政府會計制度視域下高職院校財務(wù)績效評價研究

摘要：政府會計制度已在行政事業(yè)單位全面施行，高職院校不再執(zhí)行高等學(xué)校會計制度，同時以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的傳統(tǒng)財務(wù)績效評價已經(jīng)不能滿足改革要求，評價體系亟須完善。在此背景下，從政府會計制度的制定原則、主要內(nèi)容、創(chuàng)新與變化等方面出發(fā)，分析制度實施對財務(wù)績效評價產(chǎn)生的影響，指出其中面臨的問題，并闡述具體優(yōu)化措施，為高職院校建立科學(xué)合理的財務(wù)績效評價體系提供重要借鑒。

關(guān)鍵詞：政府會計制度;高職院校;財務(wù)績效評價

0引言

為深入貫徹黨的十八屆三中全會提出關(guān)于建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度精神和《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（以下簡稱《改革方案》）要求，財政部于2017年正式印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)施行[1]。政府會計制度的全面改革，標志著具有新時代中國特色的政府會計標準體系已基本建成。對于高職院校而言，無論是順應(yīng)國家相關(guān)政策的外部要求，還是基于學(xué)校自身發(fā)展的內(nèi)在需要，都對財務(wù)績效評價工作提出更高要求，特別是政府會計制度的重要創(chuàng)新舉措，勢必會對財務(wù)績效評價體系產(chǎn)生重要影響。鑒于此，高職院校要以此次制度改革為契機，不斷完善和改進現(xiàn)有績效評價機制，旨在真實反映辦學(xué)狀況，優(yōu)化資源配置，提供科學(xué)決策，提高辦學(xué)水平，以期實現(xiàn)學(xué)校高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

1政府會計制度和財務(wù)績效評價相關(guān)概念

1.1政府會計制度概述

政府會計制度以《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《政府會計準則——基本準則》（以下簡稱“基本準則”）等有關(guān)法律、規(guī)章為指導(dǎo)，對原有行政單位、事業(yè)單位，以及學(xué)校、醫(yī)院、林業(yè)等9項行業(yè)事業(yè)單位的會計制度進行有機整合，是財政部制定且適用各級各類行政事業(yè)單位的會計制度[2]。政府會計制度主要有7個方面的創(chuàng)新與突破：第一，重構(gòu)財務(wù)會計和預(yù)算會計“雙功能”的會計核算模式;第二，形成資產(chǎn)、預(yù)算收入等“5+3”的會計要素核算內(nèi)容;第三，實現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制“雙基礎(chǔ)”的會計核算方式;第四，引入對同筆業(yè)務(wù)一張憑證上進行財務(wù)會計和預(yù)算會計“雙分錄”的會計記賬方法;第五，編制財務(wù)報告和決算報告“雙報告”的會計核算制度;第六，增加資產(chǎn)和負債的會計核算范圍;第七，改變基本建設(shè)項目進行統(tǒng)一核算的會計記賬規(guī)則。政府會計制度施行，是國家有關(guān)部門全面落實財稅體制改革的重要成果，對行政事業(yè)單位提高會計信息質(zhì)量，提升財務(wù)管理水平，實行全面績效管理具有重要現(xiàn)實意義。

1.2財務(wù)績效評價概述

1.2.1績效內(nèi)涵

績效內(nèi)涵較為多樣，單從詞語方面可以理解為成績和效益兩層意思，但放在不同領(lǐng)域確有不同表述。從管理學(xué)來定義，績效是組織為實現(xiàn)預(yù)期目標而在不同方面展現(xiàn)出的行為和結(jié)果，主要分為組織績效和個人績效兩個部分;從經(jīng)濟學(xué)來定義，績效是以個人完成對組織的承諾為前提，由組織通過薪酬等方式兌現(xiàn)個人所做承諾的行為，體現(xiàn)出市場經(jīng)濟運行的基本原則;從社會學(xué)來定義，績效是由社會分工產(chǎn)生不同角色成員所承擔(dān)的社會責(zé)任。綜合來說，績效內(nèi)涵會隨著應(yīng)用領(lǐng)域不同而存在差異，但其核心內(nèi)涵保持不變，即績效是組織或個人在特定環(huán)境下為實現(xiàn)目標或任務(wù)所完成與之相關(guān)的成果或效率。

1.2.2高職院校財務(wù)績效評價內(nèi)涵

高職院校財務(wù)績效評價是通過選取財務(wù)、非財務(wù)等相關(guān)特定指標，對照統(tǒng)一標準，采用規(guī)定程序，對學(xué)校投入教育經(jīng)費所產(chǎn)生的成果、效率和效益進行分析，做出全面、客觀和準確的判斷。高職院校不以追求利潤為目的，具有社會公益性，其績效評價內(nèi)容與企業(yè)有所不同，其中成果主要側(cè)重人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會等;效率主要反映資金、資產(chǎn)、師資等使用情況;效益主要體現(xiàn)辦學(xué)效益、社會效益、發(fā)展效益等方面。

2政府會計制度實施對高職院校財務(wù)績效評價的影響2.1統(tǒng)一各項行政事業(yè)單位會計制度，進一步增強會計信息可比性政府會計制度遵循“充分協(xié)調(diào)、歸并統(tǒng)一和繼承創(chuàng)新”的制定原則，與現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章準則等內(nèi)容保持協(xié)調(diào)，對原有行政事業(yè)單位的會計制度進行整合，充分繼承各項會計制度合理和共性的內(nèi)容[1]。相對于之前各自獨立，相互分散的會計制度，政府會計制度擴大了制度適用范圍，統(tǒng)一了會計核算口徑，規(guī)范了會計核算內(nèi)容，單位之間的會計信息高度統(tǒng)一，有效解決不同單位在相同會計期間的橫向?qū)Ρ?，增強了會計信息可比性，為科學(xué)制定高職院校財務(wù)績效指標體系提供有利條件。

2.2重構(gòu)會計核算新模式，進一步提高會計信息質(zhì)量根據(jù)基本準則和《改革方案》要求，政府會計制度重新構(gòu)建財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接的會計核算模式[2]。財務(wù)會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，通過資產(chǎn)、費用等5類要素進行會計核算;預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，通過預(yù)算收入、預(yù)算結(jié)余等3類要素進行會計核算。政府會計制度不僅擴大資產(chǎn)和負債的核算范圍，而且對會計科目進行優(yōu)化和設(shè)置。在資產(chǎn)方面，新增公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物文化資產(chǎn)等核算內(nèi)容，對基本建設(shè)項目通過在建工程進行核算，不再單獨建賬，資產(chǎn)核算范圍覆蓋單位所能控制的各類資產(chǎn);在負債方面，新增預(yù)計負債等核算內(nèi)容，能夠綜合反映單位所承擔(dān)的各項義務(wù)，保證會計信息的完整性。會計科目設(shè)置更加科學(xué)和全面，共設(shè)有103個一級科目，保證會計信息的全面性。有些科目，如單位管理費用、業(yè)務(wù)活動費用等，能夠精準核算單位的運營成本;有些科目，如壞賬準備、長期待攤費用、預(yù)提費用等，能夠準確反映資產(chǎn)負債的增減變化，保證會計信息的可靠性。因此，相比原有制度，政府會計制度的核算范圍更廣、核算方法更優(yōu)、科目設(shè)置更細、賬務(wù)處理更準，可有效提高單位會計信息質(zhì)量，為保障高職院?？冃гu價結(jié)果的準確反映提供有力支持。

2.3引入成本核算，進一步提升財務(wù)績效管理水平

財務(wù)會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制對各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)和事項進行核算，不僅強化財務(wù)會計核算功能，使得成本核算在行政事業(yè)單位會計核算中成為現(xiàn)實。政府會計制度新增收入和費用2類會計要素核算內(nèi)容，對固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等按可使用年限計提折舊，對無形資產(chǎn)按會計期間進行攤銷，有助于真實反映其資產(chǎn)凈值，并且將計提折舊額或攤銷額計入單位管理費用，全面反映單位成本信息，有利于增強單位成本管理意識。此外，政府會計制度擴大固定資產(chǎn)核算范圍，并對資產(chǎn)分類進行細化，有利于單位對固定資產(chǎn)進行全面清查和高效配置，提高固定資產(chǎn)精細化管理水平。同時，制度還增加應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款核算內(nèi)容，引入壞賬準備等減值核算功能，對應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款等進行計提壞賬準備，有效減少賬實不符現(xiàn)象，有利于提升單位風(fēng)險防范意識和財務(wù)管理水平。成本核算是實行財務(wù)績效管理的重要內(nèi)容，政府會計制度不但滿足高職院校對成本核算的需求，同時促進學(xué)校對成本管理的重視，還能夠合理反映學(xué)校運營成本，進一步提高學(xué)校綜合管理水平，為推動高職院校財務(wù)績效管理提供有力依據(jù)。

2.4完善會計報表結(jié)構(gòu)，進一步優(yōu)化財務(wù)績效監(jiān)督機制

政府會計制度對會計報表進行重要改革，將其分成財務(wù)報表和預(yù)算會計報表兩種類型，形成“4+3+1”的會計報表結(jié)構(gòu)。財務(wù)報表能夠準確反映單位財務(wù)狀況，是編制單位財務(wù)報告的重要基礎(chǔ)，而預(yù)算會計報表能夠全面反映單位預(yù)算執(zhí)行情況，為編制單位決算報告提供依據(jù)。報表內(nèi)容細化和“雙報告”體系的形成，一方面能夠提升高職院校會計信息透明度，使信息披露內(nèi)容覆蓋學(xué)校各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)全過程，清晰反映學(xué)校資金使用效益和辦學(xué)成本;另一方面能夠加大信息公開力度，讓社會公眾充分了解學(xué)校經(jīng)營狀況，更好接受上級主管及各方監(jiān)督，有效降低財務(wù)風(fēng)險和腐敗現(xiàn)象，不斷強化財務(wù)監(jiān)督和績效管理，為優(yōu)化高職院校財務(wù)績效監(jiān)督機制提供有力保障。

3政府會計制度改革前高職院校財務(wù)績效評價存在的問題3.1相關(guān)法律法規(guī)和制度保障缺失

高職院校主要依托行業(yè)辦學(xué)，不同行業(yè)主管部門未能形成統(tǒng)一、有效的財務(wù)績效評價機制，使評價結(jié)果缺乏權(quán)威性。近年來，相關(guān)部門陸續(xù)出臺相關(guān)政策和實施細則，績效評價工作的規(guī)范性得到加強，但針對財務(wù)績效評價的相關(guān)法律和制度缺失，導(dǎo)致基層績效評價工作發(fā)展緩慢，成效不佳。

3.2學(xué)校管理人員績效評價意識淡薄

高職院校推行財務(wù)績效時間較早，實際效果卻非常有限。學(xué)校管理者大多非財務(wù)專業(yè)背景，對績效評價認識不足，重視不夠，未能意識到績效評價能夠為學(xué)校事業(yè)發(fā)展、制定遠景規(guī)劃和提升辦學(xué)效益提供重要參考和決策依據(jù)，評價工作常流于形式，缺乏專業(yè)性。長期以來，很多學(xué)校普遍存在盲目注重項目規(guī)模與投入，追求多渠道爭取專項資金，不考慮效益與產(chǎn)出，無法真實反映辦學(xué)成本，輕視管理與監(jiān)督，造成資源配置不合理，資金浪費，效益低下等不良現(xiàn)象。

3.3績效評價體系設(shè)計缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和客觀性高職院校因辦學(xué)層次、辦學(xué)定位等方面存在較大差異，以致不同院校之間評價體系建設(shè)沒有統(tǒng)一標準。很多學(xué)校評價標準不統(tǒng)一、不規(guī)范，不能真實、全面反映績效;有的評價指標過于依賴個人經(jīng)驗，一些難以量化的關(guān)鍵指標無法體現(xiàn)，具有較強的主觀性和隨意性;有的評價方法過于簡單，未能從多維度、多層次、多因素構(gòu)建評價體系。

3.4績效評價監(jiān)督機制不健全

監(jiān)督機制不健全、內(nèi)控制度不完善、信息披露不完全、監(jiān)管落實不到位、工作責(zé)任不明確等，使得構(gòu)建的評價體系成為擺設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有實效。同時，在績效評價過程中容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，造成指標數(shù)據(jù)失真，無法保證評價結(jié)果準確，嚴重制約績效評價工作的開展。

3.5績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分

高職院校管理者對績效評價結(jié)果不重視，應(yīng)用不充分，評價結(jié)果不能有效引導(dǎo)和規(guī)范辦學(xué)行為。很多學(xué)?？冃гu價僅停留在結(jié)果層面，沒有對整個評價工作進行考核與問責(zé)，對評價結(jié)果反饋的問題沒有進行跟蹤和糾正，缺少激勵和獎懲措施，財務(wù)績效評價失去原有意義和價值。

4政府會計制度背景下高職院校財務(wù)績效評價對策4.1建立績效評價長效機制，充分發(fā)揮制度的權(quán)威性、約束性和有效性學(xué)校要以會計法、政府會計制度等現(xiàn)行法規(guī)制度為依據(jù)，建立健全財務(wù)績效評價管理機制，從法律層面保障績效評價工作的權(quán)威性。學(xué)校管理者要對現(xiàn)有規(guī)章制度進行全面梳理和審核，對不能指導(dǎo)和提升績效評價工作的相關(guān)條款，要加以完善和修訂。要結(jié)合高職院校辦學(xué)實際，創(chuàng)新績效管理理念，實現(xiàn)績效管理與評價工作協(xié)同推進，要建立貫穿績效目標、績效實施、績效監(jiān)督、績效考核、評價結(jié)果應(yīng)用等全過程的績效評價管理機制，充分發(fā)揮制度的約束性和有效性，保證績效評價工作合理有序，有章可循[3]。

4.2加強組織領(lǐng)導(dǎo)，普及績效理念，積極營造績效管理新局面學(xué)校管理者應(yīng)從思想上重視和加強對財務(wù)績效評價工作領(lǐng)導(dǎo)，從行動上積極落實和完善績效評價組織體系。通過學(xué)校財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，建立由財務(wù)、資產(chǎn)、審計、人事、教務(wù)、科研、后勤等核心部門組成的管理機構(gòu)，為學(xué)校財務(wù)績效評價工作提供組織和人員保障。要積極營造“講績效、重績效、用績效”的理念氛圍，利用學(xué)校網(wǎng)絡(luò)平臺、專題講座、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等途徑，加大績效評價宣傳力度，增強教職員工效率和責(zé)任意識，全面提高學(xué)校精細化管理水平，有效形成“人人學(xué)績效、事事講績效、花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理新局面[4]。

4.3構(gòu)建科學(xué)適用的績效評價指標體系

科學(xué)、適用的指標體系，必須通過規(guī)范、合理的評價指標來體現(xiàn)，評價指標不僅能夠真實反映高職院校辦學(xué)狀況，通過指標縱向或橫向?qū)Ρ?，還能發(fā)現(xiàn)自身不足以及與同類院校之間的差距。高職院校財務(wù)績效指標體系的構(gòu)建，要以政府會計制度“雙基礎(chǔ)”的會計核算方式為前提，要與職業(yè)教育發(fā)展需要和學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃緊密結(jié)合，主要途徑有：第一，評價指標要定性和定量相結(jié)合，綜合考慮指標的代表性、實用性、可操作性等設(shè)計原則，指標選取既要兼顧共性指標的選擇，也要根據(jù)辦學(xué)特色融入一些個性化的指標;第二，要實現(xiàn)財務(wù)指標和非財務(wù)指標有效銜接，加強資金效益、資產(chǎn)管理、債務(wù)風(fēng)險、成本控制、預(yù)算執(zhí)行等指標分析，為學(xué)校管理者科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支持;第三，要深入二級學(xué)院和行政管理部門，對指標設(shè)計進行充分調(diào)研，積極聽取相關(guān)人員的建議，從財務(wù)綜合實力、財務(wù)發(fā)展?jié)摿?、財?wù)運行績效等方向形成一套比較全面的指標體系;第四，要強化以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的成本績效指標比重，從教學(xué)、科研、服務(wù)社會等方面綜合反映教育成本效益狀況，如生均直接教學(xué)成本，教師平均科研管理成本、部門投入創(chuàng)收率等;第五，要按照“分類細化、共建共享”原則，形成科學(xué)規(guī)范、分門別類、動態(tài)可調(diào)的財務(wù)績效指標庫，評價指標體系在實際應(yīng)用中得到不斷升級和優(yōu)化。

4.4推行動態(tài)高效的績效評價監(jiān)督機制

有效監(jiān)督是實施績效評價的重要保障。高職院校不僅要樹立監(jiān)督意識，把績效監(jiān)督與內(nèi)控管理、財政監(jiān)管、巡查審計等進行有效融合，建立動態(tài)高效的財務(wù)績效監(jiān)督體系，同時還要明確監(jiān)督職責(zé)，由學(xué)?？冃гu價管理機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)，組織并聯(lián)合主要部門成立監(jiān)督小組，對財務(wù)績效完成情況進行全方位和全過程監(jiān)管。若發(fā)現(xiàn)與績效目標存在較大偏差，要及時采取措施進行干預(yù)，對出現(xiàn)評價結(jié)果異?；驙幾h較多并懸而未解等問題，也可委托校外第三方機構(gòu)參與監(jiān)督或?qū)υu價結(jié)果進行復(fù)核，保證績效評價客觀、公正和準確[5]。信息化建設(shè)條件較好的學(xué)校，可推出財務(wù)績效監(jiān)督管理系統(tǒng)，全面推進績效監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化和信息化。要積極落實財務(wù)績效評價信息公開，接受社會公眾監(jiān)督，同時鼓勵更多教職工參與到績效監(jiān)督工作中來，正確引導(dǎo)學(xué)校辦學(xué)行為，穩(wěn)步促進評價工作有序、健康開展。

4.5實施績效考核，提升績效問責(zé)與激勵導(dǎo)向作用

高職院校要重視財務(wù)績效評價結(jié)果分析，通過績效考核，采取有效問責(zé)與激勵措施，能夠增強評價結(jié)果約束力，激發(fā)教職工積極性，全面提升評價結(jié)果應(yīng)用價值。學(xué)?？冃гu價管理機構(gòu)要加強與人事、財務(wù)、紀委、審計等部門聯(lián)動，一方面將績效考核與年度考核、部門預(yù)算、部門巡察、專項審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計等工作相結(jié)合，并為相關(guān)部門及有關(guān)工作提供重要參考;另一方面將考核結(jié)果與部門經(jīng)費、工資獎金、職稱評定、職務(wù)晉升等獎懲機制進行掛鉤，獎罰并舉，充分調(diào)動部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員主動性和創(chuàng)造性。對考核優(yōu)秀的部門或個人，要給予物質(zhì)獎勵、精神獎勵和政策支持;對考核合格的部門或個人，要對存在問題進行分析和整改，防止類似問題再次發(fā)生;對考核不合格或多次整改不到位的部門或個人，要執(zhí)行問責(zé)、追責(zé)、扣減年終獎金、壓縮下年預(yù)算等措施，有效約束辦學(xué)行為，提高風(fēng)險防范意識，保證評價結(jié)果應(yīng)用落到實處。

5結(jié)語

政府會計制度是新時期社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，作為制度實施主體之一，高職院校必須認識到制度改革仍處在不斷探索和總結(jié)的過程。在新形勢下，財務(wù)績效評價體系建設(shè)要積極適應(yīng)未來制度發(fā)展所面臨多重不確定因素影響，通過理論與實踐相結(jié)合，不斷發(fā)現(xiàn)實際工作中的問題，積極采取措施加以解決，逐步把高職院校財務(wù)績效評價工作推到更加科學(xué)和規(guī)范的進程中來。

參考文獻

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收稿日期：2022-05-17

作者簡介：

葉茂華，男，1981年生，碩士研究生，助理研究員、工程師，主要研究方向：財務(wù)管理、軟件工程。

*基金項目：江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“BSC視角下高職院校財務(wù)績效評價體系研究”（2021SJA1835）階段性研究成果。