(guī)不健全的問(wèn)題。設(shè)計(jì)不全面體現(xiàn)在未關(guān)注法律文件的時(shí)效性，且《指導(dǎo)目錄》中的條款未按照2010 年修改的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》中的條款進(jìn)行修改。依據(jù)的法律法規(guī)不健全體現(xiàn)在未對(duì)《指導(dǎo)目錄》建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，且部分法律條款的處罰已經(jīng)不適用于當(dāng)今的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

第二，執(zhí)法內(nèi)容中生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)法不足。雖然早在1996 年，第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議明確提出“堅(jiān)持污染防治和生態(tài)保護(hù)并舉”的環(huán)境保護(hù)思路[20]。但是，從生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的法律文本的量化分析來(lái)看，污染防治領(lǐng)域的執(zhí)法數(shù)量遠(yuǎn)大于其他兩類。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善和環(huán)境保護(hù)，不管是法律文本的運(yùn)用，還是具體行政執(zhí)法的過(guò)程，都應(yīng)該圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行。除此之外，在生態(tài)保護(hù)方面缺少過(guò)程控制和全過(guò)程管制執(zhí)法，且生態(tài)保護(hù)與3 種執(zhí)法方式的相關(guān)性都較低，需要加強(qiáng)執(zhí)法管控。

第三，執(zhí)法階段中全過(guò)程管控的執(zhí)法較少。全過(guò)程管控執(zhí)法能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的全程監(jiān)管，對(duì)企業(yè)、個(gè)人和地方政府進(jìn)行全面的管控，一旦某一流程或階段出現(xiàn)問(wèn)題就可以及時(shí)進(jìn)行管制，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的前瞻性和動(dòng)態(tài)性，并不僅僅是對(duì)已經(jīng)造成污染的行為進(jìn)行處罰。同時(shí)，全過(guò)程管控的執(zhí)法手段也符合生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的“綜合性”理念。通過(guò)全方位、多維度的管控與執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。而現(xiàn)存的全過(guò)程管控僅對(duì)核與輻射安全進(jìn)行了有力的監(jiān)管，針對(duì)生態(tài)保護(hù)與污染防治這兩方面并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其全程的管控。

第四，單一執(zhí)法方式以罰款為主，較為單調(diào)。罰款作為生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的主導(dǎo)執(zhí)法方式，具有一定的合法性。行政罰款的基本功能是懲罰性和預(yù)防性[21]。但是如果行政罰款固守懲戒來(lái)維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的思路，將罰款的設(shè)定聚焦于違法行為本身，如從行為的嚴(yán)重程度和直接損失等角度，而不考慮環(huán)境危害行為對(duì)公共利益的損害，從而未能將罰款數(shù)額與特定的公共利益損失對(duì)應(yīng)起來(lái)，那么就可能無(wú)法解決“違法成本低”等環(huán)境管制中現(xiàn)存的問(wèn)題[22]。也就是罰款無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益的補(bǔ)償。此外，我國(guó)法律文本中規(guī)定的行政執(zhí)法基本都是剛性執(zhí)法，并未涉及柔性執(zhí)法。柔性環(huán)境執(zhí)法是一種非正式的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式，不以強(qiáng)制監(jiān)管行政相對(duì)人服從、接受處罰或命令為目的[23]，包括行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等。這種非強(qiáng)制的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能夠提高企業(yè)的守法能力，降低執(zhí)法成本。因此，需要將柔性執(zhí)法融合到剛性中去，實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

3.2 建議

第一，完善《指導(dǎo)目錄》中的法律條目。一方面，需要將已經(jīng)失效的法律文本進(jìn)行刪除或者替換，同時(shí)將《指導(dǎo)目錄》中涉及《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》的條款按照2010 年的修訂版本進(jìn)行修改。另一方面，由于《指導(dǎo)目錄》是2020 年出臺(tái)的，而新的法律文件的制定、舊的法律文件的廢止、法律文本的修訂，可能是在《指導(dǎo)目錄》頒布后，這就會(huì)導(dǎo)致《指導(dǎo)目錄》中所列法律文本與現(xiàn)實(shí)存在不一致性和不對(duì)稱性的問(wèn)題。因此，需要及時(shí)梳理、更新《指導(dǎo)目錄》中的法律文本，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理的機(jī)制，確保其有效性。除此之外，《指導(dǎo)目錄》中的部分法律文件發(fā)布年份較早，且未修訂過(guò)，部分內(nèi)容可能與現(xiàn)實(shí)需求不符，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?，如前文提及的《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中第二十四條的罰款較輕的問(wèn)題，可以按照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十五條的規(guī)定，“處二萬(wàn)元以下的罰款”。

第二，適當(dāng)增加生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的執(zhí)法。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民對(duì)生活質(zhì)量也有了更高的追求，與生活質(zhì)量息息相關(guān)的就是環(huán)境問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的改善，不能單靠污染防治，不能實(shí)質(zhì)以“末端管理”為主導(dǎo)，需要轉(zhuǎn)變思維方式，傳統(tǒng)的以管制為核心的污染防治制度已經(jīng)不能很好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的治理。應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法由污染防治為主逐步轉(zhuǎn)向污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全三者并行，以此推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革。除此之外，需要擴(kuò)展生態(tài)保護(hù)方面的過(guò)程控制與全過(guò)程管控執(zhí)法，通過(guò)全方位的管控而非兩端管理，來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；另外，需要適當(dāng)增加生態(tài)保護(hù)方面的執(zhí)法種類，運(yùn)用多元執(zhí)法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)的有效保護(hù)、促進(jìn)生物多樣性保護(hù)與發(fā)展。

第三，加強(qiáng)全過(guò)程管控的執(zhí)法方式，健全全過(guò)程無(wú)漏洞的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。一方面，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法對(duì)各部門相關(guān)污染防治、生態(tài)保護(hù)以及核與輻射安全的執(zhí)法職能進(jìn)行整合①生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法具體整合的范圍包括：生態(tài)環(huán)境部門污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全等方面的執(zhí)法權(quán)；海洋部門海洋、海島污染防治和生態(tài)保護(hù)等方面的執(zhí)法權(quán)；自然資源部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，對(duì)因開(kāi)發(fā)土地、礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán)；水利部門流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)；林業(yè)和草原部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。，這是在內(nèi)容上的整合。另一方面，生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法階段的整體性，即全過(guò)程的管控，要求執(zhí)法需要有動(dòng)態(tài)性和追蹤性，而非僅僅停留在某一個(gè)“點(diǎn)”的執(zhí)法，還需要“面”的執(zhí)法。具體而言，應(yīng)當(dāng)涉及某一產(chǎn)品的前端規(guī)劃、采購(gòu)、許可和批準(zhǔn)等，以及過(guò)程中的生產(chǎn)制造、合規(guī)存儲(chǔ)、運(yùn)輸和使用等，并且還需要涉及末端的處置以及處置后相關(guān)設(shè)施的檢測(cè)、評(píng)價(jià)等（圖6）。通過(guò)這種全方位、多層次、動(dòng)態(tài)性的執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，減少環(huán)境污染。因此，需要完善全程的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)保督查，對(duì)相關(guān)違法事項(xiàng)進(jìn)行管控，予以適當(dāng)處罰，并在后期開(kāi)展“回頭看”，查處其整改情況。同時(shí)，“三同時(shí)”制度作為我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的制度，要求防污設(shè)備與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用，能夠較好地實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的監(jiān)管，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。由此，通過(guò)各個(gè)階段“點(diǎn)”的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)結(jié)合“面”的執(zhí)法的保障，形成“點(diǎn)與面”執(zhí)法的互補(bǔ)與協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。此外，有關(guān)非生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法范疇工作，還可以借助部門會(huì)商、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跨區(qū)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法等方式更好的協(xié)助實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法。

圖6 全過(guò)程管控模型

第四，豐富除罰款外的執(zhí)法方式。在行政處罰中，罰款手段較為普遍。罰款在執(zhí)法中較為簡(jiǎn)單、便于操作，且相比其他執(zhí)法方式，罰款的行政成本較低。從公共選擇理論角度分析，政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)有追求經(jīng)濟(jì)收益的傾向[25]，表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法中，即政府更偏向于選擇罰款這一行政處罰。也就是說(shuō)，政府在生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法中會(huì)有選擇偏好，但是偏好不一定意味著需要保持不變。政府需要豐富生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的方式，打破依賴罰款這一單一的行政處罰模式。一方面，需要增加警告、責(zé)令停產(chǎn)、吊銷許可證等行政執(zhí)法方式的運(yùn)用。并且需要在實(shí)踐中逐漸完善罰款標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政罰款對(duì)公共利益損失的補(bǔ)償。另一方面，可以適當(dāng)結(jié)合柔性執(zhí)法，通過(guò)行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等方式來(lái)緩解政府與行政相對(duì)人之間的矛盾，共同改善環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)還可以將生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法適當(dāng)向社會(huì)組織和公民個(gè)人開(kāi)放，在嚴(yán)格依法行政的前提下，運(yùn)用委托執(zhí)法，將部分執(zhí)法任務(wù)委托給社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)組織和公民個(gè)人的主觀能動(dòng)性，構(gòu)建我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同合作機(jī)制。