行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)問題研究

楊軼

摘要：?預(yù)算績效管理是現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要組成部分，能有效解決行政事業(yè)單位傳統(tǒng)預(yù)算管理過程粗放、隨意的現(xiàn)狀，明顯提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量和成效，對行政事業(yè)單位涉及的財(cái)務(wù)、績效、預(yù)算等方面的管理都發(fā)揮至關(guān)重要的作用。以行政事業(yè)單位預(yù)算管理和預(yù)算管理績效的概念為切入點(diǎn)，分析行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理機(jī)制，闡述行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的價(jià)值，在充分結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效實(shí)施問題的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行的解決方案。

關(guān)鍵詞：?行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算管理績效

0?引言

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指行政事業(yè)單位基于公共事業(yè)服務(wù)、日常工作與現(xiàn)有資源制訂的行為規(guī)劃與業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以約束性與全局性為主要特點(diǎn)。行政事業(yè)單位預(yù)算管理涉及授權(quán)審批與報(bào)告分析等機(jī)制，是行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作和活動(dòng)順利開展的重要保障，有助于行政事業(yè)單位在日常工作和財(cái)務(wù)管理中防范各類潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，研究行政事業(yè)單位管理過程中的預(yù)算管理績效具有重要意義和價(jià)值。經(jīng)常性、長期性優(yōu)化預(yù)算管理績效實(shí)施方略，是推動(dòng)相關(guān)單位綜合管理能力和行政事務(wù)執(zhí)行能力的必要手段。

1?行政事業(yè)單位預(yù)算管理和預(yù)算管理績效的概念

1.1?預(yù)算管理

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的核心是基于實(shí)物與非實(shí)物的各類財(cái)務(wù)規(guī)劃，以及對財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)資源的優(yōu)化配置。行政事業(yè)單位預(yù)算管理為考察與衡量行政事業(yè)單位實(shí)際工作執(zhí)行力度提供了高度可信的參照基準(zhǔn)，其涉及的預(yù)算類型主要有財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營等，行政事業(yè)單位預(yù)算管理主要內(nèi)容包括總目標(biāo)、機(jī)構(gòu)組織、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、程序編制等，對行政事業(yè)單位管理的系統(tǒng)性、規(guī)范化及科學(xué)性具有至關(guān)重要的價(jià)值和意義。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理最主要的特點(diǎn)呈現(xiàn)在約束性與全局性兩個(gè)維度。其中，約束性指行政事業(yè)單位預(yù)算管理對所涉及的各類程序與環(huán)節(jié)都具有約束責(zé)任，在其管理范疇內(nèi)的機(jī)構(gòu)與成員均不得隨意對其進(jìn)行調(diào)整或變更。一旦確定預(yù)算方案或標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)單位、機(jī)構(gòu)及成員都要遵照執(zhí)行。同時(shí)，行政事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)應(yīng)經(jīng)上級(jí)單位或?qū)ｉT部門審核批準(zhǔn)后執(zhí)行，且在執(zhí)行過程中必須接受監(jiān)督與控制。全局性指行政事業(yè)單位的工作內(nèi)容、行政事務(wù)、行政活動(dòng)都會(huì)在預(yù)算管理行為中有所體現(xiàn)。概而言之，行政事業(yè)單位預(yù)算管理涉及行政事業(yè)單位日常工作的全局。預(yù)算方案與指標(biāo)會(huì)通過行政事業(yè)單位各級(jí)組織以考核、評(píng)價(jià)的方式落實(shí)到與之對應(yīng)的機(jī)構(gòu)與成員。

1.2?行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效的概念

對行政事業(yè)單位而言，預(yù)算管理中的預(yù)算管理績效主要是指根據(jù)績效指標(biāo)、目標(biāo)管理及高效化原則，公平、公正、公開地對行政事業(yè)單位各部門的財(cái)政支出、資金往來開展全方位、多角度的評(píng)價(jià)和決策。因此，預(yù)算績效管理是現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的重要組成部分，更是相關(guān)單位實(shí)施財(cái)務(wù)工作的重要內(nèi)容[1]。具體來說，行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效的具體實(shí)施主要涉及以下3個(gè)方面。

第一，?在評(píng)價(jià)預(yù)算管理績效的過程中，評(píng)價(jià)主體對資金使用效率開展監(jiān)督，并負(fù)責(zé)對不同行政事業(yè)單位進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。在開展預(yù)算績效管理的過程中，各級(jí)行政事業(yè)單位是實(shí)施主體，負(fù)責(zé)組織、檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督本單位/部門或下屬單位/部門預(yù)算績效管理。

第二，行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的對象是地方財(cái)政、國家財(cái)政劃撥的公用資金。這些資金主要來源于全國納稅人。因此，納稅人有知曉資金使用情況的需求與權(quán)利。

第三，一套完整、科學(xué)、合理的績效管理機(jī)制是現(xiàn)階段我國大部分行政事業(yè)單位正式開展預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的前提條件[2]。因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理具有明確的目標(biāo)，且全過程處于嚴(yán)格的監(jiān)控之下，具有可操作性、可完成性、可控制性，這為行政事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作奠定了基礎(chǔ)，提升了行政事業(yè)單位在日常工作中對預(yù)算資金的使用效率，相關(guān)工作也能按照計(jì)劃落到實(shí)處[3]。

2?行政事業(yè)單位預(yù)算管理的價(jià)值和關(guān)聯(lián)機(jī)制

2.1?行政事業(yè)單位預(yù)算管理的價(jià)值

行政事業(yè)單位預(yù)算管理最初是為了實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政或地方財(cái)政涉及的資金規(guī)范化運(yùn)行而開展的調(diào)節(jié)、控制、組織及監(jiān)督等活動(dòng)。依托科學(xué)合理的預(yù)算管理，行政事業(yè)單位各項(xiàng)行政事務(wù)執(zhí)行、項(xiàng)目規(guī)劃等活動(dòng)可以保障有序推進(jìn)[4]。換言之，行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了對工作效率和工作質(zhì)量的考核，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金在分配和使用過程中的科學(xué)化和規(guī)范化，保證了行政事務(wù)?管理、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目事務(wù)等各項(xiàng)活動(dòng)順利開展。

具體來說，行政事業(yè)單位預(yù)算憑借其具備的調(diào)控能力、計(jì)算能力、評(píng)價(jià)能力等可以對現(xiàn)階段大部分行政事業(yè)單位日常工作和管理開展常態(tài)化的評(píng)價(jià)、考核與控制，同時(shí)對行政事業(yè)單位提高工作能力、執(zhí)行能力、行政事務(wù)解決能力產(chǎn)生促進(jìn)作用，進(jìn)而促使行政事業(yè)單位的長效管理機(jī)制構(gòu)建[5]。由于行政事業(yè)單位?預(yù)算管理主要著眼于社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、不同單位的資金管理職責(zé)權(quán)限等統(tǒng)籌規(guī)劃，因此只有行政事業(yè)單位充分落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算管理制度才能確保預(yù)算指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一旦其中某一環(huán)節(jié)或項(xiàng)目無?法落實(shí)或出現(xiàn)偏差，預(yù)算指標(biāo)和機(jī)制都會(huì)由于執(zhí)行不到位而無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)[6]。

2.2?預(yù)算管理的關(guān)聯(lián)機(jī)制

現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位普遍采用分層預(yù)算管理方法，不同級(jí)次的行政事業(yè)單位的管理職責(zé)和權(quán)限有所不同[7]。具體來說，分層預(yù)算管理主要采取三級(jí)預(yù)算制度，其核心是授權(quán)審批機(jī)制，即在每一級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算系統(tǒng)?中構(gòu)建并執(zhí)行預(yù)算審批制度，且對每一級(jí)行政事業(yè)單位預(yù)算審批都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求[8]。

3?預(yù)算管理績效的實(shí)施價(jià)值

3.1?提高行政事業(yè)單位的預(yù)算法制觀

行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的實(shí)施明確了行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理和財(cái)政支出的過程中相對應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)等，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)單位在預(yù)算管理過程中建立合規(guī)意識(shí)，明確預(yù)算管理的法律性質(zhì)，并逐步將預(yù)算管理和財(cái)政支出作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的重心，構(gòu)建并提高預(yù)算法制觀念，推動(dòng)行政事業(yè)單位管理的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化發(fā)展[9]。

3.2?優(yōu)化行政事業(yè)單位的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

長期以來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理缺少預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致各單位、機(jī)構(gòu)、部門竭力爭取大量財(cái)政撥款，給地方財(cái)政和國家財(cái)政造成較大壓力。預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的實(shí)施，依托考核評(píng)價(jià)體系，對撥款資金的使用效益進(jìn)行了詳細(xì)考核，讓行政事業(yè)單位能夠?qū)⒇?cái)務(wù)管理、預(yù)算管理和單位發(fā)展、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃、財(cái)政支出范疇等密切結(jié)合，進(jìn)而保證財(cái)政資金的?？顚Ｓ茫行?yōu)化行政事業(yè)單位的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，解決長期以來財(cái)政部門的收支矛盾和壓力[10]。

3.3?有效落實(shí)黨中央的“八項(xiàng)規(guī)定”精神

2012年中共中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”之后，大部分行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費(fèi)方面引起的財(cái)政資源浪費(fèi)問題得到了根本緩解。對行政事業(yè)單位而言，預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的實(shí)施從根本上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金和預(yù)算管理的最優(yōu)，提高了財(cái)政資金的使用效率，有效落實(shí)了“八項(xiàng)規(guī)定”精神，提高了廣大人民群眾對行政事業(yè)單位的滿意度[11]。

4?行政事業(yè)單位預(yù)算管理中預(yù)算管理績效的實(shí)施問題

4.1?預(yù)算管理績效編制不健全

科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)實(shí)施方法缺位，造成預(yù)算管理編制與現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的發(fā)展和需求不匹配。我國社會(huì)主義持續(xù)發(fā)展，行政事業(yè)單位理應(yīng)肩負(fù)起社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)，但是由于預(yù)算管理績效編制不夠健全，極易造成預(yù)算管理出現(xiàn)偏差，影響社會(huì)主義事業(yè)的總體建設(shè)。除此之外，長期以來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理形成多報(bào)預(yù)算、爭取資金的觀念，導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位財(cái)政資金的收支結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，某些收支沒有明確在總體預(yù)算管理中體現(xiàn)[12]。中央“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來，大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)意識(shí)到實(shí)施預(yù)算管理績效的重要性，著力推進(jìn)公開、透明的預(yù)算管理，以及科學(xué)的預(yù)算管理績效編制。

4.2?預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)實(shí)施意識(shí)欠缺

盡管行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的實(shí)施具有重要價(jià)值和意義，但依然有部分工作人員對其缺乏深刻認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算管理工作完全屬于財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，與自身沒有任何關(guān)系，這導(dǎo)致行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算管理的過程中僅有財(cái)務(wù)部門工作人員參與，其他部門的工作人員缺乏參與積極性和主動(dòng)性[13]，進(jìn)而造成行政事業(yè)單位在開展預(yù)算管理的過程中出現(xiàn)預(yù)算編制不準(zhǔn)確、申報(bào)程序有偏差等問題，預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的效能無法發(fā)揮[14]。

5?行政事業(yè)單位預(yù)算管理中預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的實(shí)施策略

5.1?強(qiáng)化預(yù)算管理績效認(rèn)知

行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)要想順利實(shí)施并落到實(shí)處，還需要強(qiáng)化行政事業(yè)單位各部門、各機(jī)構(gòu)，以及每一名工作人員對預(yù)算管理績效的認(rèn)知。

第一，需要加強(qiáng)預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)實(shí)施和預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的宣傳工作，確保行政事業(yè)單位全體工作人員對預(yù)算管理績效都能有深刻、全面的認(rèn)識(shí)，便于預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮，使預(yù)算管理績效理念深入行政事業(yè)單位預(yù)算管理系統(tǒng)。

第二，建立一套適應(yīng)現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效考核特點(diǎn)的溝通機(jī)制，確保行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作人員及主觀兩道能夠及時(shí)了解單位各部門的總體情況，并積極參與到預(yù)算管理工作中[15]。行政事業(yè)單位的管理者在預(yù)算管理績效實(shí)施過程中具有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，需要不斷強(qiáng)化自身綜合素質(zhì)，不斷提高自身對預(yù)算管理績效的控制力，避免因?yàn)橹饔^原因造成預(yù)算管理績效考核偏差。

5.2?加強(qiáng)對預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)人員的培養(yǎng)

預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)人員的工作理念、意識(shí)、手段等直接影響行政事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量。因此，不斷提升其職業(yè)道德，

全方位、立體化、多角度提升預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)人員的專業(yè)素養(yǎng)和工作能力，帶動(dòng)行政事業(yè)單位整體的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)水平，保證預(yù)算管理得到科學(xué)、合理的實(shí)施，消除行政事業(yè)單位各單位、各部門對預(yù)算管理績效的錯(cuò)誤理解。

5.3?構(gòu)建預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)機(jī)制

構(gòu)建合理的考核機(jī)制是實(shí)施預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。具體來說，行政事業(yè)單位務(wù)必規(guī)范預(yù)算管理績效考核的全流程和相關(guān)制度，并在實(shí)施考核過程中結(jié)合行政事業(yè)單位實(shí)際情況，確保各項(xiàng)考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目能夠落到實(shí)處，且有規(guī)可循。結(jié)合國家關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理的實(shí)際要求，科學(xué)、規(guī)范地進(jìn)行財(cái)政資金的規(guī)劃和分配，以科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定科學(xué)、合理的預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)規(guī)劃和目標(biāo)。與此同時(shí)，還要選用可信度高、有效性強(qiáng)的考核手段進(jìn)行評(píng)價(jià)，并在評(píng)價(jià)過程中及時(shí)將結(jié)果反饋相關(guān)部門。

5.4?提升預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)的執(zhí)行力度

財(cái)政主管部門務(wù)必充分發(fā)揮監(jiān)督管理作用，組織行政事業(yè)單位預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)構(gòu)，切實(shí)有效開展高效的預(yù)算管理績效工作。具體來說，財(cái)政主管部門應(yīng)依據(jù)預(yù)算管理績效考核結(jié)果將有限的資金安排到上一年度考核達(dá)到“優(yōu)秀”等級(jí)的單位。依托預(yù)算管理績效實(shí)施的控制，提高預(yù)算管理績效的監(jiān)督力度和管理力度，進(jìn)而使財(cái)政資金分配達(dá)到最優(yōu)效果。

6?結(jié)語

在行政事業(yè)單位日常管理工作中，財(cái)務(wù)管理具有舉足輕重的作用。行政事業(yè)單位預(yù)算管理不僅影響行政事業(yè)單位的資金運(yùn)作、工作開展和項(xiàng)目推進(jìn)，而且影響各項(xiàng)管理措施發(fā)揮作用和工作項(xiàng)目執(zhí)行力度。但現(xiàn)階段我國部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理出現(xiàn)一些瑕疵和問題，導(dǎo)致預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)出現(xiàn)異常，對行政事業(yè)單位的管理和發(fā)展形成阻礙。因此，科學(xué)、合理地對行政事業(yè)單位預(yù)算管理開展績效評(píng)價(jià)，對于行政事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算管理、合理使用資金有著重大意義。

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